進一步提升基本公共服務實施效果對策研究

丁景琳 宋立根

基本公共服務是建立在社會共識基礎上，根據國家經濟社會發(fā)展水平，為維持經濟社會的穩(wěn)定、維護基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發(fā)展權，實現人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件（謝玉華、劉晶晶，2020）。推進基本公共服務均等化，是全面建成社會主義現代化強國的內在要求和重要基礎。在《國家基本公共服務標準（2021 年版）》和《“十四五”公共服務規(guī)劃》基礎上，2023 年8 月發(fā)展改革委等多部門聯合印發(fā)的《國家基本公共服務標準（2023 年版）》進一步明確了基本公共服務的底線范圍，并更新完善了相應國家標準。進入新發(fā)展階段，我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平不斷提高，但仍然存在一些短板弱項。如何在國家標準基礎上，進一步健全基本公共服務體系、提升基本公共服務能力和效率，進而提升基本公共服務均等化水平，具有重要的研究價值和現實意義。

一、我國基本公共服務相關研究

我國《“十四五”公共服務規(guī)劃》明確，基本公共服務是保障全體人民生存和發(fā)展基本需要、與經濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務，由政府承擔保障供給數量和質量的主要責任，引導市場主體和公益性社會機構補充供給①《“十四五”公共服務規(guī)劃》，國家發(fā)展改革委，https：//www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/202203/P0202203253036 59788299.pdf。?；竟卜丈婕白罡镜拿裆鷨栴}，在社會可行性原則下應始終堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，著力提升基本公共服務水平。

趙福昌、孫維（2023）認為，從財政層面可以將基本公共服務分為基本民生性服務、公共事業(yè)性服務及公益基礎性服務三類。人的全面發(fā)展包括公平正義、人人平等以及自由，全民共同富裕包括貧富差距的縮小和基本公共服務均等化；推進基本公共服務均等化是更加注重公平的收入再分配原則，是縮小城市與城市、城市與鄉(xiāng)村差距的重要舉措（賈紅旗、李宜江，2023）。

我國基本公共服務實施標準分為四級：國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準，在適用范圍和效力上有根本性不同。標準化的主要目的是提高產品以及服務質量并且實現經濟、社會效益與可持續(xù)發(fā)展。基本公共服務的評價分為主觀評價和客觀評價，主要對地方政府基本公共服務水平從公眾的主觀感受和客觀投入及成果這兩個維度來進行全面、系統(tǒng)地考察。主觀評價主要是考察城市居民對政府基本公共服務公平性、便利性以及整體性的滿意程度，同時著重考察城市居民對政府服務水平的感受和看法；客觀評價主要是考察地方政府對基本公共服務的財政投入及其取得的客觀成果（鞏亞楠，2023）。科學合理的政務服務績效評價指標體系是監(jiān)測和審視政務服務建設是否有效實施和開展的關鍵（彭虹九，2023）。曾莉（2023）認為，在我國部分公共服務績效評價過程中，公民的參與能動性總體不足，公民象征參與現象較為突出。因此，在績效評價過程中，政府應著力提高公民的參與意愿，助推公共服務水平的實質性提升。

二、我國基本公共服務實施現狀

（一）基本公共服務均等化水平不斷提高

我國城鄉(xiāng)基本公共服務制度體系不斷健全，基本公共服務均等化水平不斷提高，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同人群之間基本公共服務差距不斷縮小，基本公共服務設施明顯改善。國家《基本公共服務標準（2021 年版）》，明確了國家向全民提供基本公共服務的底線范圍，按照基本公共服務標準進一步梳理服務清單，為政府履行職責和公民享有相應權利提供了依據。基本公共服務資源按照項目落地，東部與中西部地區(qū)之間差距不斷縮小。

國家統(tǒng)計局資料顯示，2021 年，全國學前教育毛入園率為88.1%，全國共有普惠性幼兒園24.5萬所，占全部幼兒園的比例為83%。普惠性幼兒園在園幼兒4218.2 萬人，普惠性幼兒園覆蓋率為87.8%。我國義務教育全面普及均衡發(fā)展，九年義務教育鞏固率為95.4%，小學學齡兒童凈入學率和小學升學率分別為99.9%和99.3%，初中階段毛入學率保持在100%以上。

表1 2021 年全國義務教育階段入學及升學情況表

（二）公共服務供給保障能力全面提升

2022 年中央一般公共服務支出1578.54 億元，完成當年預算的104.7%?；竟卜召Y源向國家標準明確的民生領域傾斜，基本公共服務城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、人群間的差距不斷縮小，尤其是制度性差異明顯減少。推進衛(wèi)生健康體系建設，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補助標準提高至610 元，基本公共衛(wèi)生服務經費人均財政補助標準提高至84 元。推進退休人員基本養(yǎng)老金上調，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金最低標準提高至每人每月98 元，基本公共服務保障標準持續(xù)提高。推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和農村危房改造。推進城鄉(xiāng)公共文化服務體系一體建設，完善博物館、紀念館免費開放支持機制，基本公共服務設施條件不斷改善。

三、我國基本公共服務發(fā)展中的短板弱項

我國基本公共服務資源總體短缺，公共服務設施布局與人口分布匹配度低。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等基本公共服務保障水平是影響公民獲得感、幸福感、安全感的重要因素。當前我國社會人口結構持續(xù)變化，老齡化趨勢明顯，流動人口增加，公民的生存與發(fā)展對公共服務依賴性增強。分析基本公共服務發(fā)展中存在的短板弱項，發(fā)現存在以下方面的問題。

第一，基本公共服務需求與供給不平衡，體現在供給不充分，服務數量不夠，發(fā)展不平衡方面?；竟卜疹I域需求增長，呈現出多樣化、層次化特點。例如，2022 年底，我國60 周歲及以上老年人口占總人口比重達到19.8%，老齡化已成為今后一段時期的基本國情。根據《北京市老齡事業(yè)發(fā)展報告（2022）》，在養(yǎng)老模式方面，90%老人在社區(qū)協助下居家養(yǎng)老，7%的老人進行社區(qū)養(yǎng)老，3%的老人入住養(yǎng)老機構。但2022 年，我國每千名老年人口養(yǎng)老床位數約為39 張，養(yǎng)老服務機構數量不足，相應的服務人員和能力也不能夠滿足養(yǎng)老人群實際需求。

第二，我國教育、文化、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面基本公共服務均等化在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、不同群體間仍然存在差距。一是城鎮(zhèn)化差距導致的基本公共服務不均衡。第七次全國人口普查數據顯示，我國平均常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，但區(qū)域差距顯著。上海市城鎮(zhèn)化率89.30%，北京市城鎮(zhèn)化率87.55%，寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)化率64.96%，新疆維吾爾自治區(qū)城鎮(zhèn)化率56.53%。城鎮(zhèn)化進程與經濟社會發(fā)展同步，若城鎮(zhèn)化進程滯后于經濟發(fā)展水平，會導致城市產業(yè)發(fā)展不協調、城市基礎設施落后、基本公共服務能力不足、基本公共服務體系發(fā)展不平衡，不足以滿足實際需求。二是地區(qū)財政保障能力導致的基本公共服務不均衡。以義務教育為例，上海市文盲率1.61%（80 歲以上老年人），北京市文盲率0.79%，寧夏回族自治區(qū)文盲率4.04%，新疆維吾爾自治區(qū)文盲率2.66%，上海市義務教育各項財政經費投入標準遠高于國家標準，而新疆維吾爾自治區(qū)的財政經費投入情況則基本低于國家標準（見表2）。

表2 2021 年上海市與新疆維吾爾自治區(qū)義務教育實施標準 單位：元

第三，基本公共服務標準的制定和落實層面仍有優(yōu)化空間。一是由于區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，在必須不低于國家標準的要求下，一些省級財政財力不足，實施標準保障程度較低。二是有些基本公共服務項目缺乏有效監(jiān)測、評價，重覆蓋輕質效，出現了服務內容形式化問題。三是針對當前已經開始互聯網及數字技術與基本公共服務融合的領域，如基本衛(wèi)生服務等，國家及地方基本公共服務實施標準還沒有提出明確要求。四是財政部門一般按照常住人口數撥付基本公共服務財政資金，對于跨地區(qū)流動人口而言，財政資金往往與實際服務人口數不匹配。

四、進一步提升基本公共服務實施效果的對策建議

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，對基本公共服務水平提出了更高要求。針對我國經濟社會發(fā)展現狀，《國家基本公共服務標準（2023 年版）》明確了公共服務底線范圍。

一是優(yōu)化財政支持方式，為進一步縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間基本公共服務供給差距，適度增加財力困難地區(qū)一般公共支出轉移支付額度，明確相應經費保障方式和標準。針對基本公共服務共同事項細化中央與地方事權和財政支出責任，減少共同事權；根據不同公共服務項目性質和特點，采用不同的供給模式。

二是完善基本公共服務運行機制，實現財政撥付經費與實際服務人口數相匹配。針對地區(qū)間人口流動的常態(tài)，細化基本公共服務財政支出責任劃分，須從過去按戶籍人口提供基本公共服務轉向基于常住人口為主要依據，與之對應的基本公共服務事權與財政支出責任劃分、財政轉移支付制度，要順應本地區(qū)基本公共服務提供需求做出相應調整。劉尚希指出，“涉及全國人口流動的事權時，就需要進一步協調中央和地方的關系，包括中央和地方的財政關系、中央和地方的事權支出責任劃分，適當上移是大趨勢”①資料來源：《專訪劉尚希：防止中國經濟步入新“L 型”，需要一次更廣泛的改革》，《經濟參考報》，2023 年7 月20 日。。

三是落實基本公共服務財政支出標準化，提升財政支出績效，優(yōu)化財政支出結構。把有限的財政資金用在刀刃上，進一步提高基本公共服務均等化水平。以強化財政支出管理為核心，建立規(guī)范、安全、高效的評價指標體系，圍繞公共服務和財政支出的經濟性、效率、效能展開評價。

四是繼續(xù)推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。根據全國基本公共服務規(guī)劃，進一步細化城鄉(xiāng)基本公共服務對接制度；財政轉移支付制度要與基本公共服務均等化要求相適應，并有針對性地向基本公共服務供給薄弱地區(qū)傾斜。

五是基于充分的科學論證，動態(tài)調整公共服務項目內容。例如，針對實施標準還沒有對支持“互聯網+”的服務形式提出明確要求的情況，在促進科技進步的前提下，對“互聯網+”融合基本公共服務形式進行充分論證，適時修訂能夠采用“互聯網+”的服務項目及其規(guī)范，促進基本公共服務提質增效。

六是建立公共服務質量社會監(jiān)督機制。針對基本公共服務項目實施情況，征召志愿者參與服務質量和安全社會監(jiān)督，適時召開社會監(jiān)督員座談會，集中聽取意見和建議，反映關乎民生的基本公共服務社會需求、群眾需求。對基本公共服務運行過程中反映出來的問題形成督促辦理臺賬，并及時反饋整改情況。鑒于服務項目不同，應先行試點，從實際情況出發(fā)，有針對性地推廣社會監(jiān)督員機制。