對(duì)完善央企董事會(huì)治理機(jī)制的啟示

陳占奪

截至目前，無論是公司法及新公司法（第三次征求意見稿），還是《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》，或是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》，都沒有明確“董事會(huì)應(yīng)該對(duì)企業(yè)經(jīng)營業(yè)績負(fù)有責(zé)任”。應(yīng)該修改相關(guān)文件，明確中央企業(yè)董事會(huì)對(duì)經(jīng)營業(yè)績負(fù)有責(zé)任，特別是遠(yuǎn)期業(yè)績，同時(shí)增加董事會(huì)評(píng)價(jià)中企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的權(quán)重

遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、深化市場化機(jī)制改革是提升企業(yè)核心競爭力的關(guān)鍵一招，也是中央企業(yè)成為獨(dú)立市場主體的必然選擇。去年歲末，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)新一輪國企改革深化提升行動(dòng)作出了“完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，真正按市場化機(jī)制運(yùn)營”的重大部署。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱“經(jīng)合組織”“OECD”）發(fā)布的《公司治理原則》和《國有企業(yè)公司治理指引》總結(jié)了各國公司治理，特別是董事會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法，為完善中央企業(yè)董事會(huì)市場化機(jī)制、提高中央企業(yè)董事會(huì)決策科學(xué)化水平提供了有益借鑒。

OECD《公司治理原則》

二十國集團(tuán)/經(jīng)合組織《公司治理原則》（G20/OECD?Principles?of?Corporate?Governance，以下簡稱“《原則》”）于1999年首次發(fā)布，2004年和2015年分別進(jìn)行兩次修訂?！对瓌t》主要適用于公眾公司，也適用于大型非公眾公司，但不具有強(qiáng)制性，而是為各國完善公司治理政策提供參考。

《原則》中與董事會(huì)市場化機(jī)制相關(guān)的主要是第六章《董事會(huì)責(zé)任》，主要條款包括：

關(guān)于董事會(huì)功能。公司治理框架應(yīng)確保董事會(huì)對(duì)公司的戰(zhàn)略指導(dǎo)和對(duì)管理層的有效監(jiān)督，確保董事會(huì)對(duì)公司和股東的問責(zé)制。

關(guān)于董事決策價(jià)值準(zhǔn)則。董事會(huì)成員應(yīng)最大限度地維護(hù)公司和股東的利益。當(dāng)董事會(huì)決策可能對(duì)不同股東團(tuán)體造成不同影響時(shí)，董事會(huì)應(yīng)公平對(duì)待所有股東。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮利益相關(guān)者的利益。

關(guān)于董事會(huì)職責(zé)。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)履行特定的關(guān)鍵職責(zé)，包括戰(zhàn)略管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、年度預(yù)算、績效管理、高管選任與薪酬、監(jiān)督高管履職行為等。

關(guān)于董事會(huì)和董事的獨(dú)立性。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)有能力對(duì)公司事務(wù)進(jìn)行客觀的獨(dú)立判斷。為了履行其職責(zé)，董事會(huì)成員應(yīng)有權(quán)獲取準(zhǔn)確的、相關(guān)的、及時(shí)的信息。

OECD《國有企業(yè)公司治理指引》

經(jīng)合組織《國有企業(yè)公司治理指引》（OECD?Guidelines?on?Corporate?Governance?of?State-Owned?Enterprises，以下簡稱《指引》），于2005年制定，2015年修訂?！吨敢肥恰对瓌t》的補(bǔ)充文件，二者彼此協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充?！吨敢吠瑯硬痪哂袕?qiáng)制性，而是就如何確保國有企業(yè)有效、透明、負(fù)責(zé)任地開展運(yùn)營，為各國政府提供建議。

《指引》中與董事會(huì)市場化機(jī)制相關(guān)的主要是第七章《國有企業(yè)董事會(huì)的職責(zé)》，主要條款包括：

關(guān)于董事會(huì)功能。國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)具備必要的權(quán)限、能力和客觀性，以履行戰(zhàn)略指引和監(jiān)督管理層的職能（功能）。

關(guān)于董事會(huì)責(zé)任與職權(quán)。國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)有明確的受托責(zé)任，并對(duì)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績承擔(dān)最終責(zé)任。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)任免首席執(zhí)行官，根據(jù)企業(yè)長期利益設(shè)定管理層薪酬水平。

關(guān)于董事會(huì)和董事獨(dú)立性。國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)具備恰當(dāng)?shù)娜藛T構(gòu)成，確保其有能力作出客觀、獨(dú)立的判斷。應(yīng)當(dāng)實(shí)施相關(guān)機(jī)制，避免利益沖突妨礙董事客觀履職。

關(guān)于專業(yè)委員會(huì)。國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立專業(yè)委員會(huì)以支持整個(gè)董事會(huì)履行職責(zé)。專業(yè)委員會(huì)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)提高董事會(huì)運(yùn)作效率，而不是削弱其職責(zé)。

關(guān)于董事會(huì)評(píng)價(jià)。國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)在董事長的督導(dǎo)下，每年對(duì)董事會(huì)運(yùn)作成果和效率進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。

啟示與建議

確保董事會(huì)功能完整、核心職權(quán)清晰，是董事會(huì)按市場化機(jī)制運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)

一是監(jiān)督是董事會(huì)基本功能。從《原則》和《指引》來看，董事會(huì)主要功能包括戰(zhàn)略指導(dǎo)和監(jiān)督管理層。而風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略是決策的一體兩面，因此董事會(huì)應(yīng)具有戰(zhàn)略、監(jiān)督、風(fēng)控三項(xiàng)功能。當(dāng)前，我國中央企業(yè)董事會(huì)的功能定位表述為“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”。一方面，作為董事會(huì)重要職能之一的“監(jiān)督管理層”沒有體現(xiàn)，特別是監(jiān)事會(huì)取消后問題更為突出；另一方面，“作決策”本身不是功能定位，而是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、監(jiān)督、風(fēng)控功能的途徑。因此，監(jiān)督應(yīng)該作為中央企業(yè)董事會(huì)功能定位之一，以彌補(bǔ)監(jiān)事會(huì)取消后形成的責(zé)任“真空”，有利于實(shí)現(xiàn)董事會(huì)戰(zhàn)略、監(jiān)督、風(fēng)控功能“三位一體”。

二是董事會(huì)對(duì)經(jīng)營業(yè)績負(fù)有受托責(zé)任?！吨敢窂?qiáng)調(diào)，“國有企業(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)有明確的受托責(zé)任，并對(duì)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績承擔(dān)最終責(zé)任?！痹谖覈醒肫髽I(yè)中，經(jīng)營業(yè)績（包括當(dāng)期業(yè)績和遠(yuǎn)期業(yè)績）責(zé)任主要由內(nèi)部董事和經(jīng)理層成員承擔(dān)，與外部董事關(guān)聯(lián)不大。應(yīng)該修改相關(guān)文件，明確中央企業(yè)董事會(huì)對(duì)經(jīng)營業(yè)績負(fù)有責(zé)任，特別是遠(yuǎn)期業(yè)績，同時(shí)增加董事會(huì)評(píng)價(jià)中企業(yè)經(jīng)營業(yè)績的權(quán)重。

三是經(jīng)理層管理權(quán)是董事會(huì)的關(guān)鍵職權(quán)?！吨敢吩u(píng)注強(qiáng)調(diào)：“國有企業(yè)董事會(huì)的重要職能之一是任免首席執(zhí)行官?！碑?dāng)前，我國中央企業(yè)董事會(huì)的這項(xiàng)職權(quán)落實(shí)情況參差不齊。應(yīng)該健全常態(tài)化機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層管理的話語權(quán)。相關(guān)制度中應(yīng)明確，在高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績考核、薪酬兌現(xiàn)、職務(wù)晉升與退出等方面，應(yīng)征求并尊重董事會(huì)的意見，特別是外部董事的意見。對(duì)國有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)，可以實(shí)行董事會(huì)差額選聘。

提升國有企業(yè)董事會(huì)的決策自主權(quán)，是提高董事會(huì)決策科學(xué)性的外部必要條件

一是進(jìn)一步科學(xué)劃分黨委（黨組）與董事會(huì)對(duì)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)的決策權(quán)限。《原則》規(guī)定，董事會(huì)應(yīng)當(dāng)有能力對(duì)公司事務(wù)進(jìn)行客觀的獨(dú)立判斷。當(dāng)前，黨委（黨組）前置研究討論事項(xiàng)，黨委（黨組）、董事會(huì)重復(fù)決策的現(xiàn)象還是比較普遍，嚴(yán)重影響了整體決策效率。應(yīng)該按照黨委（黨組）前置研究側(cè)重于“四個(gè)是否”（是否符合黨的理論和路線方針政策，是否貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略，是否有利于促進(jìn)公司高質(zhì)量發(fā)展、增強(qiáng)公司競爭實(shí)力、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，是否有利于維護(hù)社會(huì)公眾利益和職工群眾合法權(quán)益），董事會(huì)側(cè)重于“四個(gè)方面”（合法合規(guī)性，與出資人要求的一致性，與公司發(fā)展戰(zhàn)略的契合性，風(fēng)險(xiǎn)與收益的綜合平衡性）的要求，堅(jiān)持“各有側(cè)重、兼顧整體”，對(duì)每一類具體決策事項(xiàng)，明確黨委（黨組）和董事會(huì)的主責(zé)。黨委（黨組）主責(zé)包括：決策事項(xiàng)中涉及的貫徹黨中央決策部署、落實(shí)國家戰(zhàn)略、防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)公眾利益、維護(hù)職工合法權(quán)益等方面的決策點(diǎn)。董事會(huì)主責(zé)包括：決策事項(xiàng)中涉及的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、依法合規(guī)、各類風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)可行性等方面的決策點(diǎn)。

二是經(jīng)理層具有足夠的經(jīng)營管理權(quán)限，并且能夠獨(dú)立行權(quán)?！吨敢窂?qiáng)調(diào)，董事會(huì)要避免干預(yù)管理層的日常經(jīng)營。當(dāng)前，在我國中央企業(yè)中，董事長是真正的“一把手”，董事長同時(shí)任黨委（黨組）書記，對(duì)董事會(huì)決策、公司經(jīng)營管理都具有很強(qiáng)的話語權(quán)，而經(jīng)理層獨(dú)立行權(quán)不足。在經(jīng)營實(shí)踐中，董事會(huì)授權(quán)但董事長不放權(quán)的現(xiàn)象比較普遍，一些企業(yè)董事長成為經(jīng)理層的實(shí)質(zhì)決策人。一方面，使得董事會(huì)無法監(jiān)督董事長，董事會(huì)監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮；另一方面，經(jīng)理層作為資源配置重要主體的功能被弱化，不利于整體企業(yè)按市場化機(jī)制運(yùn)營。應(yīng)該在對(duì)經(jīng)理層充分放權(quán)、對(duì)總經(jīng)理適當(dāng)授權(quán)的基礎(chǔ)上，切實(shí)提高經(jīng)理層行權(quán)的獨(dú)立性。需出臺(tái)相關(guān)制度，明確和規(guī)范經(jīng)理層的權(quán)責(zé)范圍和行權(quán)方式。以召開總經(jīng)理辦公會(huì)等形式，由經(jīng)理層決定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，研究確定擬提交黨委（黨組）會(huì)、董事會(huì)審議的事項(xiàng)。除確有必要外，董事長不應(yīng)列席總經(jīng)理辦公會(huì)。

保證董事會(huì)集體決策范圍、健全董事獨(dú)立決策機(jī)制，是提高董事會(huì)決策科學(xué)性的內(nèi)部必要條件

一是授權(quán)董事長事項(xiàng)不能脫離監(jiān)管。為了提高決策效率，央企各級(jí)董事會(huì)都對(duì)董事長進(jìn)行授權(quán)，將原本屬于董事會(huì)的職權(quán)部分授予董事長行使。根據(jù)“授權(quán)不前置”的原則，授權(quán)事項(xiàng)不再由黨委（黨組）前置研究討論。但在實(shí)際操作過程中，個(gè)別企業(yè)為了簡化程序，對(duì)董事長授權(quán)范圍過大，這在一定程度上削弱了董事會(huì)職權(quán)。應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)“授權(quán)不免責(zé)”要求，明確規(guī)定外部董事監(jiān)督職責(zé)。壓實(shí)董事會(huì)對(duì)授權(quán)事項(xiàng)的監(jiān)管責(zé)任，并將董事長和經(jīng)理層履職行為納入外部董事的監(jiān)督職責(zé)范圍和報(bào)告范圍。

二是董事在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立決策是董事會(huì)具有獨(dú)立性的必要條件?！对瓌t》認(rèn)為，獨(dú)立董事可對(duì)董事會(huì)的決策作出重大貢獻(xiàn)?！吨敢诽岢觯瑖衅髽I(yè)董事會(huì)應(yīng)當(dāng)具備恰當(dāng)?shù)娜藛T構(gòu)成，確保其有能力作出客觀、獨(dú)立的判斷。當(dāng)前，我國中央企業(yè)的董事決策獨(dú)立性有待提高。在一些子企業(yè)，外部董事大部分事項(xiàng)決策前都需要取得大股東業(yè)務(wù)部門的批準(zhǔn)；大多數(shù)內(nèi)部董事作用發(fā)揮較小；有的職工董事沒有真正代表職工利益。應(yīng)該對(duì)外部董事制定清晰的履職清單，分三類明確：哪些事項(xiàng)必須經(jīng)股東同意，哪些事項(xiàng)必須由其獨(dú)立決策，哪些事項(xiàng)可以視情況處理。將內(nèi)部董事履職情況納入其整體考核評(píng)價(jià)。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部董事薪酬與其在董事會(huì)履職情況掛鉤，壓實(shí)內(nèi)部董事責(zé)任，讓內(nèi)部董事認(rèn)識(shí)到自己不僅是黨委（黨組）書記、總經(jīng)理、黨委副書記，還是董事長、董事。健全完善職工董事向職代會(huì)匯報(bào)制度。職工代表要向職代會(huì)報(bào)告自己的履職情況，特別是對(duì)職工利益的維護(hù)情況。職工代表要接受職工質(zhì)詢。

加強(qiáng)董事會(huì)考核，提升董事能力，建立激勵(lì)與約束機(jī)制，是健全董事會(huì)和董事管理機(jī)制的重要途徑

一是董事會(huì)考核是一項(xiàng)難度大但意義更大的工作。考核評(píng)價(jià)是落實(shí)董事會(huì)和董事責(zé)任的有效途徑，也是提高董事會(huì)治理水平和治理效果的指揮棒?！对瓌t》指出，越來越多的國家鼓勵(lì)公司開展董事會(huì)績效評(píng)估。國務(wù)院國資委通過修訂完善《董事會(huì)和董事評(píng)價(jià)辦法》并開展評(píng)價(jià)，有效推動(dòng)了中央企業(yè)董事會(huì)建設(shè)。提高考核科學(xué)性是一項(xiàng)長期工作，應(yīng)該在董事會(huì)評(píng)價(jià)中，增加與“強(qiáng)監(jiān)督”有關(guān)的指標(biāo)，重點(diǎn)突出董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層成員履職行為的監(jiān)督。在董事評(píng)價(jià)中，增加與中長期經(jīng)營業(yè)績（主要體現(xiàn)為企業(yè)核心競爭力）有關(guān)的指標(biāo)，以使董事個(gè)人責(zé)任與董事會(huì)整體責(zé)任掛鉤，并體現(xiàn)董事對(duì)企業(yè)中長期發(fā)展負(fù)責(zé)，解決部分企業(yè)外部董事過于關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)而忽略企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

二是建立董事能力評(píng)價(jià)與提升機(jī)制。董事的崗位勝任能力是董事會(huì)績效的關(guān)鍵影響因素?！对瓌t》指出，為了提高董事會(huì)業(yè)務(wù)水平和董事會(huì)成員績效，越來越多的國家鼓勵(lì)公司開展董事培訓(xùn)。當(dāng)前，我國中央企業(yè)中新任董事較多，董事培訓(xùn)途徑也較多，一些培訓(xùn)以完成課時(shí)任務(wù)為主，難以達(dá)到提升能力的培訓(xùn)目標(biāo)。應(yīng)該制定董事崗位標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行董事持證上崗、定期培訓(xùn)。分不同層級(jí)，制定董事崗位標(biāo)準(zhǔn)，明確董事崗位的素質(zhì)能力要求。分批次開展任職資格培訓(xùn)，兩至三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)全部持證上崗?，F(xiàn)有人員中已經(jīng)滿足崗位標(biāo)準(zhǔn)的，發(fā)放資格證書；尚未達(dá)到崗位標(biāo)準(zhǔn)的，通過相應(yīng)途徑學(xué)習(xí)達(dá)標(biāo)后取得資格證書；新任董事的，需進(jìn)行脫產(chǎn)培訓(xùn)取得資格證書。對(duì)董事后續(xù)培訓(xùn)堅(jiān)持制度化，明確每年應(yīng)該參加培訓(xùn)的時(shí)長和類型。

三是不斷完善董事激勵(lì)與約束機(jī)制?！对瓌t》規(guī)定，董事會(huì)對(duì)經(jīng)營業(yè)績負(fù)有受托責(zé)任；董事長應(yīng)當(dāng)對(duì)董事會(huì)運(yùn)作效率負(fù)責(zé)。當(dāng)前，中央企業(yè)對(duì)董事長、外部董事的市場化激勵(lì)與約束機(jī)制明顯不足?？梢钥紤]在現(xiàn)有文件規(guī)定“董事長是董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行的第一責(zé)任人”的基礎(chǔ)上，增加“董事長對(duì)董事會(huì)運(yùn)作效率負(fù)責(zé)”，將董事長的責(zé)任擴(kuò)展到董事會(huì)運(yùn)行的過程和結(jié)果。在現(xiàn)有探索的基礎(chǔ)上，建立外部董事雙向流動(dòng)常態(tài)化機(jī)制，打通“中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員”與“專職外部董事”雙向流動(dòng)的閥門。研究探索對(duì)董事（特別是外部董事）的中長期激勵(lì)機(jī)制。董事會(huì)的核心功能是戰(zhàn)略決策，外部董事價(jià)值的根本，在于防止國有企業(yè)“內(nèi)部人”因短視而損害企業(yè)長期發(fā)展。理論上，外部董事激勵(lì)應(yīng)當(dāng)與企業(yè)中長期財(cái)務(wù)績效掛鉤。

作者系中國大連高級(jí)經(jīng)理學(xué)院研究員，本文為中國大連高級(jí)經(jīng)理學(xué)院2023年度“揭榜掛帥”課題“中央企業(yè)董事會(huì)科學(xué)決策理性決策研究”的階段性成果