中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度創(chuàng)新研究

張雪雯

《工會(huì)法》、新《工會(huì)會(huì)計(jì)制度》等陸續(xù)出臺(tái)。全國總工會(huì)發(fā)布相關(guān)規(guī)定，對(duì)當(dāng)前中小學(xué)校工會(huì)的職能提出了新要求。文章闡釋了中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度研究的意義，分析了中小學(xué)工會(huì)優(yōu)化財(cái)務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)的必要性，根據(jù)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)現(xiàn)狀剖析目前工會(huì)內(nèi)控中主要存在的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，結(jié)合工會(huì)財(cái)務(wù)日常工作的實(shí)際，在便于操作的前提下，提出優(yōu)化工會(huì)經(jīng)費(fèi)審批流程、完善工會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算、加強(qiáng)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)揮經(jīng)審委員作用等完善工會(huì)內(nèi)控制度的策略，從而防范可能發(fā)生的舞弊和錯(cuò)誤行為，進(jìn)一步提升中小學(xué)工會(huì)的整體服務(wù)水平。

中小學(xué)校工會(huì)是維護(hù)基層教職工勞動(dòng)權(quán)益、保障教職工合法權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體，是我國基層工會(huì)的重要組成部分，也是中小學(xué)校財(cái)務(wù)內(nèi)控體系的重要組成部分。建立健全中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系，對(duì)于今后義務(wù)教育階段學(xué)校工會(huì)在財(cái)務(wù)操作上提供系統(tǒng)性指導(dǎo)，確保財(cái)政資金使用安全，提高單位內(nèi)部控制水平，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等具有重要的意義。

一、完善中小學(xué)校工會(huì)內(nèi)控制度的意義

2023年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的意見》，該文件明確提出了“堅(jiān)持問題導(dǎo)向，分類精準(zhǔn)施策，針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域分類別、分階段精準(zhǔn)施策，建立長效機(jī)制，提升監(jiān)督效能”的工作要求?；鶎訉W(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控工作正是需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象，搭建好中小學(xué)工會(huì)內(nèi)控制度框架，可以彌補(bǔ)義務(wù)教育階段學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控研究方面的缺失，有利于完善基層事業(yè)單位工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系，有利于財(cái)務(wù)制度研究中中小學(xué)校工會(huì)這一特殊會(huì)計(jì)主體財(cái)務(wù)制度體系的形成。

近年來全國總工會(huì)、各省市總工會(huì)以及地方工會(huì)相繼發(fā)布相關(guān)辦法和細(xì)則，規(guī)范基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支管理。但是中小學(xué)校工會(huì)在經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)上缺乏明確的規(guī)定，沒有嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)活動(dòng)支出，部分中小學(xué)校工會(huì)甚至還一直沿用手工記賬，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)決策支出相關(guān)經(jīng)費(fèi)時(shí)由于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，采購教職工福利品和服務(wù)選擇供應(yīng)商時(shí)有很大隨意性，導(dǎo)致福利和服務(wù)不能很好地惠及廣大教職員工。進(jìn)一步完善中小學(xué)校內(nèi)控制度，有利于教育系統(tǒng)建立統(tǒng)一的工會(huì)財(cái)務(wù)制度，對(duì)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)完善內(nèi)控制度有針對(duì)性的指導(dǎo)作用，有利于中小學(xué)校工會(huì)經(jīng)費(fèi)的科學(xué)管理，及時(shí)防范各種風(fēng)險(xiǎn)，合理運(yùn)用各項(xiàng)支出，對(duì)工會(huì)各項(xiàng)工作的高效落實(shí)以及教職工活動(dòng)的順利開展都具有重要意義。

二、中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控存在的主要問題

（一）工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度不完善，審批流程不健全。

目前許多中小學(xué)校工會(huì)尚未建立適合自身的財(cái)務(wù)制度和內(nèi)控制度，沒有形成完整的內(nèi)部控制體系，現(xiàn)有的一些制度也缺乏可操作性。由于中小學(xué)工會(huì)組織的特殊性，特別是學(xué)校工會(huì)的地位和作用一直沒有得到應(yīng)有的重視，學(xué)校工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出時(shí)常會(huì)采取“按慣例”或借鑒上級(jí)工會(huì)等做法，導(dǎo)致工會(huì)經(jīng)費(fèi)不能合理使用，容易產(chǎn)生財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)筆者對(duì)Y區(qū)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)情況調(diào)查了解到，部分學(xué)校在發(fā)放節(jié)日慰問品時(shí)仍存在超出規(guī)定范圍的現(xiàn)象。這種行為的出現(xiàn)主要是工會(huì)人員在采購節(jié)日福利時(shí)，沒有經(jīng)過事前審批，也沒有詳細(xì)了解工會(huì)節(jié)日福利的相關(guān)政策，僅憑自身“經(jīng)驗(yàn)”提前采購和發(fā)放節(jié)日福利，報(bào)銷時(shí)就會(huì)出現(xiàn)用途或者材料不符合相關(guān)規(guī)定無法報(bào)銷的現(xiàn)象。中小學(xué)工會(huì)采購相關(guān)節(jié)日慰問品或工會(huì)活動(dòng)物品時(shí)，采購人員的自主權(quán)較大，責(zé)任約束機(jī)制缺失，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)缺乏重視，事前審批環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，導(dǎo)致產(chǎn)生財(cái)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，影響工會(huì)經(jīng)費(fèi)的有效使用。

（二）財(cái)務(wù)人員配備不合理，崗位設(shè)置不科學(xué)

首先，財(cái)務(wù)人員不足是中小學(xué)校財(cái)務(wù)內(nèi)控的通病，大部分學(xué)校工會(huì)沒有專職財(cái)務(wù)崗位，多以兼職為主。這不僅違背了不相容職務(wù)分離的財(cái)務(wù)規(guī)定，造成崗位職能交叉、權(quán)責(zé)過于集中的現(xiàn)象，也造成工會(huì)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、不科學(xué)的情況。以Y區(qū)54所直屬義務(wù)階段中小學(xué)校（含九年一貫制學(xué)校）的工會(huì)出納人員配備情況來看，財(cái)務(wù)崗位十分緊缺，從財(cái)務(wù)人員專業(yè)學(xué)歷角度分析，財(cái)務(wù)相關(guān)專業(yè)學(xué)歷的只有7人，非財(cái)務(wù)專業(yè)學(xué)歷47人，財(cái)務(wù)相關(guān)專業(yè)只占12.96%。從崗位設(shè)置角度分析，全職出納崗位4人占比7.4%，兼職其他崗位50人，其中從事一線教學(xué)類崗位42人，占比77.78%，從事行政后勤崗位8人，占比14.82%。從以上情況來看，中小學(xué)校工會(huì)出納基本上為兼職，且缺乏專業(yè)和系統(tǒng)的財(cái)務(wù)知識(shí)，這會(huì)導(dǎo)致在工會(huì)財(cái)務(wù)原始單據(jù)以及附件材料的處理上產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。其次，在崗位設(shè)置上大部分中小學(xué)的出納人員還身兼數(shù)職，有些擔(dān)任行政后勤工作，例如兼職總務(wù)、倉庫管理人員等，這就違反了財(cái)務(wù)人員不相容職務(wù)分離的規(guī)定，在工會(huì)物品進(jìn)出庫和工會(huì)物品采購和發(fā)放時(shí)，出現(xiàn)了職能交叉，屬于財(cái)務(wù)內(nèi)控上的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)人員配備不專業(yè)，崗位不合理，不利于工會(huì)財(cái)務(wù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的開展，也不利于工會(huì)活動(dòng)的順利有序進(jìn)行。

（三）工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出管理機(jī)制缺乏，經(jīng)費(fèi)支出偏離原始用途。

根據(jù)《基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支管理辦法》（總工辦發(fā)〔 2017〕32號(hào)）（以下簡稱《辦法》）第一章第三條關(guān)于收支管理應(yīng)遵循的原則第四點(diǎn)服務(wù)職工原則，其中要求，堅(jiān)持工會(huì)經(jīng)費(fèi)正確的使用方向，將工會(huì)經(jīng)費(fèi)用于為職工服務(wù)和開展工會(huì)活動(dòng)。但中小學(xué)在工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出管理上，普遍缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，再加上學(xué)校工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)工會(huì)收支規(guī)范沒有很好地執(zhí)行，導(dǎo)致中小學(xué)校工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出時(shí)往往沒有實(shí)現(xiàn)服務(wù)于廣大教職工的效果和目標(biāo)。2018年2月1日浙江省總工會(huì)關(guān)于印發(fā)《浙江省總工會(huì)關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支管理的實(shí)施細(xì)則》（浙總工發(fā)〔2018〕11號(hào)）的通知（以下簡稱《細(xì)則》）全面詳細(xì)規(guī)定了基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)。但仍有學(xué)校為發(fā)放福利鉆規(guī)則漏洞，偽造工會(huì)活動(dòng)方案，變相發(fā)放物品等。筆者曾在某次財(cái)務(wù)交叉檢查中發(fā)現(xiàn)，某所學(xué)校每月都進(jìn)行一次文明辦公室評(píng)比活動(dòng)，并將其歸類為文體活動(dòng)，由于《細(xì)則》中規(guī)定文體活動(dòng)獲獎(jiǎng)人數(shù)是2/3，在所有比賽類中所占比例最大，所以在每月全員參加的情況下，每月都有2/3的辦公室獲獎(jiǎng)且發(fā)放獎(jiǎng)金或紀(jì)念品，而教師打掃辦公室和環(huán)境衛(wèi)生本就是日常必須的工作，除去寒暑假正常工作的9個(gè)月中至多每人可領(lǐng)取6次獎(jiǎng)金或者紀(jì)念品，故可判斷此行為是在變相通過工會(huì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)套取福利，要求立即停止此項(xiàng)活動(dòng)，退回獎(jiǎng)金和紀(jì)念品。工會(huì)經(jīng)費(fèi)使用如果違背了原始用途，工會(huì)活動(dòng)得不到有效開展，改變了豐富教職工文化生活的初衷，無法提升教職工的身心水平，也達(dá)不到營造積極健康向上的校園文化氛圍的目的。

（四）經(jīng)審委員會(huì)效用不足，監(jiān)督機(jī)制不完善。

《辦法》第四章第十七條中規(guī)定“定期向工會(huì)委員會(huì)和經(jīng)費(fèi)審查委員會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況”。事實(shí)上，大多數(shù)經(jīng)審委員會(huì)每年的重點(diǎn)檢查工作未將中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)檢查列入其中，加上中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)經(jīng)費(fèi)審查工作重要性和必要性認(rèn)識(shí)的缺乏，雖然中小學(xué)?；鶎庸?huì)基本會(huì)設(shè)立經(jīng)審委員會(huì)，但都是為了應(yīng)付檢查，流于形式，導(dǎo)致違規(guī)問題時(shí)有發(fā)生。以Y區(qū)中小學(xué)校為例，經(jīng)審委員會(huì)是建立在區(qū)教育局總工會(huì)下，教育總工會(huì)下屬實(shí)體學(xué)校及幼兒園基層工會(huì)有100個(gè)，不設(shè)立單獨(dú)的經(jīng)審委員會(huì)，這就會(huì)導(dǎo)致在每年工會(huì)財(cái)務(wù)監(jiān)督和檢查中只能以抽取樣本學(xué)校的形式開展審計(jì)監(jiān)督，其他學(xué)校工會(huì)則以自查自糾的方式開展。無法全方位開展基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)的審計(jì)，經(jīng)審委員會(huì)的監(jiān)督效用不足，這就導(dǎo)致學(xué)校工會(huì)無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，容易產(chǎn)生違規(guī)行為。

三、完善中小學(xué)校內(nèi)控制度的建議

通過對(duì)《工會(huì)財(cái)務(wù)制度》《工會(huì)法》以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等法律規(guī)章制度的研究，結(jié)合目前中小學(xué)校易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)控管理和風(fēng)險(xiǎn)控制。

（一）優(yōu)化工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理環(huán)境，建立健全內(nèi)控制度

完善中小學(xué)工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度必須從思想上認(rèn)識(shí)到工會(huì)內(nèi)控重要性，行動(dòng)上加快建立健全中小學(xué)校工會(huì)內(nèi)控制度。首先，主管部門和上級(jí)工會(huì)要加強(qiáng)中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控工作的重視，從被動(dòng)“需要什么做什么”向主動(dòng)的“自主找漏洞和原因”轉(zhuǎn)變。校領(lǐng)導(dǎo)要為建立健全學(xué)校工會(huì)內(nèi)控制度提供必要的支持和有利的環(huán)境，將工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控與主要工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的績效考核掛鉤，建立問責(zé)機(jī)制，層層壓實(shí)主體責(zé)任。其次，主管部門和上級(jí)工會(huì)應(yīng)盡快構(gòu)建適用于中小學(xué)校工會(huì)的內(nèi)控框架，重點(diǎn)對(duì)工會(huì)財(cái)務(wù)的審批流程、經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)管理等方面做出具體的規(guī)范性指導(dǎo)。同時(shí)中小學(xué)校要盡快根據(jù)現(xiàn)有的《工會(huì)法》《工會(huì)財(cái)務(wù)制度》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》和《基層工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支管理辦法》等法律制度和操作實(shí)施細(xì)則規(guī)定，制定出學(xué)校的工會(huì)內(nèi)控制度。要做到學(xué)校工會(huì)各部門明確責(zé)權(quán)，各司其職，嚴(yán)格執(zhí)行工會(huì)內(nèi)控制度，并緊跟相關(guān)政策變化，及時(shí)修改和完善內(nèi)控制度。

（二）提升工會(huì)財(cái)務(wù)人員財(cái)務(wù)素質(zhì)、注重專業(yè)培訓(xùn)。

中小學(xué)校財(cái)務(wù)內(nèi)控水平與工會(huì)財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)關(guān)聯(lián)性很高，建設(shè)一支優(yōu)秀的財(cái)務(wù)隊(duì)伍有利于合理高效使用工會(huì)經(jīng)費(fèi)，有效避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，完善工會(huì)財(cái)務(wù)管理流程。第一，上級(jí)部門和上級(jí)工會(huì)要盡量多提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，注重現(xiàn)有中小學(xué)工會(huì)財(cái)務(wù)人員的技能培養(yǎng)，制定相關(guān)培訓(xùn)計(jì)劃，定期開展課程培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容可圍繞總的制度性文件的解讀，省總工會(huì)出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則和各項(xiàng)細(xì)則的具體介紹，以及市區(qū)級(jí)總工會(huì)補(bǔ)充性文件的學(xué)習(xí)，有助于學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)人員系統(tǒng)性了解工會(huì)財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)。第二，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要合理安排工會(huì)財(cái)務(wù)人員工作量，給財(cái)務(wù)人員提供相應(yīng)的晉升渠道，將財(cái)務(wù)工作內(nèi)容也納入年底考核范圍。學(xué)校財(cái)務(wù)崗位相比一線教學(xué)崗位晉升空間小很多，大多由一線教師兼任，是導(dǎo)致工會(huì)財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不佳的重要原因之一。因此合理安排工會(huì)財(cái)務(wù)人員教學(xué)工作和財(cái)務(wù)工作，拓寬其晉升渠道，給予相應(yīng)的級(jí)別待遇是提升工會(huì)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)的有力保障。第三，學(xué)校可按需聘請(qǐng)專職工會(huì)財(cái)務(wù)，提供相應(yīng)的編制崗位。聘用財(cái)務(wù)相關(guān)專業(yè)人員擔(dān)任工會(huì)財(cái)務(wù)有利于財(cái)務(wù)管理工作的規(guī)范開展，在工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控方面可以提供專業(yè)的指導(dǎo)性意見，有利于中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控體系加快搭建。

（三）加強(qiáng)工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出管理，完善審批流程

中小學(xué)校工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出應(yīng)嚴(yán)格按照基層工會(huì)實(shí)施細(xì)則執(zhí)行，需要工會(huì)各部門在明確責(zé)權(quán)、各司其職的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格遵守工會(huì)相關(guān)的規(guī)章制度，做到各崗位間相互牽制、相互監(jiān)督，形成有效的制衡機(jī)制。工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出，福利慰問品發(fā)放時(shí)必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)審批，做到有理有據(jù)。例如，活動(dòng)相關(guān)的物品采購，經(jīng)辦人在采購前可通過“活動(dòng)相關(guān)負(fù)責(zé)人-工會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)委員以及工會(huì)財(cái)務(wù)-工會(huì)主席”的流程進(jìn)行事前審批，事后報(bào)銷時(shí)，可憑經(jīng)辦人、負(fù)責(zé)人、工會(huì)委員、工會(huì)主席的審批報(bào)銷。嚴(yán)禁偽造活動(dòng)方案變相發(fā)放物品的行為，在工會(huì)財(cái)務(wù)審核報(bào)銷時(shí)，可適當(dāng)提供相關(guān)佐證備查材料，例如活動(dòng)現(xiàn)場照片、當(dāng)天的門票等。同時(shí)為了上級(jí)工會(huì)更好了解工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出情況，中小學(xué)校可按季度提交工會(huì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出情況表，合理安排季度內(nèi)的各項(xiàng)工會(huì)活動(dòng)支出，在季度末上交工會(huì)經(jīng)費(fèi)支出情況明細(xì)表，與預(yù)算情況進(jìn)行對(duì)比，重點(diǎn)監(jiān)測有大額超預(yù)算項(xiàng)目的情況。

（四）強(qiáng)化經(jīng)審委員會(huì)監(jiān)督效用，擴(kuò)大經(jīng)審范圍。

突出經(jīng)審委員會(huì)的監(jiān)督效用，有利于形成從上至下的監(jiān)督機(jī)制，形成完整的內(nèi)控閉環(huán)。主管部門應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)審委員會(huì)的作用，按時(shí)對(duì)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行巡查，不定時(shí)開展專項(xiàng)檢查和工會(huì)財(cái)務(wù)審計(jì)，不能走過場、流于形式，最大限度發(fā)揮經(jīng)審委員會(huì)的監(jiān)督作用。針對(duì)下屬工會(huì)眾多，審計(jì)監(jiān)督范圍無法全部覆蓋的情況，可由各經(jīng)審委員會(huì)委員擔(dān)任組長，抽調(diào)其他科室或下屬學(xué)校的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)骨干成立多個(gè)臨時(shí)經(jīng)審委員會(huì)小組，對(duì)下屬學(xué)校工會(huì)進(jìn)行交叉審計(jì)和檢查，擴(kuò)大年度的經(jīng)審范圍，更全面了解下屬中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)狀況，有利于從側(cè)面幫助中小學(xué)校完善內(nèi)控機(jī)制。

結(jié)語：

通過對(duì)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度創(chuàng)新研究，可以填補(bǔ)中小學(xué)校工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)控研究方面的缺失，有利于財(cái)務(wù)制度研究中關(guān)于中小學(xué)校工會(huì)這一特殊會(huì)計(jì)主體財(cái)務(wù)制度體系的形成，有利于基層事業(yè)單位工會(huì)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系的完善。且工會(huì)內(nèi)控研究對(duì)于加強(qiáng)學(xué)校廉政建設(shè)，推進(jìn)中小學(xué)校等基層單位腐敗預(yù)防工作具有重大的意義，同時(shí)也是對(duì)財(cái)政部新修訂的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》所進(jìn)行的一定的理論補(bǔ)充和延伸。