以有效保護機制提高個人數(shù)據(jù)治理效能

○邢弘昊

一、數(shù)據(jù)與個人信息

數(shù)據(jù)是指未經(jīng)處理的原始記錄，包括數(shù)字、文本、符號、圖形、圖像、音視頻等多種形式；網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是能夠輸入計算機接受程序處理的符號介質(zhì)；個人數(shù)據(jù)一般存在于公共服務(wù)平臺和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的用戶數(shù)據(jù)里，構(gòu)成在線個人信息基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)經(jīng)過加工、組織和結(jié)構(gòu)化后形成具有意義和價值的表述是信息。1948 年，美國數(shù)學(xué)家克勞德·艾爾伍德·香農(nóng)（Claude Elwood Shannon）發(fā)表《通信的數(shù)學(xué)理論》一文，標(biāo)志信息論誕生，香農(nóng)認為“信息是不確定性的消除量，是熵；構(gòu)成信息的單位是比特”。個人身份數(shù)據(jù)構(gòu)成個人信息基礎(chǔ)。個人信息包括生物學(xué)信息和非生物學(xué)信息，指紋、人臉識別等是生物學(xué)數(shù)據(jù)，采集后經(jīng)過技術(shù)處理形成個人指紋和人臉識別信息，具有不可更改的特點；非生物學(xué)信息包括姓名、性別、年齡、婚姻、家庭關(guān)系、黨派團體、宗教信仰、聯(lián)系方式等。

個人數(shù)據(jù)構(gòu)成個人身份、行為活動、消費、財富變化等信息的基礎(chǔ)。數(shù)字經(jīng)濟加劇了個人身份信息的使用頻率，使個人數(shù)據(jù)存在被非法收集、利用和轉(zhuǎn)移的可能，容易造成對個人隱私和財產(chǎn)安全的威脅。目前全球建立或修訂個人信息保護法律的立法體超過130個，數(shù)字化時代，提高數(shù)據(jù)治理能力，降低個人數(shù)據(jù)風(fēng)險，保護個人信息免受侵犯，是社會發(fā)展面臨的共同選擇。

二、強化數(shù)字中國關(guān)鍵能力是數(shù)據(jù)治理重點

黨的二十大報告提出，要加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出要有序開展數(shù)據(jù)確權(quán)工作。

我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模擴張迅速，處于量的合理增長階段。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展研究報告（2023年）》顯示，2022年我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到50.2 萬億元，數(shù)字經(jīng)濟成為穩(wěn)增長促轉(zhuǎn)型的重要引擎；中國網(wǎng)絡(luò)空間研究院預(yù)測到2025年數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模將超過60萬億元。國家網(wǎng)信辦發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，去年我國移動物聯(lián)網(wǎng)終端用戶數(shù)18.45 億戶，數(shù)字閱讀用戶5.3 億，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模達到1.57萬億元。數(shù)據(jù)產(chǎn)量8.1ZB，居世界第二，全球占比10.5%；數(shù)據(jù)存力總規(guī)模超過1000EB，存儲量724.5EB，全球占比14.4%。[1]有關(guān)測算預(yù)計，我國數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易市場2025年將達到1750億元規(guī)模。

合理引導(dǎo)數(shù)據(jù)潛能釋放。去年3月，《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》把“技術(shù)和數(shù)據(jù)市場”與土地和勞動力市場、資本市場、能源市場、生態(tài)環(huán)境市場并列，強調(diào)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)和數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護、跨境傳輸管理、安全認證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)?！蛾P(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，促進數(shù)據(jù)依法有序流動。《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出堅持促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟的發(fā)展主線，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用。去年11 月25 日，《全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記體系建設(shè)白皮書》在全球數(shù)商大會上發(fā)布后，上海數(shù)據(jù)交易所今年前5 個月完成交易額2.3 億元，相比掛牌成立后的3.4億總交易額，呈持續(xù)攀升的趨勢，推動數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)進入新階段。

提升數(shù)字中國關(guān)鍵能力。今年2月，《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出要按照“兩大基礎(chǔ)”、“五位一體”、“兩大能力”、“兩個環(huán)境”建設(shè)為整體布局，推動數(shù)字中國建設(shè)，指出要強化數(shù)字中國建設(shè)的關(guān)鍵能力，一方面是關(guān)于數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新體系、企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位、知識產(chǎn)權(quán)保護建設(shè)；另一方面是關(guān)于數(shù)字安全屏障、數(shù)據(jù)安全保障、數(shù)據(jù)保護基礎(chǔ)制度和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)監(jiān)測體系建設(shè)。

三、數(shù)據(jù)治理對個人信息保護的重要意義

對個人信息保護產(chǎn)生影響的社會問題主要有：個人信息泄露或被非法交易、手機APP過度索取個人數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)殺熟，非法推送商業(yè)信息，收集個人敏感信息（如指紋、人臉識別等生物學(xué)信息）等。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)安全法（2017.6）、民法典（2021.1）、數(shù)據(jù)安全法（2021.9）、個人信息保護法（2021.11）等系列與網(wǎng)絡(luò)安全和個人信息保護有關(guān)的法律逐步實施，相關(guān)法律法規(guī)的具體細節(jié)與時俱進不斷深入完善。

（一）隱私泄露、收集敏感信息、數(shù)字鴻溝等問題，引發(fā)數(shù)據(jù)治理需求

個人數(shù)據(jù)共享與風(fēng)險。相關(guān)研究表明，當(dāng)用戶感知到數(shù)據(jù)共享的收益大于風(fēng)險時，會選擇共享數(shù)據(jù)。用戶通過共享個人數(shù)據(jù)的方式獲取的收益大致有三類：金錢收益、社交收益和增值服務(wù)體驗。表現(xiàn)為：通過交換數(shù)據(jù)獲取現(xiàn)金報酬，為獲取商家優(yōu)惠券同意共享數(shù)據(jù)；通過社交網(wǎng)站展示，維持并建立新的關(guān)系與享樂感，抵消隱私顧慮后，選擇共享數(shù)據(jù)；個人對高質(zhì)量服務(wù)體驗的需求和網(wǎng)站需要而提升數(shù)據(jù)共享意愿等，屬于主動分享個人數(shù)據(jù)、同意數(shù)據(jù)共享。但是由于用戶認知能力有限，容易錯誤估計隱私泄露風(fēng)險和自我保護能力，數(shù)據(jù)共享后對隱私保護問題的處理不能達到自身決策最優(yōu)化，還可能由于數(shù)據(jù)處置不當(dāng)波及網(wǎng)絡(luò)空間其他用戶，因暴露隱私信息而被推斷出群體中的某些共有特征，造成有關(guān)性別、地域、基因方面的歧視。[2]如何在共享個人數(shù)據(jù)的環(huán)境下，降低隱私泄露風(fēng)險，避免個人生物學(xué)信息被竊取用于非法詐騙，對數(shù)據(jù)治理的需求顯得非常迫切。

竊取和泄露個人信息。在公共場合安裝針孔探頭獲取個人隱私，利用人工智能技術(shù)操作AI換臉實施詐騙；為賺取流量，盜用明星藝人頭像在線賣貨；推送不雅視頻等，均存在惡意誘導(dǎo)、AI 濫用和竊取、泄露個人信息之嫌。

數(shù)字鴻溝問題。不同區(qū)域數(shù)字化普及程度和發(fā)展快慢不同，客觀上造成數(shù)字化不平等現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)為數(shù)字平臺跨地域的技術(shù)接口不一致，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，構(gòu)成潛在的數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險；另一方面表現(xiàn)為主觀意識問題導(dǎo)致數(shù)據(jù)被無意識或惡意泄露。

（二）解決數(shù)據(jù)確權(quán)問題，促進數(shù)字交易和數(shù)字貿(mào)易繁榮

數(shù)據(jù)跨境流動、信息跨境傳播，意味著數(shù)據(jù)或信息需要跨越時間、空間、主體等多重因素，并受到相應(yīng)的處理。對數(shù)據(jù)確權(quán)影響較大的是數(shù)據(jù)控制權(quán)之爭，即數(shù)據(jù)要素流通過程中產(chǎn)生的，與交易主體、監(jiān)管主體、司法主體之間的權(quán)屬關(guān)系。因此，需要在國際規(guī)則規(guī)制對接，技術(shù)迭代更新和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一基礎(chǔ)上，與第三方信息處理機構(gòu)之間建立符合三方個人信息保護法的監(jiān)管制度，規(guī)范與個人信息構(gòu)成服務(wù)關(guān)系的數(shù)據(jù)主客體的責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)，遵循合理使用與安全風(fēng)險最低的目標(biāo)要求，提高信息處理主體的責(zé)任意識，推動個人數(shù)據(jù)跨境傳輸合法有序。

同時，用戶與個人數(shù)據(jù)第三方處理機構(gòu)之間缺少應(yīng)有的關(guān)聯(lián)，第三方數(shù)據(jù)處理機構(gòu)應(yīng)該主動披露信息，尊重被收集數(shù)據(jù)用戶的知情權(quán)。

今年7 月，我國在貿(mào)易領(lǐng)域確定5 個具備條件的自貿(mào)試驗區(qū)和海南自由貿(mào)易港率先開展試點，推動貨物貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展，推進服務(wù)貿(mào)易自由便利，提升通關(guān)便利化水平。支持建立健全境外專業(yè)人員能力評價評估工作程序；提出完善線上消費者權(quán)益保護制度，優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域營商環(huán)境，加強風(fēng)險識別、安全評估、風(fēng)險防范與化解和全程跟進監(jiān)管等措施。通過試點，開啟對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)的制度型開放，擴大我國數(shù)字生存空間。

（三）緊隨數(shù)智化潮流，掌握數(shù)字空間主動權(quán)

多數(shù)研究認為數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，越多越好，既有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，又有范圍經(jīng)濟特征。多維互補數(shù)據(jù)集之間通過聚合、交叉驗證產(chǎn)生的溢出作用是數(shù)據(jù)的范圍經(jīng)濟。其他研究還發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)可能還有強大的“數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”，也就是數(shù)據(jù)集越豐富，越能夠更好改善產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)體驗，最終建立無可比擬的競爭優(yōu)勢。[3]

不同于數(shù)據(jù)規(guī)模效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，當(dāng)與個人信息有關(guān)的數(shù)據(jù)類型對數(shù)據(jù)主體價值較低，但是又推高了企業(yè)成本時，數(shù)據(jù)集越多，企業(yè)承擔(dān)公眾數(shù)據(jù)的運營壓力越大。例如，APP的日志數(shù)據(jù)有較多的技術(shù)參數(shù)，這些日志數(shù)據(jù)對大多數(shù)用戶沒有多少意義，但是為了提供用戶查詢、復(fù)制信息需要，或是出于對可能存在訴訟需要提交大量數(shù)據(jù)的考慮，大量數(shù)據(jù)存放給運營企業(yè)和智能終端形成巨額成本負擔(dān)。因此，數(shù)據(jù)治理要充分考慮海量數(shù)據(jù)與存儲、流通及人力投入需要高額付出之間的矛盾，尋找有效治理方式，掌握數(shù)字空間主動權(quán)。

四、完善個人信息保護機制，提高數(shù)據(jù)治理效能

數(shù)字化服務(wù)包括把傳統(tǒng)服務(wù)從線下通過數(shù)字化改造搬到線上的這部分功能，相對于傳統(tǒng)服務(wù)借助實體介質(zhì)保存的局限，數(shù)據(jù)易于復(fù)制和智能關(guān)聯(lián)的特點促成了更廣泛數(shù)字空間新的應(yīng)用探索，提高數(shù)據(jù)治理能力才能避免數(shù)據(jù)無序擴張，更好地保護個人數(shù)據(jù)和隱私信息。在大數(shù)據(jù)和智能分析基礎(chǔ)上進行決策優(yōu)化，是現(xiàn)階段數(shù)據(jù)治理的重要特征。

（一）制定并完善相關(guān)規(guī)則規(guī)定，推進立法建設(shè)，嚴(yán)格行業(yè)監(jiān)管

研究表明，平臺與用戶之間存在“公開與私密”、“數(shù)據(jù)收集者與個人”的對立邏輯，用戶對個人數(shù)據(jù)會產(chǎn)生“控制”愿望，希望能夠控制和支配數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)甚至留存與否，例如反感“APP不同意隱私政策就不能用”、“不給權(quán)限就不給用”等要求。事實證明，“在采取有效保護的機制下收集、利用個人數(shù)據(jù)，個人利益不一定減損，對個人信息絕對高度保護也不一定帶來社會總福祉的整體增加”。[4]

以AI 換臉為例，去年底，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》對涉及生成或編輯人臉、人聲，智能對話、寫作，合成人聲、仿聲，人臉替換、姿態(tài)操控，以及深度合成服務(wù)者行為等作出規(guī)范。有關(guān)看法認為，在趨于精準(zhǔn)的制度設(shè)計與越來越健全的相關(guān)立法配合下，非法利用個人信息的空間越來越窄。我國人臉識別的立法還應(yīng)制定專門的與人臉識別技術(shù)相關(guān)的個人信息保護規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)通過行業(yè)協(xié)會嚴(yán)格行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督管理，避免產(chǎn)生系統(tǒng)性技術(shù)風(fēng)險。

（二）做好數(shù)據(jù)確權(quán)登記，引導(dǎo)釋放數(shù)據(jù)要素價值

當(dāng)今社會進入了萬物皆媒的時代?！皵?shù)智化”推動數(shù)據(jù)采集、分發(fā)和傳輸標(biāo)準(zhǔn)一體化，遠程會議帶動“智能分屏”技術(shù)快速應(yīng)用，“智媒”推動了數(shù)字空間的知識融合與體系構(gòu)建，帶動數(shù)字文化出海、跨境傳播，數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)品交易等新興產(chǎn)業(yè)繁榮。“數(shù)智化”“輕量化”潮流和數(shù)字虛擬人、數(shù)字文化產(chǎn)品生產(chǎn)等，為拓展數(shù)字確權(quán)規(guī)則應(yīng)用于文化空間帶來新思考。

數(shù)據(jù)要素具有資源價值。源數(shù)據(jù)經(jīng)收集、加工后成為數(shù)據(jù)資源，流通、應(yīng)用后成為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，交易、變現(xiàn)后成為數(shù)據(jù)資本?！稊?shù)據(jù)要素流通標(biāo)準(zhǔn)化白皮書》中規(guī)定，數(shù)據(jù)權(quán)力是“數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)權(quán)利事項”?！度珖y(tǒng)一數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記體系建設(shè)白皮書》提出資源性數(shù)據(jù)資產(chǎn)（數(shù)據(jù)要素）和經(jīng)營性數(shù)據(jù)資產(chǎn)（數(shù)據(jù)產(chǎn)品）概念，從數(shù)據(jù)要素流通角度認為數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記也是市場。白皮書發(fā)布后，由于明確細化了數(shù)據(jù)持有、加工使用、經(jīng)營等流通各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)主體的權(quán)力屬性和權(quán)限范圍，持續(xù)推高上海數(shù)據(jù)交易所的進場交易數(shù)額。確定數(shù)據(jù)主體權(quán)屬與確權(quán)后的個人數(shù)據(jù)進入數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記市場，客觀上將受到流通環(huán)節(jié)監(jiān)管和問責(zé)機制約束，既有利于對數(shù)據(jù)主體權(quán)力和個人信息的保護，又有序引導(dǎo)了數(shù)據(jù)潛能釋放。

（三）制定跨境數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，引入有效數(shù)字監(jiān)管機制，提高網(wǎng)絡(luò)安全人才素質(zhì)

《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確指出，要統(tǒng)籌建立跨網(wǎng)數(shù)據(jù)傳輸機制，加強重點領(lǐng)域數(shù)字化追溯監(jiān)管，構(gòu)建全國一體化在線監(jiān)管平臺，強化監(jiān)管數(shù)據(jù)治理，提升數(shù)字貿(mào)易跨境監(jiān)管能力。強調(diào)消除技術(shù)歧視，保障個人隱私，加強對個人隱私和個人信息等數(shù)據(jù)的保護和重要數(shù)據(jù)出境安全管理。夯實基礎(chǔ)制度建設(shè)，保障個人數(shù)據(jù)跨境傳輸安全。

例如上海以臨港新片區(qū)為先導(dǎo)建設(shè)的國際數(shù)據(jù)港，通過“數(shù)據(jù)傳輸、備份、存證一體化服務(wù)平臺”，開展全球供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)流通與信息共享、文化與數(shù)字內(nèi)容出海、跨境電商直播等場景創(chuàng)新試點應(yīng)用。[5]對跨境數(shù)據(jù)流通的安全、有序、高效，跨網(wǎng)數(shù)據(jù)的國際傳輸提出了新要求。隨著全國數(shù)字社保服務(wù)規(guī)模化覆蓋，我國身份認證體系日趨完善，為跨境個人信息保護制度建設(shè)，制定跨境數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，提高技術(shù)安全保障能力積累了經(jīng)驗。

為此，應(yīng)通過建立“隱私風(fēng)險評估機制”和“使用者責(zé)任機制”，對個人信息數(shù)據(jù)可能引發(fā)的高、中、低風(fēng)險即時干預(yù)，提高信息透明度；建立與出入境個人數(shù)據(jù)存管方和使用者有關(guān)的約束機制，減少數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移風(fēng)險，及時披露相關(guān)信息。注重以國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略重大需求為導(dǎo)向，聚焦對網(wǎng)絡(luò)安全核心能力的突破，以德樹人，促進網(wǎng)絡(luò)人才的實踐創(chuàng)新能力大幅提升。

注釋：

[1]無邊光景時時新——習(xí)近平總書記指引數(shù)字社會建設(shè)述評[J].中國網(wǎng)信，2023（05）.

[2]續(xù)繼，王于鶴.數(shù)字經(jīng)濟中的隱私保護和數(shù)據(jù)共享——基于隱私顧慮與個人信息虛構(gòu)的視角[J].統(tǒng)計研究，2022，39（02）.

[3]王超賢，張偉東，顏蒙.數(shù)據(jù)越多越好嗎？——對數(shù)據(jù)要素報酬性質(zhì)的跨學(xué)科分析[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2022（07）.

[4]高震.個人信息保護法一周年：構(gòu)建基于規(guī)范和信任的數(shù)據(jù)處理關(guān)系，數(shù)據(jù)安全共同體計劃（公眾號），2022-11-15.

[5]上海著力打造世界級數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群核心產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過5500億元[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2023-6-20.