以財政視角加快促進(jìn)天津制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展研究

文/天津市財政局課題組

近年來， 在國家持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，天津市全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，深入開展制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)行動，進(jìn)一步推動天津制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 黨的十八大以來，國家多次提到要發(fā)展制造業(yè)并作出重要部署， 為我國從制造大國向制造強(qiáng)國邁進(jìn)指明了方向、明確了路徑。 課題組以財政視角深刻審視分析天津制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、生產(chǎn)要素、政策扶持等優(yōu)勢、短板以及面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)、發(fā)展瓶頸，探索提出地方層面實(shí)施差異化財政扶持政策， 進(jìn)一步優(yōu)化重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局，聚焦發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)天津傳統(tǒng)制造業(yè)基地城市提質(zhì)再造，為國家高質(zhì)量發(fā)展提供新的動能。

一、天津制造業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢

（一）制造業(yè)歷史悠久

天津近代工業(yè)起于洋務(wù)運(yùn)動， 經(jīng)歷官辦—官商合辦—官督商辦—商辦的發(fā)展歷程，到20 世紀(jì)30 年代，擁有工廠1200 多家、產(chǎn)業(yè)工人20 多萬人，形成紡織、化工、冶金、食品等諸多門類，是中國工業(yè)文明的先驅(qū)城市。 近代以來，天津享有“南上海、北天津”的美譽(yù)，在制造業(yè)、海洋化工、郵政通訊等領(lǐng)域曾創(chuàng)造中國百個歷史第一，例如第一家近代火藥廠、第一家合資玻璃企業(yè)、第一批國產(chǎn)汽車、第一批國產(chǎn)自動電話機(jī)等。 新中國成立后，第一臺國產(chǎn)電視機(jī)、第一只國產(chǎn)手表、第一款國產(chǎn)自行車等都誕生在天津。

（二）產(chǎn)業(yè)體系健全

目前天津是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系最完備的城市之一， 按照聯(lián)合國工業(yè)門類劃分，41 個規(guī)上工業(yè)大類中擁有39 個，207 個工業(yè)中類中有175 個，666 個工業(yè)小類中有465個。 為深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國家重大戰(zhàn)略，加快建設(shè)全國先進(jìn)制造研發(fā)基地，近年來，天津聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，確立了信創(chuàng)、集成電路、車聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、中醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天、高端裝備、汽車及新能源汽車、綠色石化、輕工等12 條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈。 形成了以智能科技產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，鞏固提升綠色石化、汽車、裝備制造3個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大生物醫(yī)藥、新能源、新材料、航空航天4 個新興產(chǎn)業(yè)，著力打造“1+3+4”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。 在工作推動中，全面實(shí)施鏈長制，由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈的鏈長，定期會商并協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的困難問題，推動產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展。

（三）生產(chǎn)要素齊備

一是交通優(yōu)勢顯著。 天津具備公、鐵、水、航、郵交通運(yùn)輸全要素，鐵路、高速路網(wǎng)密度分別居全國第一、二位，天津港作為世界等級最高、中國最大的人工深水港，樞紐聯(lián)通陸海輻射全球，是支撐高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略資源，是京津冀及“三北”地區(qū)的海上門戶，目前正打造世界一流綠色智慧樞紐港口， 將深入服務(wù)京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議。二是科教優(yōu)勢領(lǐng)先。天津有高等院校56 所、中等職業(yè)學(xué)校58 所；獲批15 家全國重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，國家級重大創(chuàng)新平臺總數(shù)達(dá)到151 家， 創(chuàng)新能級持續(xù)提升，國家合成生物技術(shù)創(chuàng)新中心等18 家創(chuàng)新平臺處于國際先進(jìn)水平；國家高新技術(shù)企業(yè)總量達(dá)到萬家以上，全社會研發(fā)投入強(qiáng)度連續(xù)多年位居全國第三。 三是對外開放包容。 天津大力實(shí)施“海河英才”行動計劃和積分落戶政策，不斷放寬政策性戶口遷入的條件，累計引進(jìn)各類人才45.4 萬人；深入實(shí)施“海河工匠”建設(shè)，全市技能人才達(dá)到271 萬人，高技能人才達(dá)到83 萬人。

二、財政支持制造業(yè)發(fā)展主要成效

（一）大力實(shí)施智能制造產(chǎn)業(yè)政策

為加快天津傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2018 年， 天津出臺加快推進(jìn)智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干措施。 在資金管理上，完成財政專項(xiàng)資金整合，將原有分散設(shè)立的專項(xiàng)資金進(jìn)行合并， 區(qū)級資金按1∶1 予以配套，設(shè)立一項(xiàng)大規(guī)模產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金， 對重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目給予統(tǒng)一、集中支持。 在政策支持上，以12 條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈為主攻方向，形成了包含支持企業(yè)智能化升級、支持工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、加快培育新興產(chǎn)業(yè)、支持發(fā)展綠色制造、提升創(chuàng)新研發(fā)能力、支持優(yōu)質(zhì)企業(yè)發(fā)展、加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等七個方面26 條的政策體系。 在政策實(shí)施上，以鏈上龍頭及其上下游企業(yè)為抓手，著力解決串鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈面臨的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)問題，通過投資補(bǔ)助、規(guī)模獎勵、試點(diǎn)示范、轉(zhuǎn)型升級、新產(chǎn)品推廣等各類政策工具，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化升級和新動能引育。 在項(xiàng)目評審上，強(qiáng)化需求導(dǎo)向和擇優(yōu)原則，動態(tài)調(diào)整各項(xiàng)政策投入規(guī)模，確保資金用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 引入金融和投資機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目評審，通過“補(bǔ)、投、貸”聯(lián)動模式，有效帶動社會資本和銀行信貸跟投，發(fā)揮財政資金引導(dǎo)帶動作用。 在工作機(jī)制上，建立部門聯(lián)合工作機(jī)制， 市財政局會同市工信局、 市發(fā)改委、市科技局等部門，建立長效聯(lián)席會議制度，共同管理產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，聯(lián)合開展項(xiàng)目組織和評審，實(shí)現(xiàn)政策和資金的統(tǒng)籌、高效管理。 近5 年，市、區(qū)兩級財政安排智能制造專項(xiàng)資金100 億元， 實(shí)施智能制造重點(diǎn)項(xiàng)目8 批次3000 個，帶動直接投資1000 億元。 截至2022 年，全市規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值突破2 萬億元， 占規(guī)上工業(yè)比重達(dá)到64.1%。

（二）堅(jiān)持企業(yè)創(chuàng)新主體地位

在激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力方面，加快雛鷹、瞪羚、領(lǐng)軍等科技型企業(yè)梯度培育， 通過揭榜掛帥等模式加快成果轉(zhuǎn)化和整合，全面實(shí)施企業(yè)研發(fā)后補(bǔ)助、高新技術(shù)企業(yè)獎勵政策，增強(qiáng)企業(yè)整體創(chuàng)新能力。 近5 年，市、區(qū)兩級財政安排科技型企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金約60 億元。 一是重大創(chuàng)新平臺、項(xiàng)目建設(shè)取得突破性成果。 支持國家合成生物技術(shù)創(chuàng)新中心、高性能計算機(jī)等國家重大項(xiàng)目建設(shè)，打造天津版“國之重器”。二是高新技術(shù)企業(yè)加快集群培育。各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚， 國家科技型中小企業(yè)超過1 萬家，雛鷹、瞪羚、科技領(lǐng)軍（培育）企業(yè)數(shù)量分別達(dá)到5600 家、440 家和300 家。 三是持續(xù)提升創(chuàng)新發(fā)展能力。 將企業(yè)研發(fā)投入強(qiáng)度、綜合經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)納入考核指標(biāo)，擇優(yōu)確定補(bǔ)助對象，帶動全市研發(fā)投入強(qiáng)度大幅提升。

（三）積極發(fā)揮政府性投資基金作用

在提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模實(shí)力方面，構(gòu)建包括海河產(chǎn)業(yè)基金、天使母基金、 初創(chuàng)企業(yè)直投資金等覆蓋企業(yè)成長全周期的政府基金扶持體系，加大對重大項(xiàng)目投資的扶持力度。近5 年，一是海河產(chǎn)業(yè)基金累計出資128.9 億元，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，引導(dǎo)帶動在津投資項(xiàng)目248 個，投資金額1584億元，其中規(guī)模在10 億元以上的重點(diǎn)項(xiàng)目56 個。 二是設(shè)立天津市天使母基金，撥付首筆出資1.8 億元，并完成對天開園創(chuàng)業(yè)種子基金和天津團(tuán)泊海河海棠生物經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)基金的首筆出資。 三是加大高成長初創(chuàng)科技型企業(yè)專項(xiàng)投資的扶持力度， 助力科技型企業(yè)加快發(fā)展， 截至2022年末，市財政累計撥付資金1.5 億元，支持32 個高成長項(xiàng)目。

（四）打造產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新動能載體

聚焦服務(wù)天開高教科創(chuàng)園運(yùn)營發(fā)展， 圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈。 在政策保障上，設(shè)立了五年一周期、每年4 億元的專項(xiàng)資金， 量身定制了34 條支持政策和17 條配套實(shí)施細(xì)則，對成果轉(zhuǎn)化、科技金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、人才引育、招商引資、運(yùn)營獎補(bǔ)激勵等方面給予支持。 目前已撥付資金5900 萬元，新增注冊企業(yè)528 家，入駐企業(yè)獲得融資總額1.37 億元，簽約科技服務(wù)機(jī)構(gòu)95 家、科技金融機(jī)構(gòu)108 家。

三、當(dāng)前制造業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇挑戰(zhàn)

深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，以推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為抓手，對標(biāo)對表中國式現(xiàn)代化建設(shè)對制造業(yè)發(fā)展更高要求，為搶抓新時代新征程上發(fā)展機(jī)遇，從財政視角對當(dāng)前天津制造業(yè)發(fā)展中的短板問題進(jìn)行了深入剖析。

（一）產(chǎn)業(yè)主體不夠壯大，龍頭企業(yè)偏少

2022 年，天津市規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值2.35 萬億元，相當(dāng)于深圳、上海、蘇州、重慶的51%、52%、54%、83%。 市場主體數(shù)量164.8 萬戶，相當(dāng)于深圳、上海、蘇州、重慶的42%、50%、57%、48%，經(jīng)濟(jì)活躍度與南方城市相差較大。境內(nèi)A股上市企業(yè)70 家，相當(dāng)于深圳、上海、蘇州的17%、16%、35%；且中國500 強(qiáng)企業(yè)僅6 家，低于深圳、上海、重慶的29 家、31 家、12 家，更是缺少像華為、比亞迪、京東方等品牌企業(yè)。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠聚焦，集群效應(yīng)偏弱

2021 年確定了12 條重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，由于核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠聚焦、要素配套能力偏弱、政策連續(xù)性差等原因，尚未打造具有顯著競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。 以蘇州著力打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新集群為例，集中全市政策資金，聚焦電子信息、裝備制造、生物醫(yī)藥和先進(jìn)材料4 大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，目前蘇州成功將電子信息產(chǎn)業(yè)打造成全球生產(chǎn)基地，產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)1.3萬億元；先進(jìn)材料產(chǎn)業(yè)通過加大精準(zhǔn)布局，已形成具有國際競爭力和全球影響力的萬億級產(chǎn)業(yè)。

（三）保障要素不夠有力，創(chuàng)新活躍度偏低

在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，除受傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較大、新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型慢影響外， 天津與北方傳統(tǒng)工業(yè)城市同樣面臨高端人才儲備不足、 用能成本偏高、 營商環(huán)境排名不高、工資待遇偏低、歷史包袱偏重等發(fā)展劣勢。 在科技創(chuàng)新發(fā)明能力上， 天津有效發(fā)明專利數(shù)量遠(yuǎn)低于深圳、上海、蘇州，且本地高?；蚩蒲性核鶆?chuàng)新成果多向上海、深圳等先進(jìn)城市的企業(yè)或園區(qū)尋求合作。

（四）財政支出壓力較大，引育周期偏長

2022 年，天津一般公共預(yù)算收入為1845 億元，與深圳、上海、蘇州、重慶相差較大，在優(yōu)先保障“三?！钡让裆С龊?，用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金已很有限，加上天津面臨清理暫付款和化解債務(wù)風(fēng)險影響， 產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金更是左支右絀。 同時，引育的重點(diǎn)項(xiàng)目財政貢獻(xiàn)緩慢，2022 年天津制造業(yè)實(shí)現(xiàn)稅收258 億元，對全市的貢獻(xiàn)不足20%，引育的中芯國際、飛騰、麒麟等具備核心技術(shù)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)仍處于培育期，2022 年分別貢獻(xiàn)稅收8746 萬元、746 萬元和4000 萬元，形成穩(wěn)定稅收規(guī)模尚需時間。

四、對策措施

（一）積極融入國家戰(zhàn)略，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局

深入落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展國家重大戰(zhàn)略， 摸清天津工業(yè)基礎(chǔ)、金融創(chuàng)新、港口經(jīng)濟(jì)核心優(yōu)勢，參照杭州、南京、上海模式，找準(zhǔn)“特色、錯位、梯度”發(fā)展定位，實(shí)現(xiàn)京津冀三地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)聚集和項(xiàng)目布局。 精心謀劃全市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，結(jié)合天津市各行政區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，制定差異化、特色化區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，進(jìn)一步明確核心發(fā)展產(chǎn)業(yè)，集中政策資金打造產(chǎn)業(yè)集群。

（二）關(guān)注大企業(yè)大項(xiàng)目，出臺精準(zhǔn)政策措施

聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域， 制定龍頭企業(yè)和重大項(xiàng)目專門政策，建立涵蓋投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)拉動、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)等指標(biāo)的評價體系， 根據(jù)評價結(jié)果和財政承受能力確定支持金額。 同時，設(shè)立以政府為主導(dǎo)的制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展投資基金，對重點(diǎn)引育項(xiàng)目開展股權(quán)投資，投資收益由基金和財政共享，基金收益用于繼續(xù)投資，財政收益用于政策支出，實(shí)現(xiàn)財政的循環(huán)投入。

（三）加大資源要素保障，優(yōu)化提升營商環(huán)境

優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，強(qiáng)化人才支撐、金融支持、土地供給、能源要素等保障，不斷提高服務(wù)質(zhì)量效率，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境。 依托國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、海河實(shí)驗(yàn)室、天開高教科創(chuàng)園等創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化平臺，加速科技成果本地轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)提升雙聯(lián)動。

（四）注重效益產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)政策可持續(xù)

為提升獲得政策資金支持的企業(yè)和項(xiàng)目發(fā)揮反哺財政作用，將在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施周期內(nèi)，按照產(chǎn)業(yè)急需、效益優(yōu)先原則，產(chǎn)業(yè)鏈分階段、有側(cè)重地開展政策支持。 同時，將經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)情況作為政策執(zhí)行前置條件和績效考核依據(jù)，根據(jù)考核結(jié)果不斷調(diào)整完善支持重點(diǎn)和方式，保證財政對制造業(yè)投入的可承受和可持續(xù)。