城市區(qū)域主義下的粵港澳大灣區(qū)的尺度重構(gòu)與協(xié)同治理

張銜春 周子航

摘要：文章立足于分析城市區(qū)域主義在中國區(qū)域治理語境下的理論適用性，提煉出中心性與地域性兩個(gè)分析城市區(qū)域發(fā)展的理論工具。隨后，結(jié)合中心性與地域性視角，文章對(duì)粵港澳大灣區(qū)的尺度重構(gòu)和區(qū)域協(xié)同治理路徑展開研究，將跨尺度治理分為跨境尺度重構(gòu)、城市間尺度重構(gòu)、城市尺度重構(gòu)等三個(gè)層次。通過考察不同尺度下區(qū)域治理體系的調(diào)整過程，文章認(rèn)為：不同政府主體在粵港澳大灣區(qū)的跨尺度協(xié)同治理中扮演著維護(hù)本地利益的角色，這種協(xié)同合作模式既捍衛(wèi)了城市利益、又兼顧了區(qū)域發(fā)展均衡。因此，區(qū)域中協(xié)同治理的關(guān)鍵在于統(tǒng)一不同尺度、不同利益主體的發(fā)展訴求，以此才能實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的高質(zhì)量一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市區(qū)域主義；尺度重構(gòu)；協(xié)同治理；區(qū)域一體化；粵港澳大灣區(qū)

1? 引言

自1990年代起，世界城市的發(fā)展以區(qū)域化、網(wǎng)絡(luò)化與大都市區(qū)化為主要的空間特征，突出了城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展在人居環(huán)境塑造中的重要影響。城市區(qū)域主義（city regionalism）作為基于一種以區(qū)域化整合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治等發(fā)展要素的發(fā)展現(xiàn)象，是城市間關(guān)系由單一節(jié)點(diǎn)聯(lián)系走向區(qū)域跨尺度聯(lián)合的過程[1]。這種空間塑造方式是不同政治地理思想對(duì)城市在多尺度空間中作用的再思考：從國家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論中強(qiáng)調(diào)城市是國家競(jìng)爭(zhēng)力的集中體現(xiàn)[2]，到全球地方化（glocalization）過程中城市是區(qū)域內(nèi)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)分工的網(wǎng)絡(luò)化節(jié)點(diǎn)[3]，再到城市作為國家與地方力量復(fù)雜疊合的空間體現(xiàn)[4]。這種多尺度的城市定位描述出城市區(qū)域主義從國家到區(qū)域、再到城市的治理關(guān)系，國家通過精心策劃的空間政策培植區(qū)域與地方的發(fā)展；而城市作為地方發(fā)展的核心，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)組成與運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵參與者[5-6]。

然而，城市區(qū)域主義作為西方背景下的舶來理論，用于分析中國語境下的區(qū)域發(fā)展仍需慎重研判其適用性。中國是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國家，其經(jīng)濟(jì)規(guī)律、治理方式與西方奉行新自由主義道路的國家存在巨大差異[7]。在中國“有為政府、有效市場(chǎng)”的發(fā)展邏輯下[8]，中國城市增長動(dòng)力不僅來源于有效市場(chǎng)對(duì)發(fā)展效率的促進(jìn)，更根植于于由城市企業(yè)家政府策劃的各類發(fā)展政策。因此，總體上基于自上而下的城市區(qū)域治理邏輯表明了中國的跨尺度發(fā)展邏輯與以去中心化、去地域化為表征的西方城市區(qū)域發(fā)展存在明顯差異。

粵港澳大灣區(qū)作為中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、常駐人口最多、城鎮(zhèn)建成區(qū)面積最大的城市區(qū)域之一，其空間治理體系與尺度重構(gòu)方式處于不斷演化的過程[9]。自1980年代以來，珠三角地區(qū)利用“三來一補(bǔ)”政策迅速以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的方式實(shí)現(xiàn)了城市的擴(kuò)張，并形成一批以“廣東四小虎”為代表的特色鮮明的產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。珠三角地區(qū)由于毗鄰港澳、僑鄉(xiāng)廣布、勞動(dòng)力豐富，迅速成為國家改革政策的試驗(yàn)田與先行地。經(jīng)濟(jì)特區(qū)、土地有償使用、土地招拍掛制度、“三舊”改造等政策在珠三角城市中率先試點(diǎn)。2000年以來，經(jīng)過土地商品化、人居環(huán)境紳士化的過程，珠三角城市逐步以“生產(chǎn)”與“生活”空間共同優(yōu)化發(fā)展的方式推動(dòng)城市品質(zhì)化營造；與此同時(shí)，大量先發(fā)城市，如廣州、深圳等，開始其撤縣（鎮(zhèn)）設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整過程，兼并周邊區(qū)縣并在行政區(qū)內(nèi)重組產(chǎn)業(yè)空間、重構(gòu)資源配置方式[10]。隨著香港、澳門與珠三角城市群的深度跨境合作，中央政府適時(shí)提出粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略，將珠三角這一地理區(qū)域上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，旨在打造充滿活力的世界級(jí)城市群、國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)。

粵港澳大灣區(qū)城市區(qū)域塑造過程的特殊性在于其跨境屬性與中國尺度政治的疊加：這一過程既涉及廣東省、香港特區(qū)以及澳門特區(qū)的跨境協(xié)同，也包含廣東省內(nèi)部各城市間的合作與競(jìng)爭(zhēng)[11]。從城市區(qū)域理論建構(gòu)角度，這一過程反映了城市區(qū)域化過程中兩個(gè)影響空間決策的重要因素：即中心性（centrality）與地域性（territoriality）。中心性是影響城市在區(qū)域體系中涉及發(fā)展方向決策的制度性影響力，在西方，體現(xiàn)為國家政府的去中心化與市場(chǎng)化的經(jīng)營城市；在中國，體現(xiàn)為晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)背景下的科層政治原則[12]。地域性是政府決策在空間上順利決策、部署、實(shí)施與監(jiān)管的關(guān)鍵，在西方體現(xiàn)為區(qū)域一體化議程或跨尺度發(fā)展，在中國則體現(xiàn)為尺度重構(gòu)與行政區(qū)調(diào)整撤并過程[13]。將該理論與粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，如何善用制度建構(gòu)實(shí)現(xiàn)“有為政府、有效市場(chǎng)”的空間治理目標(biāo)是粵港澳大灣區(qū)孜孜追求的終極目標(biāo)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的空間治理在跨境尺度、城市間尺度與城市尺度均存在著機(jī)遇與挑戰(zhàn)。基于此，本文以中心性、地域性作為主線考察粵港澳大灣區(qū)的尺度重構(gòu)與協(xié)同治理目標(biāo)，以闡釋在城市區(qū)域主義背景下治理手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。

2? 理論建構(gòu)：區(qū)域治理中的中心性與地域性目標(biāo)

2.1? 中西方城市區(qū)域塑造方式的對(duì)比

在西方奉新自由主義為圭臬的城市區(qū)域語境下，城市區(qū)域發(fā)展的路徑建構(gòu)在空心化國家權(quán)力的背景下[14]。這一抽象的說法實(shí)質(zhì)上從兩方面解構(gòu)了國家在城市政治中的影響。從權(quán)力體系上，國家政府不再過多介入地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而由具有企業(yè)家精神的地方政府行使權(quán)力；從空間體系上，國家政府不再保持對(duì)其地域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度監(jiān)管，而由代表本地利益的地方政府制定空間發(fā)展戰(zhàn)略。這種自下而上的邏輯表明了國家政府不能通過任命地方政府的形式參與到城市區(qū)域的塑造，標(biāo)志著本地化社區(qū)、民間社會(huì)組織和市場(chǎng)主體等參與城市和區(qū)域發(fā)展[15]。

西方新自由主義背景下，城市區(qū)域主義的空間塑造對(duì)治理體系、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了諸多影響。從治理角度上，區(qū)域級(jí)政府在國家政府去中心化背景下更多扮演了協(xié)調(diào)參與者角色，為城市間一體化發(fā)展提供了制度平臺(tái)[16]。多層級(jí)政府、多部門與非政府組織廣泛參與到區(qū)域發(fā)展議程中，以相互博弈與制約的方式推敲更為合理的空間方案。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度上，融入?yún)^(qū)域化的城市能夠更合理的調(diào)動(dòng)優(yōu)勢(shì)與資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為創(chuàng)新、創(chuàng)意與知識(shí)的積累提供有利的空間環(huán)境[17]。從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度上，基于新自由主義的城市區(qū)域發(fā)展有效培育了建成環(huán)境的紳士化、商品化，使得社會(huì)再生產(chǎn)能夠在區(qū)域尺度范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)資本的有效循環(huán)，避免因治理失靈產(chǎn)生的危機(jī)[18]；另一方面，區(qū)域尺度內(nèi)要素的自由流動(dòng)加速了地理的不平衡發(fā)展，使得資源要素基于市場(chǎng)的配置過于極化，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)福利的不平衡供給。

中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制背景下，充分尊重要素依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行配置是改革開放后空間經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的主導(dǎo)思想。因此，在城市區(qū)域發(fā)展議程的中心性與地域性層面，支持地方政府的去中心化、去地域化發(fā)展是深化改革的方向，也是支持粵港澳大灣區(qū)建成“世界級(jí)城市群”的重要路徑。然而，中國作為以公有制為主體的社會(huì)主義國家，粵港澳大灣區(qū)作為踐行“一國兩制”制度優(yōu)勢(shì)的試驗(yàn)田，與西方新自由主義語境下的城市區(qū)域塑造具有以下三點(diǎn)區(qū)別：（1）中國作為公有制為主的國家，政府在調(diào)動(dòng)地方資源時(shí)與西方國家的“小政府”相比具有更強(qiáng)的能動(dòng)性，通過土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、關(guān)稅政策等的定制化設(shè)計(jì)，政府具有更強(qiáng)引導(dǎo)市場(chǎng)向“有效”方向邁進(jìn)的實(shí)力[19]。（2）“一國兩制”制度在廣東省、香港及澳門特區(qū)的適用性表明跨境的區(qū)域一體化不同于歐盟的跨國一體化議程，香港與澳門特區(qū)在國家主權(quán)屬于中國，從經(jīng)濟(jì)制度角度與廣東省具有差異，因此這一過程必將不同于以脫離政府監(jiān)管為本質(zhì)的去地域化過程。（3）中國基于行政區(qū)層級(jí)與地方官員科層等級(jí)的劃分為粵港澳大灣區(qū)諸城市劃定了不同等級(jí)的自由裁量權(quán)，如特別行政區(qū)、副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等[20]。這種自由裁量權(quán)的不均衡使得中國城市區(qū)域中各城市不僅具有西方因市場(chǎng)流動(dòng)而構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，而且具有因行政區(qū)等級(jí)不同的層級(jí)性解構(gòu)。復(fù)雜的政治地理圖景為建構(gòu)中國語境下的區(qū)域治理話語提出了新挑戰(zhàn)。

2.2? ?中心性與地域性：權(quán)力與空間在城市區(qū)域中的耦合

對(duì)于中國還是西方，城市區(qū)域主義都引導(dǎo)著城市發(fā)展路徑的歷史性變遷。歐盟自1990年代以來廣泛開展的跨境一體化戰(zhàn)略使得西歐城市群發(fā)展由之前的福特凱恩斯主義逐步轉(zhuǎn)向了后福特新自由主義，來自國家政府的干預(yù)逐步被移除，非政府的區(qū)域性組織承擔(dān)了組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。自1980年以來，中國改革開放探索出一條社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)道路，這條道路取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得市場(chǎng)成為調(diào)配區(qū)域空間資源的基礎(chǔ)手段。這一歷史性變遷集中體現(xiàn)在政府權(quán)力與空間管轄權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系上，即Elden與Agnew所描述的“領(lǐng)域變遷”（territory trap）[21]。在區(qū)域（次國家）尺度上，地域變遷指的是行政區(qū)空間屬性的調(diào)整，如規(guī)模、邊界、通道、飛地等多種多樣改變地域?qū)傩缘目臻g手段。

Brenner認(rèn)為這種“領(lǐng)域變遷”由政府的放權(quán)與收權(quán)決定，并被將尺度重構(gòu)方式劃分為四個(gè)象限（圖1左）[22]。事權(quán)在空間上的投影即為行政區(qū)均衡發(fā)展或者極化發(fā)展的道路選擇，例如：設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)希望將區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源集中到一個(gè)小的范圍內(nèi)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率提升，被視為空間極化策略；相對(duì)而言，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引導(dǎo)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)被視為空間均衡策略。考察事權(quán)的上收或下移，實(shí)質(zhì)是區(qū)域治理權(quán)力的中心性（去中心化、再中心化）過程；而空間發(fā)展資源的分配是地域性（去地域化、再地域化）的過程（圖1右）。

自改革開放以來，珠三角地區(qū)發(fā)展的主旋律是省、市政府主導(dǎo)的去中心化與去地域化過程。從治理事權(quán)上，一系列經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國家級(jí)新區(qū)等的設(shè)立賦予了地方政府掌握地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特權(quán)，以鼓勵(lì)創(chuàng)新性政策的產(chǎn)生。這一背景下，廣東省形成了依托“三來一補(bǔ)”的“前店后廠”模式，依靠外資投資以及香港去工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)專業(yè)迅速提升了工業(yè)化實(shí)力，政府局部放松對(duì)民間經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)格監(jiān)管的本質(zhì)是去地域化的管制策略。在城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化的背景下，廣東省通過土地商品化交易迅速利用資本效率提升了城市建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平，同樣建立在允許私人發(fā)展商進(jìn)入到原先由政府提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。去中心化與去地域化的優(yōu)勢(shì)在于高效利用市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)政府難以通過計(jì)劃與分配完成的空間發(fā)展議程。然而，這一過程也承擔(dān)著可能的治理失靈風(fēng)險(xiǎn)。

粵港澳大灣區(qū)作為國家戰(zhàn)略的設(shè)立，標(biāo)志著國家對(duì)于城市區(qū)域塑造方向的調(diào)整。2010年代以來，由于世界經(jīng)濟(jì)增長放緩、特朗普為代表的國家保護(hù)主義抬頭，城市區(qū)域受制于經(jīng)濟(jì)的不增長或慢增長，在市場(chǎng)配置下選擇了以緊縮（austerity）和去一體化的發(fā)展路徑防止域內(nèi)資源外流。在粵港澳大灣區(qū)，香港因房價(jià)高、失業(yè)率提升導(dǎo)致引發(fā)各種社會(huì)風(fēng)波；廣東省諸多工業(yè)強(qiáng)市（區(qū)），如東莞、順德、南沙等，存在因制造業(yè)下行導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)不增長風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，部分制造業(yè)在比較優(yōu)勢(shì)下轉(zhuǎn)移至勞動(dòng)力更為低廉的東南亞地區(qū)，規(guī)模制造業(yè)面臨著收縮危機(jī)。基于這一背景，國家對(duì)粵港澳大灣區(qū)的再中心化和再地域化塑造一定程度上遏止了因市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的去一體化發(fā)展。

從制度上看，香港特區(qū)、澳門特區(qū)與粵港澳大灣區(qū)其他內(nèi)地城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，港珠澳大橋、西九龍高鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效縮短了城際通勤圈，從香港機(jī)場(chǎng)到澳門的時(shí)間縮短為40分鐘，從香港高鐵站到深圳的時(shí)間縮短為20分鐘。香港、澳門高校在粵港澳大灣區(qū)城市選址建設(shè)分校（分院），內(nèi)地文化品牌則進(jìn)入香港作為文化區(qū)的重要標(biāo)識(shí)，如香港故宮。具有兩地文化同根同源、同聲同氣的本土旅游目的地受到廣泛關(guān)注，如香港以客家文化聞名的荔枝窩村。自2003年起，為了響應(yīng)國家共同富裕的發(fā)展戰(zhàn)略，廣東省政府將區(qū)域發(fā)展均衡化納入了省際空間統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，并推行了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策支以支持粵西、粵北、粵東地區(qū)的發(fā)展，已有許多發(fā)展相對(duì)滯后的城市因此而受益。以上過程說明了粵港澳大灣區(qū)的城市區(qū)域一體化議程是一個(gè)復(fù)雜、靈活、多變的模式?；诖?，文章從跨境尺度、城市間尺度以及城市尺度等三個(gè)方面論述粵港澳大灣區(qū)的一體化與協(xié)同治理過程，以期勾勒更為完整的灣區(qū)發(fā)展圖景（圖2）。

3? 粵港澳大灣區(qū)的城市區(qū)域一體化議程

3.1? 跨境尺度重構(gòu)：香港科學(xué)園與北部都會(huì)區(qū)

港深協(xié)同發(fā)展實(shí)質(zhì)上是粵港澳大灣區(qū)跨境協(xié)作與打造世界級(jí)城市群過程的集中縮影。這一過程中，兩地的空間政策由于發(fā)展態(tài)勢(shì)的演變均產(chǎn)生了顯著的變化[23]。香港于2007年發(fā)布《香港2030規(guī)劃》，這一版規(guī)劃方案在空間布局繼承了以維港都會(huì)區(qū)為中心的發(fā)展思路，建立“都會(huì)區(qū)-新市鎮(zhèn)-新發(fā)展區(qū)”的三級(jí)空間結(jié)構(gòu)，并形成具有圈層特性的城市形態(tài)。盡管這一時(shí)期香港與內(nèi)地的城市空間并未形成連綿發(fā)展，香港已開展諸多以節(jié)點(diǎn)和通道為特征的空間項(xiàng)目，如分別在2002年、2006年開始運(yùn)營的香港科學(xué)園一期、二期，以及大量口岸、道路、跨境鐵路等通道設(shè)施的建設(shè)。香港作為以金融服務(wù)業(yè)為核心的樞紐性城市，在1980年代已通過“三來一補(bǔ)”等政策將自身勞動(dòng)密集型工業(yè)遷入廣東省，實(shí)現(xiàn)了自身經(jīng)濟(jì)體系的去工業(yè)化發(fā)展。然而，1997年與2008年的金融危機(jī)使得香港有意在產(chǎn)業(yè)體系上向科技創(chuàng)新研發(fā)、高端技術(shù)服務(wù)上拓張。因此，香港科學(xué)園作為香港再工業(yè)化的空間節(jié)點(diǎn)，吸引了大量來自內(nèi)地、香港本土及海外的高新技術(shù)人才。香港科學(xué)園產(chǎn)業(yè)孵化出的大量高新技術(shù)企業(yè)標(biāo)的的市場(chǎng)為擁有大量用戶與新興中產(chǎn)化市民的內(nèi)地市場(chǎng)。從這一角度上，科學(xué)園企業(yè)具有顯著去地域化的“離岸服務(wù)”特征（圖3）。

然而，由于香港土地稀缺，香港科學(xué)園總計(jì)22公頃的空間規(guī)模僅是深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園的0.02倍，是廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的0.01倍。空間體量的不足使得香港在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)上不具區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。隨著珠三角城市群一體化的縱深發(fā)展，香港越來越重視與珠三角城市的空間聯(lián)系。2016年，隨著中國在“十三五”中提出支持粵港澳大灣區(qū)平臺(tái)建設(shè)，香港在《香港2030+規(guī)劃（2016年版）》中提出建設(shè)新界北區(qū)域，在解決主城居住擁擠問題的同時(shí)加強(qiáng)與深圳的聯(lián)系。同年在《新界北發(fā)展》規(guī)劃中，政府?dāng)M在古洞北、粉嶺北建立新的發(fā)展區(qū)以支持新界北區(qū)域發(fā)展。這一規(guī)劃意圖在《香港2030+規(guī)劃（2021年版）》中得到強(qiáng)化，2021年10-11月，《北部都會(huì)區(qū)發(fā)展策略》與《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放方案》兩部重磅區(qū)域發(fā)展議程發(fā)布，旨將深圳前海合作區(qū)與香港北部都會(huì)區(qū)形成密切對(duì)接的戰(zhàn)略空間[24]。

這一策略具有顯著的再地域化特征。由于香港、深圳長期的制度差異使得在“兩灣一河”邊境地區(qū)，包括深圳灣、大鵬灣、深圳河等一直屬于香港政府疏于管制的地區(qū)，大量濕地與樹林成為棕地、村屋建設(shè)未能得到良好的監(jiān)管與維護(hù)。北部都會(huì)區(qū)提出的“雙城三圈”，即深圳灣優(yōu)質(zhì)發(fā)展圈、港深緊密互動(dòng)圈和大鵬灣-印洲塘生態(tài)康樂旅游圈，迅速的加速了跨境周邊地區(qū)建設(shè)。落馬洲河套地區(qū)原先由于處于特別行政區(qū)界，香港的邊境禁區(qū)政策長期制約了該區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展。2000年代以來，港深兩地多次對(duì)該區(qū)域的協(xié)同開發(fā)進(jìn)行磋商，但始終由于制度協(xié)同不成熟，這一議程蹉跎良久也難以付諸實(shí)施。2022年由于香港面臨“新冠”疫情醫(yī)療資源空間擠兌的壓力，主動(dòng)接受在落馬洲河套地區(qū)建設(shè)臨時(shí)醫(yī)院提供隔離的幫助。在“新冠”疫情結(jié)束后，落馬洲河套地區(qū)的下一步改造與建設(shè)計(jì)劃明顯加快，成為香港依托再地域化成功實(shí)現(xiàn)跨境協(xié)同發(fā)展的優(yōu)秀例證（圖4）。

3.2? 城市間尺度重構(gòu)：珠三角城際鐵路的站點(diǎn)選址博弈

粵港澳大灣區(qū)中珠三角的九個(gè)城市間關(guān)系不同于跨境協(xié)同，這些城市處于相同的制度環(huán)境，并且有廣東省政府作為統(tǒng)籌主體推進(jìn)其區(qū)域一體化發(fā)展議程。因此，城市間尺度重構(gòu)核心體現(xiàn)在對(duì)本地化利益的維護(hù)上。以珠三角城際鐵路為例，自從鐵道部“網(wǎng)運(yùn)分離”改革之后，鏈接城市群的區(qū)域連接線不再由國家出資建設(shè)，地方自籌資金建設(shè)成為推動(dòng)鐵路建設(shè)的主要方式。2001年，廣東省政府組織編制《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城際軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》，提出了“兩條主軸+三條發(fā)展軸”的鐵路選線。2008年起，珠三角城際鐵路的投資建設(shè)費(fèi)用全部由廣東省、各市政府承擔(dān)，鐵路運(yùn)營及開發(fā)鐵路站點(diǎn)產(chǎn)生的周邊土地價(jià)值提升收益歸地方政府所有[25]（圖5）。

由于鐵路運(yùn)營屬于國家提供的交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，具有福利與社會(huì)保障性，對(duì)其票面定價(jià)具有嚴(yán)格的限制，廣東省、市難以通過客運(yùn)的售票收益負(fù)擔(dān)鐵路建設(shè)成本。因此，開發(fā)鐵路帶來的城市運(yùn)營收益主要聚焦在因開發(fā)火車站周邊土地的產(chǎn)生的空間增值。珠三角城際鐵路作為城市間連接的大運(yùn)量交通工具，自從鐵道部退出以后一直由廣東省政府成立的鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司獨(dú)資承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用。然而，火車站點(diǎn)周邊的城市建設(shè)用地所有權(quán)歸城市政府所有，省政府難以通過這一途徑收回成本。因此，自2008年以來產(chǎn)生了珠三角城際鐵路圍繞站點(diǎn)選址的博弈問題：省政府希望站點(diǎn)選址在城市中心區(qū)，這樣可以增加客源、提升票面收益，同時(shí)鐵路選線短，工程造價(jià)低；然而城市政府希望站點(diǎn)選址在城市邊緣區(qū)域，這樣可避免在城市中心大拆大建，拉動(dòng)了郊區(qū)新城的發(fā)展、提升站點(diǎn)附近土地租金。這種博弈導(dǎo)致了鐵路建設(shè)籌資高度依賴于轉(zhuǎn)移支付，廣東省政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著提升，與此同時(shí)珠三角城際鐵路出現(xiàn)了顯著的票面虧損。

由于廣東省政府在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展上具有行政層級(jí)優(yōu)勢(shì)，因此這一博弈很快在制度上得到統(tǒng)籌解決。廣東省政府在2010年建立了“省城際軌道土地綜合開發(fā)專責(zé)小組”，旨在評(píng)估各城市因建設(shè)鐵路而帶來的空間收益；同時(shí)，在2012年，廣東省政府出臺(tái)文件，要求省、市政府平攤因建設(shè)鐵路產(chǎn)生的建設(shè)成本。在這一背景下，廣東省政府與不同城市形成了差異化的合作開發(fā)模式：廣東省在于深圳的合作中，深圳利用自身的財(cái)政優(yōu)勢(shì)，以定額向廣東省政府繳納鐵路開發(fā)費(fèi)用的形式，獨(dú)享其開發(fā)鐵路站點(diǎn)周邊土地的收益；而清遠(yuǎn)市則選擇共同開發(fā)的形式，與廣東省政府按比例出資建設(shè)鐵路，共享開發(fā)鐵路站點(diǎn)周邊土地的收益。在妥善處理好省、市政府的博弈關(guān)系后，珠三角城際鐵路的站點(diǎn)選取大多均位于城市邊緣區(qū)，以拉動(dòng)其周邊的土地發(fā)展與價(jià)值。

3.3? 城市尺度重構(gòu)：深汕特別合作區(qū)的制度構(gòu)建

城市間尺度重構(gòu)主要反映了廣東省政府與城市政府的治理關(guān)系，體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)（network）與節(jié)點(diǎn)（nodal actors）之間的治理關(guān)系；在這種關(guān)系之外，節(jié)點(diǎn)城市之間的關(guān)系同樣表現(xiàn)出受到中心性與地域性影響的特征[26]。以深汕特別合作區(qū)為例，由于深圳市土地緊缺，2011年深圳在廣東省政府的斡旋下于汕尾市海豐縣成立設(shè)立了深汕特別合作區(qū)。合作區(qū)由深圳、汕尾市共同建設(shè)并分享財(cái)稅收入，其建設(shè)用地指標(biāo)來源于廣東省專項(xiàng)設(shè)置以支持合作區(qū)發(fā)展。深圳將其大量企業(yè)轉(zhuǎn)移至合作區(qū)，如騰訊的“云計(jì)算”中心等。這一過程是汕尾市政府主動(dòng)去地域化過程，將合作區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)讓渡給深圳、汕尾聯(lián)合成立的合作區(qū)管委會(huì)。汕尾市為了維護(hù)本地發(fā)展利益，重新與深圳協(xié)商對(duì)深汕合作區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施保障、土地開發(fā)收益與企業(yè)服務(wù)等問題。為了進(jìn)一步明晰行政區(qū)的責(zé)、權(quán)、利問題，在2017年，深汕合作區(qū)管委會(huì)由原先的廣東省政府代管轉(zhuǎn)變?yōu)樯钲谑写埽钌翘貏e合作區(qū)成為了深圳市行政區(qū)劃的“10+1”，包括10個(gè)市轄區(qū)及一個(gè)深汕合作區(qū)（圖6）。

深圳市政府在深汕特別合作區(qū)中設(shè)立了區(qū)一級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)，以支撐合作區(qū)的政府管理與行政服務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，原先屬于汕尾政府的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)樯钲谑姓虼松钲诎褪考瘓F(tuán)與深汕合作區(qū)管委會(huì)簽署了合作協(xié)議，并成立了合作區(qū)深汕巴士有限公司，負(fù)責(zé)合作區(qū)的公交運(yùn)營。同時(shí)，深圳市大力推動(dòng)了合作區(qū)的供電設(shè)施建設(shè)，已啟用鵝埠、吉水門兩個(gè)110KV變電站，另有220千伏園區(qū)、110千伏深汕比亞迪輸變電工啟用程在2022年底開工。深圳市作為粵港澳大灣區(qū)的發(fā)達(dá)城市，在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展不均衡問題中起到了關(guān)鍵作用，通過幫扶汕尾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)兄弟城市發(fā)展，并通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)溢出的梯度轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)汕尾市的經(jīng)濟(jì)增收。與此同時(shí)，深圳在幫扶汕尾的過程中優(yōu)化了自身空間資源配置，妥善解決了自身發(fā)展的土地稀缺問題。深汕特別合作區(qū)的再地域化過程體現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)空間合作上的靈活性與可變性，即城市協(xié)同治理在不斷地尺度調(diào)整中謀求一致發(fā)展[27]。

4? 結(jié)論和討論

從多尺度的視角而言，粵港澳大灣區(qū)的空間治理是跨行政層級(jí)、跨行政區(qū)（特區(qū)）邊界、跨空間功能區(qū)的復(fù)雜集合。由于地跨廣東省、香港、澳門特別行政區(qū)，空間單元的地域性與中心性在不同時(shí)期具有不同特征，政府間的通力合作在粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域一體化進(jìn)程中起到了核心作用。在珠三角城際鐵路的推進(jìn)過程中，省政府與各地級(jí)市政府通過不同的方式維護(hù)自身利益，以此來保證區(qū)域發(fā)展議程的實(shí)施。廣東省政府與廣州、深圳等市政府旨在通過最優(yōu)的發(fā)展路徑實(shí)現(xiàn)城際鐵路建設(shè)，做到既符合市場(chǎng)投資規(guī)律，又在區(qū)域協(xié)同的統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公平發(fā)展機(jī)會(huì)?？傮w而言，區(qū)域一體化的空間發(fā)展方向是粵港澳大灣區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治系統(tǒng)發(fā)展的大勢(shì)所趨，在區(qū)域一體化的框架下，廣東省、香港、澳門特別行政區(qū)城市聯(lián)系日益緊密、經(jīng)濟(jì)合作逐漸頻繁、發(fā)展定位協(xié)同互補(bǔ)，在中國“一國兩制”制度設(shè)計(jì)下具有其他城市群無法替代的獨(dú)特地位。

從理論構(gòu)建的角度而言，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同治理框架建構(gòu)了與西方新自由主義背景下城市區(qū)域主義截然不同的合作方式，在應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展不均衡與建構(gòu)跨境區(qū)域流動(dòng)具有顯著的制度優(yōu)勢(shì)，有效防范應(yīng)對(duì)市場(chǎng)與治理失靈風(fēng)險(xiǎn)，充分利用不同城市的資源稟賦與制度優(yōu)勢(shì)構(gòu)建更為繁榮的發(fā)展格局。中心性與地域性是區(qū)域格局改變的兩個(gè)關(guān)鍵變量，其治理事權(quán)的調(diào)配與發(fā)展資源的分配核心建立在區(qū)域發(fā)展效率與公平相對(duì)均衡的原則之下。從合作尺度而言，跨境尺度、城市間尺度與城市尺度的區(qū)域協(xié)同進(jìn)程是高度互動(dòng)且相互關(guān)聯(lián)的，這些尺度的合作與互動(dòng)加強(qiáng)了行政區(qū)之間的更為密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展從協(xié)同治理的角度來看，謀求合作關(guān)系中的平衡更為重要。從發(fā)展的角度而言，區(qū)域發(fā)展需要增長極引領(lǐng)帶動(dòng)。回顧粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展歷史，改革開放以來，香港、澳門通過“三來一補(bǔ)”政策極大程度促進(jìn)了廣東省工業(yè)發(fā)展，因此帶動(dòng)了珠三角地區(qū)的快速城鎮(zhèn)化；在香港、澳門接連經(jīng)受金融危機(jī)考驗(yàn)的背景下，廣東省以其勞動(dòng)力、土地資源與財(cái)政支持的形式，幫助特區(qū)政府渡過市場(chǎng)危機(jī)、保障粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)體系行穩(wěn)致遠(yuǎn)。從更廣義的角度而言，自上而下的空間協(xié)同治理方案需得到自下而上的認(rèn)可，才能取得事半功倍的治理效果。因此，粵港澳大灣區(qū)的尺度重構(gòu)體現(xiàn)了“中國式現(xiàn)代化”進(jìn)程中不拘泥于制度形式與權(quán)力架構(gòu)的靈活性，這一特征將支撐粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為世界級(jí)城市群中的典范。

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