深圳先進制造業(yè)產業(yè)園區(qū)公共服務設施配置思路研究

何建坤 劉力兵

深圳市城市規(guī)劃設計研究院 廣東 深圳 518000

當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業(yè)變革是影響大變局的變量之一，如何實現(xiàn)產業(yè)高質量發(fā)展，適應新時代的發(fā)展需求成為當下關注的熱點。深圳自2008年啟動“騰籠換鳥”戰(zhàn)略以來，一直在淘汰低端產業(yè)，促進產業(yè)升級。然而，人為地“揠苗助長”導致了制造業(yè)空心化和整個產業(yè)鏈的破壞。因此，深圳市政府在2023年重提“工業(yè)立市”和“制造強市”戰(zhàn)略，強調制造業(yè)是立市之本[1]。在此背景下，深圳為進一步鞏固制造業(yè)壓艙石的地位，順應產業(yè)高質量發(fā)展的時代需求，率先選取產業(yè)基礎較好的區(qū)域，規(guī)劃布局了總面積約300平方公里的20個先進制造業(yè)園區(qū)，并明確了各園區(qū)產業(yè)發(fā)展主導方向，為促進戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群化發(fā)展提供了空間基礎[2]。

近年來，不少學者針對產業(yè)用地的政策調控、產業(yè)用地的土地供給、規(guī)劃管理及制度創(chuàng)新等方面開展了深入研究。如基于政策視角，對產業(yè)用地頂層設計、監(jiān)管手段上等方面進行分析[3]。也有學者解析創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展導向下“人-產-城”特性的基礎上，從產業(yè)用地供給與治理提出策略[4]。還有不少學者聚焦與產業(yè)用地的規(guī)劃管理與制度方面的研究[5-8]。但對于產業(yè)用地公共服務設施方面的研究較少，隨著產業(yè)的不斷升級，現(xiàn)有的公共配套設施配置思路難以更上時代的步伐，本研究通過對深圳產業(yè)用地的公共設施配建要求及其存在問題分析，結合先進制造業(yè)對公共配套設施的需求，提出制定規(guī)范標準、適應市場環(huán)境，細分服務對象，“量體裁衣”區(qū)別對待等思路，為先進制造業(yè)園區(qū)的公共服務設施配置思路提供借鑒。

1 深圳傳統(tǒng)產業(yè)園區(qū)公共服務設施配建要求及問題

1.1 深圳傳統(tǒng)產業(yè)園區(qū)公共設施配建要求

目前深圳城市公共設施配套標準主要依據(jù)《深標》規(guī)定的千人指標來核算公共服務配套設施，也有少部分公共服務配套設施是通過建筑規(guī)模、用地規(guī)模以及其他指標來進行核算的[9]。這些指標主要是依據(jù)人口來進行核算其需求，從總量、宏觀控制的角度來確定的，更多的適用于居住用地。

在規(guī)劃傳導上，公共服務設施配置要求主要還是以法定圖則為主，在法定圖則階段就規(guī)定了公共配套設施的布局、類型、用地面積等。如寶安松崗燕羅地區(qū)（位于燕羅先進制造業(yè)園區(qū)）法定圖則里面產業(yè)用地要求配建社康中心、文化娛樂設施、體育設施等，主要以服務片區(qū)居住人口為主的配套設施。

1.2 使用需求存在的問題

1.2.1 難以滿足企業(yè)需求

先進制造業(yè)企業(yè)對公共服務設施的需求具有多樣化的特征，不同類型的企業(yè)對設施的需求也是多樣化的。例如一些高科技企業(yè)對于研發(fā)和創(chuàng)新的需求較高，需要配備先進的實驗室和設備。此外，先進產業(yè)園區(qū)的公共服務設施在服務內容和服務流程上應該更加注重個性化和定制化，滿足不同企業(yè)的特殊需求，然而現(xiàn)有的配套設施大部分考慮均等化[10-11]。

1.2.2 難以滿足園區(qū)人員的多樣化需求

傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的公共服務設施配置缺乏精細化、未聚焦人群使用需求，難以滿足園區(qū)人員的多樣化需求。先進制造業(yè)園區(qū)涵蓋人群具有多元化的特征，不僅僅包含企業(yè)家、研發(fā)人員、藍領工人、政府工作人員，還有一些創(chuàng)業(yè)者、投資者和居民等。這些人群往往擁有著不同職業(yè)、不同文化背景、不同年齡層等，目前的配置標準難以滿足先進制造業(yè)園區(qū)多樣化人群的需求。

1.3 規(guī)劃管理存在的問題

1.3.1 公共服務設施缺乏配置標準

現(xiàn)行《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（以下簡稱深標）的公共配套設施標準是根據(jù)居住區(qū)規(guī)范來設置的，但對于產業(yè)用地的公共配套設施需求及配置標準則未提及。規(guī)劃管理部門按照《深標》中規(guī)定的人均公共配套指標對產業(yè)用地進行校核與確定。但往往產業(yè)園區(qū)對《深標》規(guī)定的公共服務設施需求不多，比如社區(qū)管理用房、社區(qū)菜市場等，這類公共服務設施在產業(yè)園區(qū)鮮有人使用，造成資源浪費。而對于企業(yè)所需求的公共配套設施類型，比如專業(yè)孵化器、投融資平臺、人才大市場、展覽館等設施，卻在《深標》中沒有體現(xiàn)，只能依據(jù)企業(yè)訴求提出后進行配建或政府結合經(jīng)驗配建。

1.3.2 公共服務設施缺乏配置標準

《深標》規(guī)定之內的公共服務設施由相關職能部門負責后期運營及維護，比如社區(qū)管理用房，由社區(qū)街道辦負責接收，后期有人駐點辦公，有相應的職責和財政支持。而《深標》規(guī)定之外的公共服務設施則缺乏相應的管理機制，深圳也有做得比較好的，如高新園區(qū)，成立專門的組織架構—高新技術產業(yè)園區(qū)管理委員會，負責高新區(qū)的建設、管理和發(fā)展等，其公共服務設施統(tǒng)一由高新區(qū)管委會負責運營及維護，明確職責及分工。然而不在高新園區(qū)內的企業(yè)則享受不到這種“保姆級”服務。

1.4 建設實施存在的問題

深圳很多配套設施是由開發(fā)建設單位代建后無償移交給政府。然而開發(fā)建設單位往往在建設過程中“重環(huán)境、輕配套”，更愿意將資金投入到環(huán)境建設中去，作為招商引資、宣傳的賣點，而對于公共配套設施的建設則往往將其忽略。配建公共服務設施不僅要承擔高昂的建設成本，還會損失一部分可用的建設容量。顯然開發(fā)單位并沒有意識到公共服務設施的好處，沒有意識到優(yōu)質的公共服務設施能夠給片區(qū)帶來更加便利、促進產業(yè)發(fā)展、有利于招商引資等好處。開發(fā)建設單位與政府較難達成共識，往往是“妥協(xié)式”依據(jù)政府要求配建相應的公共服務設施，而非主動承擔應有的責任與義務。此外，由于不同開發(fā)用地的規(guī)模，建設時序等的不同，在建設過程中常常將公共設施放置于最后建設，即使是規(guī)劃預留的公共設施配套用地，也由于建設單位的拖延，難以落實或推遲建設。

2 創(chuàng)新發(fā)展背景下公共服務設施配置調整思路

面對深圳產業(yè)空間多元的公共服務設施需求，產業(yè)園區(qū)的公共服務設施不能在籠統(tǒng)的依據(jù)《深標》“千人指標”進行考慮，僅滿足“人”的公共配套設施需求是不夠的，還需要更進一步的考慮企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展需求?；谝陨戏治觯瑢Ξa業(yè)園區(qū)的公共服務設施配置思路做了若干探討。

2.1 制定規(guī)范標準，明確公共服務設施職責

2.1.1 制定產業(yè)園區(qū)公共服務設施配建標準

《深標》對于產業(yè)園區(qū)所需的公共配套設施缺乏明確的配建標準。對此，需制定針對產業(yè)園區(qū)的公共服務設施的配建標準，以確保支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的多方訴求。首先應明確配建公共服務設施的類型、規(guī)模及建設要求，例如針對產業(yè)園區(qū)所需要的專業(yè)孵化器、儀器共享庫、投融資平臺、專業(yè)展館等內容，需要在《深標》中予以明確其設施類型、建筑規(guī)模和用地規(guī)模等，并且在設施類型上可以根據(jù)不同類型的企業(yè)，有針對性制定符合企業(yè)的設施類型，例如以生物醫(yī)藥、高端醫(yī)療器械、大健康為主導產業(yè)的園區(qū)，可以引導或要求其配建符合其產業(yè)主導方向的儀器共享庫設施。此外還應加強對產業(yè)園區(qū)公共服務設施的開發(fā)建設指引，明確其功能空間形態(tài)、層數(shù)層高要求、出入口要求、開發(fā)建設時序等內容。

2.1.2 明確公共服務設施實施監(jiān)管職責

好的公共服務設施不僅僅體現(xiàn)在建設質量上，還應該保障后續(xù)的運營服務和后期的維護、管理。因此需要明確配建的公共服務設施由誰來建設、誰來運營、誰來管理的問題。應明確由誰來負責建設，包括規(guī)劃、設計、施工等方面的工作，并且設施的建設標準、驗收標準等也需要進一步明確。針對后續(xù)誰來運營也需要在開發(fā)階段即明確，包含設施的適用范圍、費用標準、服務標準、服務人員配置、服務內容、服務質量和服務態(tài)度等，都需要有明確的標準和運營單位。最后還需要有運營的管理單位，用于接收被服務者的投訴、監(jiān)督運營主體的作用，以保證運營服務的高品質供給，以此避免公共服務設施質量、收費情況等參差不齊。

2.2 細分服務對象，“量體裁衣”區(qū)別對待

傳統(tǒng)的“千人指標”已經(jīng)不能適應產業(yè)園區(qū)的需求了，如果公共配套設施指標還是以“不變應萬變”，按同一種規(guī)定來確定微觀環(huán)境各不相同的產業(yè)園區(qū)的配套標準，則會造成資源配置的錯位、低效和無效，無法滿足企業(yè)、社會的需求。產業(yè)園區(qū)內部的多樣性和人群上的分層，要求針對不同企業(yè)類型、不同人群提供差異化的服務內容，要對產業(yè)園區(qū)的公共配套設施“量體裁衣”，區(qū)別化對待。主要包含兩個方面：一是針對產業(yè)園區(qū)的企業(yè)類型和主導產業(yè)方向進行針對性選配公共服務設施；二是針對產業(yè)園區(qū)內的不同人群特征，進行差異化的提供公共服務。只有這樣一個充分彈性、人性化的公共配套，才能更好的滿足產業(yè)園區(qū)對于公共服務設施多樣化的需求，可以更加精準地滿足不同服務對象的需求，更加個性化地提供服務，提高服務質量和用戶滿意度。

2.3 適應市場需求，兼顧效率和公平

適應市場需求，兼顧效率和公平是公共服務設施提高服務質量和滿足多樣化需求的重要途徑。產業(yè)園區(qū)的公共配套設施需根據(jù)市場需求，合理配置公共服務設施，提高服務的效率和質量。同時，還需要注重公共服務設施的公平性，確保每個人都能夠享受到公共服務設施的服務。適應市場需求可以提高公共服務設施的服務質量和用戶滿意度。例如可以引導市場參與到公共服務設施的運營服務里面來，市場主體作為“源頭活水”能夠有效激發(fā)公共服務設施的多樣性和高質量的服務水平。另外完全的市場化運營公共服務設施會導致弱勢群體的需求得不到相應的滿足，為弱勢群體配置的公共服務設施也是體現(xiàn)規(guī)劃公平的重要方式，因此還需要考慮對市場的缺陷加以修正，保障公共服務設施供給的公平性。

適應市場需求，兼顧效率和公平可以促進公共服務設施的創(chuàng)新升級，提高服務質量和滿足多樣化需求。在產業(yè)園區(qū)對不同類型的公共服務設施項目，需要做出不同的安排。對于弱勢群體的基本需求，應全部由政府來供給，其目的是保障弱勢群體也能夠享受到公共服務設施的便利性。而對于附加值很高的公共服務設施項目，則可以根據(jù)市場的情況，結合企業(yè)的需求，定制化的由市場主體進行配置，交給市場去運作，以市場基于價格機制來配置。

2.4 分級分類，統(tǒng)籌周邊配套設施的關系

為避免公共配套設施資源的浪費，應采取“分級分類”的配置策略。根據(jù)不同的服務對象和服務需求，提供不同層級的公共服務設施。例如，圍繞20大先進制造業(yè)園區(qū)，每個片區(qū)選取中心區(qū)域提供高端公共服務設施，其余地方提供基礎公共服務設施。分級分類采取不同的服務策略，提供精準、個性化服務。針對不同層級的片區(qū)，提供規(guī)模大小不一的產業(yè)配套服務中心，避免資源浪費和分布不均。其次，對產業(yè)類型與公共服務設施進行分類匹配，相同類型產業(yè)共用公共服務設施，實現(xiàn)公共資源高效利用和信息共享。分級分類可精準了解不同服務對象需求和特點，提供個性化和貼心服務，提高服務質量和用戶滿意度。

3 結語

在回歸制造業(yè)，重構制造業(yè)競爭優(yōu)勢的大背景下，如何提升制造業(yè)的創(chuàng)新能力和優(yōu)化制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)已成為深圳乃至全國的共識和大勢。面對不斷升級的產業(yè)類型和功能，傳統(tǒng)的公共服務設施配置已顯然跟不上時代的步伐，基于此種背景下，調整公共服務設施配套的思路亟需轉變。本文通過“制定規(guī)范標準、明確公共服務設施職責——細分服務對象，“量體裁衣”區(qū)別對待——適應市場需求，兼顧效率和公平——分級分類，統(tǒng)籌周邊配套設施的關系”四大調整思路，積極應對產業(yè)園區(qū)公共服務設施配置存在的難點和瓶頸問題，進一步實現(xiàn)產業(yè)園區(qū)的高質量發(fā)展。