國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃研究

李振綱

湖南省資源環(huán)境研究院有限公司 湖南 長沙 410000

我國對國土空間的規(guī)劃建設了相對完善的規(guī)劃體系，由中共中央和國務院共同進行體系落實的監(jiān)督，土地的合理規(guī)劃能夠為群眾提供良好的生活環(huán)境[1]。在村莊的規(guī)劃中亦是如此，土地的使用范圍有限，只有進行合理的規(guī)劃，才能最大限度的提高土地的使用率，在村莊的規(guī)劃過程中，需要對土地的建設、使用建立相關(guān)的制度和監(jiān)督策略，合理的開展土地應用，為村莊中的經(jīng)濟發(fā)展和村民生活環(huán)境條件的提升奠定良好的基礎?；诖?，筆者就對國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃進行了簡單的探究與分析，希望可以為相關(guān)探究人員以及工作人員提供一些理論性的借鑒與參考。

1 村莊規(guī)劃定位研究

村莊規(guī)劃從本質(zhì)而言是一種空間區(qū)域規(guī)劃，規(guī)劃的目標區(qū)域較多，不只是包含了農(nóng)田、山林等區(qū)域的劃分，同時還有山、水、湖等地區(qū)的劃分，因此需要區(qū)分更為多樣化的區(qū)域[2]。有關(guān)部門開展鄉(xiāng)村規(guī)劃，能夠加快鄉(xiāng)村發(fā)展速度，使得我國整體發(fā)展進入全新的階段。農(nóng)村規(guī)劃期間，相關(guān)部門應做到眼光長遠，具有統(tǒng)籌規(guī)劃的基本理念，強調(diào)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)村建設，保證所有規(guī)劃工作的科學性。規(guī)劃設計期間，需要運用整體規(guī)劃方式，重點開展鄉(xiāng)村生態(tài)保護、鄉(xiāng)村建設以及旅游規(guī)劃。相關(guān)部門推動農(nóng)村發(fā)展前，應重視農(nóng)村實際發(fā)展情況，保護農(nóng)村的特殊價值，追求回歸自然，致力于開發(fā)村莊規(guī)劃的特殊價值。如此，方可在避免農(nóng)村發(fā)展過度機械化的基礎上，創(chuàng)建更加富有本地特色的農(nóng)村發(fā)展模式。

2 國土空間規(guī)劃體系要求

根據(jù)國土空間規(guī)劃體系，村莊規(guī)劃中，首先要綜合考慮村莊的發(fā)展，將土地利用與保護目標相結(jié)合，對土地資源、環(huán)境、土地利用的適宜性進行評價，再對現(xiàn)有的村莊和相關(guān)的規(guī)劃進行評估、解讀，并征求村民的意見[3]。其次，按照國土空間規(guī)劃的要求，對生態(tài)紅線劃定的草原、湖泊、森林等生態(tài)空間進行保護，嚴格劃定基本農(nóng)田控制線，保護耕地，協(xié)調(diào)漁區(qū)、農(nóng)林等各種農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，為農(nóng)業(yè)園區(qū)、設施農(nóng)業(yè)提供合理的發(fā)展空間，推動農(nóng)業(yè)升級。同時，要協(xié)調(diào)各行業(yè)的發(fā)展空間，確定重點行業(yè)的發(fā)展方向，推動三產(chǎn)融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興；要按照一戶一宅的原則，對閑置的宅基地進行合理的開發(fā)，以達到土地的集約節(jié)約利用。

3 國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃現(xiàn)狀

3.1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)較為薄弱

目前中國的農(nóng)村地區(qū)中大部分都是將谷物種植業(yè)、家畜生產(chǎn)作為重點的結(jié)構(gòu)，僅僅有少數(shù)的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)諸如糧食生產(chǎn)、輕工業(yè)制品的生產(chǎn)加工等領(lǐng)域，因此不難看出中國的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常脆弱。在這種脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎下，很難開展村莊的規(guī)模建設，同時在開展村莊建設的進程中，由于青壯年人口流入城市容易造成鄉(xiāng)村地區(qū)人口短缺、規(guī)模建設能力偏低，沒有供給企業(yè)實現(xiàn)長遠經(jīng)營的動力源。

3.2 村莊規(guī)劃脫離農(nóng)民實際需求

中國城市化的快速發(fā)展，使得農(nóng)村年輕人更加向往城市的現(xiàn)代化建設和物質(zhì)生活，因此，導致農(nóng)業(yè)人口的大量流出，農(nóng)業(yè)的空心化與老齡化現(xiàn)象愈演愈烈，導致農(nóng)業(yè)的成長動能缺失[4]。另外，由于相關(guān)規(guī)劃工作人員與農(nóng)村居民缺乏交流，因此無法真正體會到農(nóng)村的實際生活，對農(nóng)村居民的實際需要還不夠了解。所以，要做好村莊規(guī)劃就必須與當?shù)氐木用襁M行有效交流，以更好的理解他們的生活習慣和要求。如果不能增強村民的自覺性和自主性，最終的結(jié)果也難以獲得村民的認可。目前村莊規(guī)劃的任務多以村莊建設、農(nóng)村土地治理、農(nóng)業(yè)安全、人居條件改造為中心，并沒有考慮農(nóng)村居民的要求，出現(xiàn)村莊建設與農(nóng)戶的現(xiàn)實意愿不符合的現(xiàn)象。

3.3 缺少多元化視角

農(nóng)業(yè)是一種綜合的社會、經(jīng)濟、自然因素于一身的區(qū)域綜合體，具有生活、自然、技術(shù)和人文方面的諸多特點。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)生活是兩種完全不同的區(qū)域綜合體，二者相互促進發(fā)展、共同生活，構(gòu)成了一個人們生產(chǎn)生活的大空間[5]。村莊規(guī)劃的研究要求格局廣、體系大和多視角的研究條件與背景，對鄉(xiāng)村的建設必須以多元化的眼光加以研究，特別是農(nóng)村建設的歷史情況研究，并與農(nóng)村經(jīng)濟的物質(zhì)性與社會化相結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進，適應農(nóng)村長遠和動態(tài)的需要。

4 國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃策略

在國土空間規(guī)劃體系當中，鄉(xiāng)村規(guī)劃是對農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，主要包含生態(tài)、生活以及生產(chǎn)等等多方面的科學安排。在國土空間規(guī)劃體系下制定好村莊規(guī)劃方案，努力實現(xiàn)農(nóng)村精準扶貧，建設新農(nóng)村，對我們國家在農(nóng)村方面的發(fā)展有著極為重要的意義?；诖耍挛木蛷闹匾暜a(chǎn)業(yè)科學引導、開放協(xié)調(diào)理念、增強村莊規(guī)劃布局、科學發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)、增強環(huán)境的保護與管控、增加村莊規(guī)劃中村民的參與，實現(xiàn)規(guī)劃、實施與管理、建構(gòu)健全的土地審批標準、加強建設管理力度等方面對國土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃策略進行探究。

4.1 重視產(chǎn)業(yè)科學引導

在國土空間規(guī)劃制度的支撐下，充分考慮鄉(xiāng)村各個行業(yè)的發(fā)展，對其總體格局加以充分考慮，以此讓村莊規(guī)劃項目的有效實施和規(guī)劃建設等有更加科學的保障，整體增強鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。另外，在產(chǎn)業(yè)科學指導工作受到政府充分關(guān)注之后，也將使村莊的規(guī)劃對象更為明晰，規(guī)劃項目實施更加具有可行性，從而給其在未來規(guī)劃中的規(guī)劃能力增強、經(jīng)濟效益提高等必要的保障[6]。而在此期間，政府還要求有關(guān)單位領(lǐng)導和工作人員也可以發(fā)揮自己的職能作用，對村莊規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)科學指導工作加以深度探討，從而使得其規(guī)劃的作用更為突出。

4.2 開放協(xié)調(diào)理念

在國土空間規(guī)劃活動中，要按照生態(tài)文明的概念，改變傳統(tǒng)的觀念和方法，以滿足現(xiàn)代性的需要。國土空間規(guī)劃必須講究協(xié)調(diào)性與開放性，有效的進行國土空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，通過樹立開拓、協(xié)作的意識，能有效地給市場經(jīng)濟建設帶來活力，也可實現(xiàn)跨區(qū)域規(guī)劃，確保過渡空間的順利進行。各地區(qū)在規(guī)劃過程中，需要認識跨區(qū)域的作用，并將其與周邊區(qū)域規(guī)劃更好地結(jié)合起來，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，使各區(qū)域的資源和要素到合理應用，進而使得村莊規(guī)劃可以得到進一步的優(yōu)化。

4.3 增強村莊規(guī)劃布局

在國土空間規(guī)劃框架下，要進行科學合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃。需要完善村莊規(guī)劃體系，做好村莊規(guī)劃與土地規(guī)劃互相結(jié)合，也是建立和落實村莊整體規(guī)劃的基礎，相關(guān)單位要給予重視。在整體規(guī)劃過程中，既要與村莊現(xiàn)狀進行協(xié)調(diào)，也要進行監(jiān)測與管理，形成完整的村莊規(guī)劃體系，合理的促進整體規(guī)劃的執(zhí)行，避免糟蹋耕地、低效利用的現(xiàn)象。村莊建設應當按照科學研究的方式，根據(jù)中國實際狀況，對所有村莊進行詳細研究，通過調(diào)查分析村莊的各種數(shù)據(jù)水平，再利用大數(shù)據(jù)分析平臺，產(chǎn)生可視化的統(tǒng)計結(jié)論，以便對村莊實施動態(tài)管控。

4.4 科學發(fā)展村莊產(chǎn)業(yè)

在新國土空間規(guī)劃體制下，政府必須對村莊作出合理評價，認真分析村莊發(fā)展的合理程度，資源和環(huán)境的綜合承載能力，并推進三大主導產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，進一步發(fā)揮不同村莊資源優(yōu)勢，做到優(yōu)勢互補，這也是政府規(guī)劃村莊、產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略思想[7]。同時建設鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)還可以根據(jù)農(nóng)村發(fā)展狀況，重點圍繞第一大產(chǎn)業(yè)項目加以建設，把文化特色的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展項目作為第一目標，發(fā)揮富有文化特點村落的發(fā)展特色，并結(jié)合二、三產(chǎn)的共同發(fā)展，進行全鏈條化的深度融合。這就可以進一步增加農(nóng)村農(nóng)民收入，并促進了村莊的進一步建設。資源開發(fā)是根本，在實施村莊規(guī)劃中，應考慮其綜合能力，統(tǒng)籌和發(fā)展鄉(xiāng)村生產(chǎn)，土地開發(fā)達到最佳，做好環(huán)境保護，這不但可以帶動鄉(xiāng)村的長久開發(fā)，還可以改善農(nóng)戶的生計。

4.5 增強環(huán)境的保護與管控

在進行村莊規(guī)劃過程中，難免改變農(nóng)村用地的自然屬性，這就要求國土空間規(guī)劃人員把握底線，對土地規(guī)劃的合理使用范圍進行從嚴把控，農(nóng)村建筑在規(guī)劃與設計過程中應以保障生態(tài)環(huán)境為主要原則，盡量減少耕地浪費，以確保村民的生命之源。在做好村莊規(guī)劃工作中，首先必須把村莊發(fā)展計劃和社會經(jīng)濟建設規(guī)劃有機地結(jié)合，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的建設與開發(fā)、道路交通的建設和農(nóng)村居民點的建設有統(tǒng)籌的規(guī)劃引導，將土地發(fā)展計劃和其他形式的建設計劃有機地結(jié)合，以把握好總體的發(fā)展[8]。最后，必須針對各個村莊不同的開發(fā)形式和建設要求，對村莊的用地進行整體規(guī)劃的安排，以正確高效的使用村莊建設用地，確保了村莊規(guī)劃的順利完成。

4.6 增強村莊規(guī)劃中村民的參與，實現(xiàn)規(guī)劃、實施與管理

科學、合理、有效的村莊規(guī)劃，是加快村莊發(fā)展，提高村民生活品質(zhì)的關(guān)鍵，是實現(xiàn)村民生活、實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。作為鄉(xiāng)村規(guī)劃的主體，必須充分發(fā)揮村民參與規(guī)劃的積極性，并對其進行充分的調(diào)研、傾聽、研究，并將其合理、切實可行的意見納入到規(guī)劃設計之中。在溝通方式上，可以通過線上線下的形式，讓基層的政府建設人員、規(guī)劃設計人員與村民進行有效的溝通，通過合作，了解彼此的需要，并發(fā)揮各自的思考能力，集思廣益，為村莊發(fā)展規(guī)劃獻計獻策。建立各級規(guī)劃機構(gòu)和工作小組，明確各部門的功能和責任，以最大限度地發(fā)揮各個部門的作用，實施全方位的服務，要充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃、合理布局、強化基礎設施建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、資源開發(fā)等方面的作用，營造一個有利于村民生存的生態(tài)系統(tǒng)。

4.7 建構(gòu)健全的土地審批標準

土地的使用需要經(jīng)過相關(guān)單位的審批，為了保障土地的合理使用，需要完善土地審批制度，根據(jù)統(tǒng)一的審批標準進行土地的審批，這樣不會引發(fā)村民的不滿，能夠提高對土地的使用把控。土地的審批標準可以根據(jù)土地的不同用途進行確立：其一，從綠色發(fā)展理念的角度上來說，村莊內(nèi)所有的土地應用都應該符合可持續(xù)利用理念，拒絕所有具有破壞性質(zhì)的土地利用情況，讓經(jīng)濟的發(fā)展在保護環(huán)境的理念下開展。其二，在進行村莊居住用地規(guī)劃的過程中，應該秉持著適度、宜居的準則，根據(jù)人口的數(shù)量和需求規(guī)劃宅基地的分配，建設相應的面積規(guī)劃標準，避免引發(fā)村民的不滿，嚴禁出現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地用于宅基地建設的情況。其三，對喪葬用地情況進行把控，避免出現(xiàn)喪葬用地還在挪用農(nóng)業(yè)用地的情況，政府應該對民意進行了解，共同商定喪葬用地的規(guī)劃范圍，控制村民進行隨意喪葬的情況。其四，村莊中的可用地較多，有不少工業(yè)企業(yè)都會將廠房建設在村莊中，作為相關(guān)管理單位，應該對工業(yè)企業(yè)用地進行更加嚴格的審批，審批的內(nèi)容包括工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)內(nèi)容、廢物處理能力，避免對土地造成破壞，影響村莊的規(guī)劃方案落實。

4.8 加強規(guī)劃建設管理力度

村莊規(guī)劃具有較強的專業(yè)性，然而目前各級政府組織的培訓機構(gòu)，服務對象僅覆蓋至縣級之上的專業(yè)性技術(shù)人員，為了村莊規(guī)劃順利編制以及落實，有關(guān)部門可以強化針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)或是村干部在村莊規(guī)劃建設管理方面的力度。另外，村莊規(guī)劃應充分突顯村民的主體地位，同時改善規(guī)劃的表達方法，編寫農(nóng)民便于理解以及實際操作的村莊規(guī)劃方案。政府有關(guān)部門工作人員應積極前往各個鄉(xiāng)村開展實地調(diào)查以及入戶調(diào)查，明確村民的實際需求，認真聽取村民對于村莊規(guī)劃的建議，并激勵了解鄉(xiāng)村實際情況并積極投資農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)的企業(yè)以及其他社會機構(gòu)積極參與其中，共同編制具有實用性與可行性的村莊規(guī)劃方案。另外，政府有關(guān)部門也需要積極完善與村莊規(guī)劃有關(guān)的配套性文件，并通過宣傳文件推廣規(guī)劃常識。文件主要兩種類型：其一，編制專項技術(shù)指導文件，分別是土地綜合整理與治理、生態(tài)修復以及鄉(xiāng)村振興用地等文件，加強技術(shù)方面的引導。其二，針對村莊規(guī)劃構(gòu)建管理制度，聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設局頒布村莊規(guī)劃建設管理條例。各個地方政府需要結(jié)合本地村莊現(xiàn)狀，頒布適用于本地村莊規(guī)劃設計的政策措施。

5 結(jié)語

在新的歷史階段，我國的村莊規(guī)劃應該從保護農(nóng)戶自身和保護生態(tài)環(huán)境兩方面著手。要想縮小我國城鄉(xiāng)差距，就需要對農(nóng)村進行有效、合理的規(guī)劃。在鄉(xiāng)村建設中，要緊緊抓住地方發(fā)展的脈搏，對歷史發(fā)展過程進行深刻的剖析，并結(jié)合村莊的具體布局與發(fā)展計劃，對城鄉(xiāng)發(fā)展進行合理的統(tǒng)籌，達到城鄉(xiāng)一體化，既節(jié)省了土地，又使土地利用效率最大化，從而達到可持續(xù)發(fā)展的目的。當前，村莊規(guī)劃中存在的問題還有待于建設規(guī)劃部門進一步完善和完善，從而推動農(nóng)村社區(qū)的健康發(fā)展。基于此，上文就從多個方面對國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃進行了簡單的探究與分析，希望通過本文的闡述與探究能夠為相關(guān)工作者以及探究者提供一些有效的借鑒與參考。