破解國企治理“第一難題”的啟示

苗卿華

國有企業(yè)公司治理長期被認為是一個世界性難題。20年來的探索實踐證明，我國的國有企業(yè)公司治理走出了一條適應社會主義市場經(jīng)濟，遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律，與國際慣例接軌，不斷自我革命、不斷發(fā)展進步的道路，已經(jīng)成為實現(xiàn)中國治理現(xiàn)代化的重要力量。其中求真務實作為一條寶貴經(jīng)驗，在今后進一步完善治理的改革發(fā)展中值得大力弘揚

今年是國務院國資委成立20周年。2003年4月，國務院特設(shè)機構(gòu)國務院國資委掛牌，使命是探索建立黨的十六大報告提出的“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。具體說來就是結(jié)束“九龍治水”，整合之前分散在不同部委的管理職能，由國務院國資委根據(jù)社會公共管理職能和所有職能分開的原則，統(tǒng)一行使監(jiān)管國有資產(chǎn)的職責?！奥男谐鲑Y人職責，享有所有者權(quán)益”，這一定位開啟了國資監(jiān)管方式由“婆婆”到“老板”的探索歷程，其中需要破解的第一難題就是改變國有企業(yè)公司治理模式。探索意味著無現(xiàn)成方法，客觀上需要解放思想、努力“求真”進而務實作為。回顧這20年，求真務實作風在完善國企治理中發(fā)揮了重大作用。

分離決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)

“三分開、三統(tǒng)一、三結(jié)合”是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的頂層邏輯?！叭珠_”：政企分開，政府授權(quán)國資監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)國有資產(chǎn)履行出資人職責，不直接管理國有企業(yè)；政資分開，指國資監(jiān)管機構(gòu)不行使政府社會公共管理職能，政府其他機構(gòu)、部門不履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責；所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，指國資監(jiān)管機構(gòu)不得直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動?！叭y(tǒng)一”即權(quán)利、義務和責任統(tǒng)一?！叭Y(jié)合”即管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開是國資監(jiān)管方式由“婆婆”到“老板”的第一關(guān)，該如何實現(xiàn)？

2003年4月，一份來自中國誠通集團的題為《關(guān)于國有獨資公司公司治理的思考》的報告提交給國務院國資委。這份6600字的報告指出，建立現(xiàn)代企業(yè)制度和完善公司治理是當前國企改革的重點，并闡述了國有獨資公司現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)存在的諸多弊病，分析了國外公司治理結(jié)構(gòu)的可借鑒經(jīng)驗。報告建議，國有獨資公司應該建立董事會。理由是，董事會是公司行使公司法定權(quán)力的主體，如果不設(shè)董事會，法人權(quán)力的行使將喪失主體。由出資人代行董事會權(quán)力，則違背了國家建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初衷。報告寫到，如果沒有董事會作為一個出資人與具體經(jīng)營管理之間的隔離界面，國有資產(chǎn)管理體制又將重回改革前的老路，造成政企不分、政資不分。出資人對國有獨資公司的管理可能會出現(xiàn)“婆婆＋老板”的情況。報告還對董事會如何設(shè)置、職權(quán)如何確定、如何明確和處理董事會與公司其他機構(gòu)的關(guān)系等問題做了闡述。

當時的中央企業(yè)基本未作公司制改制，在治理結(jié)構(gòu)上存在兩種方式：一些企業(yè)未設(shè)董事會，實行總經(jīng)理負責制；少部分企業(yè)有董事會，但不規(guī)范，中國誠通屬于后者。1992年，中國誠通正式組建，同步建立了董事會。當時的董事主要由部分集團領(lǐng)導、重要子公司主要領(lǐng)導組成，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督和決策作用。盡管如此，在后期現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)試點企業(yè)紛紛取消董事會的背景下，中國誠通經(jīng)過調(diào)研和討論，決定保留董事會。原因是，在國家由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中，曾經(jīng)作為計劃經(jīng)濟物資分配國家渠道出生的中國誠通，一直面臨著生死存亡的考驗。管理層必須時時對企業(yè)長遠發(fā)展作出思考和判斷，而完成這個任務需要有個機構(gòu)超脫日常經(jīng)營管理工作來考量，這就是董事會的需求所在。

中國誠通的思考和國務院國資委首任主任李榮融的想法是一致的。李榮融在《遵循規(guī)律辦企業(yè)》一書中寫道：“國資委成立之后，政府的直接干預已逐步減少，我們要下全力建立董事會，盡快形成企業(yè)自我發(fā)展的良性機制?！弊裱?guī)律辦企業(yè)顯然屬于求真務實。

2004年6月，國務院國資委印發(fā)《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會試點工作的通知》，選擇寶鋼集團、神華集團、中國誠通等7家企業(yè)進行建立和完善董事會試點?！锻ㄖ分忻鞔_，試點工作的第一要務就是建立董事會，董事長和總經(jīng)理分設(shè)，決策權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

2005年10月17日，寶鋼集團董事會試點啟動，標志著中央企業(yè)建立規(guī)范的國有獨資公司董事會開始正式運作。12月1日中國誠通啟動試點，在啟動會上，時任國務院國資委副主任的王勇指出，作為此次建立和完善董事會的試點企業(yè)，有利于誠通集團實現(xiàn)董事會建設(shè)制度化、規(guī)范化，充分發(fā)揮董事會應有的作用，為企業(yè)持續(xù)發(fā)展奠定重要的體制基礎(chǔ)，也為中央企業(yè)乃至全國國有企業(yè)建立和完善董事會起到示范作用。

建立內(nèi)部制衡機制

“建立董事會的更重要原因是企業(yè)自身必須要有一個好機制，形成相互制衡的機制?？客獠恐坪猓瑳]有內(nèi)部制衡，這種制衡常常是事倍功半。跟別的所有制性質(zhì)企業(yè)相比，如果說國有企業(yè)要輸?shù)脑?，我認為主要有兩條：第一，政府管得過多，這是主要原因，也因為管得多，所以機制建立不起來；第二，企業(yè)沒有制衡機制?！?/p>

——李榮融《遵循規(guī)律辦企業(yè)》

此次中央企業(yè)董事會試點，在幾個方面作出探索。一是建立董事會。董事長和總經(jīng)理分設(shè)，決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，破除“一把手”說了算。二是設(shè)立外部董事制度，外部董事在董事會占多數(shù)，破除“內(nèi)部人”說了算。三是董事會設(shè)立專門委員會，強化審計、提名、薪酬制衡，破除“自己對自己”說了算。這其中，外部董事制度建設(shè)是關(guān)鍵。

董事會的獨立性如何，關(guān)系到董事會是否能做到不被少數(shù)股東或內(nèi)部人所操縱，關(guān)系到董事會作出的決策是否公平科學，更直接關(guān)系到公司治理的有效性。中央企業(yè)董事會試點工作把重點放在外部董事制度建設(shè)上，其積極意義就在于提高董事會的獨立性：顯著地體現(xiàn)了董事會建設(shè)的求真務實。由于外部董事制度剛起步，央企第一批董事會試點企業(yè)外部董事占多數(shù)沒能一步到位；隨著2006年新公司法開始施行，國務院國資委對試點企業(yè)董事會逐步增加了外部董事的派入，很快均實現(xiàn)了外部董事占多數(shù)。為了幫助外部董事更好履職，主管董事會試點工作的“國資委董事會試點辦公室”創(chuàng)造性開發(fā)了一套國內(nèi)國外公司治理學習課程。從最初到新加坡淡馬錫學習提升對公司治理的認知，到后期清華大學輪訓，提升董事、董秘履職能力為試點工作順利推進奠定了堅實的基礎(chǔ)。

《董事會》雜志長期對中央企業(yè)董事會試點工作緊密跟蹤、深度報道，曾概括了中國誠通董事會的“三要三不”：

一是指導不領(lǐng)導。戰(zhàn)略方向自上而下，董事會通過調(diào)研、研討形成“董事會意見書”，管控集團整體和所出資企業(yè)戰(zhàn)略方向；具體決策事項自下而上，要求更貼近市場、貼近執(zhí)行的經(jīng)理層提出動議、制定方案，董事會保持“一臂之距”，側(cè)重戰(zhàn)略方向把控和執(zhí)行評估，而非領(lǐng)導、執(zhí)行角色。

二是支持不干預。董事會重點幫助經(jīng)理層解決重點、難點問題，發(fā)揮董事專長提供專業(yè)意見，但不干預經(jīng)理層的日常經(jīng)營。例如，根據(jù)階段性重點工作需要，利用外部董事并購和資本運作專長成立領(lǐng)導小組、資本運作小組，為經(jīng)理層提供咨詢和專業(yè)意見。對此，有外部董事曾表示，有人反映外部董事有點神秘，平時見不到，其實這反映了我們的定位比較準確。不是說我們不聯(lián)系實際，董事們可以去調(diào)查研究，但絕非日常工作。董事會是法人治理結(jié)構(gòu)中的決策機構(gòu)，不是公司日常領(lǐng)導機構(gòu)。

三是制衡不掣肘。董事會嚴格堅守自身定位，全力支持經(jīng)理層工作，充分授權(quán)，將董事會的關(guān)注點和意見明確傳遞給經(jīng)理層，并幫助經(jīng)理層解決問題。

培育透明治理文化

隨著企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的健全，國務院國資委作為出資人開始探索將更多決策權(quán)授予企業(yè)管理者，越來越多的過程審批轉(zhuǎn)為監(jiān)控。在這種治理模式下，企業(yè)透明經(jīng)營、信息披露的重要性就更加突出，成為現(xiàn)代企業(yè)制度順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵因素。

公司治理的發(fā)展過程是委托人與受托人、利益相關(guān)人之間持久的博弈過程，博弈存在的主要原因是信息不對稱。不斷提高透明度、信息披露水平是貫穿公司治理全過程的需求，是一個永恒的話題，也是公司治理的關(guān)鍵和重點。從第一批央企董事會試點開始，國務院國資委就建立了董事會年度報告制度。

企業(yè)的價值既是企業(yè)內(nèi)部努力奮斗提升經(jīng)營業(yè)績的結(jié)果，也是投資者和公眾從外部對公司判斷和評估的反映。公開透明是企業(yè)塑造良好社會形象的重要標志。董事會運作透明本身可以降低企業(yè)運行成本，是公司治理的務實之舉。在這方面，中國誠通不斷調(diào)整董事會運作方式，以增加透明度。比如經(jīng)營層列席董事會，就會充分了解董事會、董事對重大決策事項的意見，以加大信息共享，增進相互理解。與此同時，中國誠通還將全面完善信息披露機制列為公司治理的改造重點。2004年8月，中國誠通主動在公司網(wǎng)站公布2003年公司年報，報告提供了包括公司基本情況簡介、會計數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)摘要、實收資本變動及控股子公司情況、董事及高管人員與員工情況、公司治理結(jié)構(gòu)、重要事項及財務報告共7個方面的數(shù)據(jù)與信息。這是自1992年中國誠通成立以來對外公布的首份年報，也是有史以來第一家非上市國有企業(yè)主動披露的年報。公司之所以主動公開年報，就是愿意接受社會監(jiān)督，贏得出資人和社會公眾對公司更好理解和信任。

落實“兩個一以貫之”

黨的十八大以來，國有企業(yè)全面完成公司制改制，從法律上厘清了政府與企業(yè)的職責邊界，使企業(yè)獨立市場主體地位從根本上得以確立。堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設(shè)，是我國國有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢。針對部分企業(yè)出現(xiàn)的黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)“弱化、虛化、淡化、邊緣化”的問題，2016年10月，全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議召開，習近平總書記出席會議并發(fā)表重要講話，這在國有企業(yè)發(fā)展史上具有劃時代的里程碑意義。習近平總書記指出，堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向，也必須一以貫之。

國有企業(yè)全面落實“兩個一以貫之”，探索把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來，把黨的領(lǐng)導融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。企業(yè)黨委（黨組）謀全局、議大事、抓重點，在重大決策中履行把關(guān)定向職責，貫徹黨中央決策部署和落實國家發(fā)展戰(zhàn)略。董事會聚焦定戰(zhàn)略、作決策、防風險，全面發(fā)揮企業(yè)重大事項科學決策的作用。經(jīng)理層聚焦謀經(jīng)營、抓落實、強管理，全面抓好企業(yè)經(jīng)營管理執(zhí)行事務。各治理主體不缺位、不越位，不相互替代，不各自為政，持續(xù)推動中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度更加成熟定型。國有企業(yè)實現(xiàn)董事會應建盡建，權(quán)責法定、權(quán)責透明、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的治理機制加快形成，實現(xiàn)了把中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能，保障企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展——這是“求真”取得了“實效”。

國有企業(yè)公司治理長期被認為是一個世界性難題。20年來的探索實踐證明，我國的國有企業(yè)公司治理走出了一條適應社會主義市場經(jīng)濟，遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律，與國際慣例接軌，不斷自我革命、不斷發(fā)展進步的道路，已經(jīng)成為實現(xiàn)中國治理現(xiàn)代化的重要力量。其中求真務實作為一條寶貴經(jīng)驗，在今后進一步完善治理的改革發(fā)展中值得大力弘揚。

作者系中國上市公司協(xié)會學術(shù)顧問委員會委員、中國誠通集團原董事會秘書