加強海委系統(tǒng)水政監(jiān)察隊伍建設(shè)的思考

解文靜，付曉亮，張 翊

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

水政監(jiān)察隊伍是海委唯一的執(zhí)法隊伍。在全面推進依法治國的征途上，海委水政監(jiān)察隊伍經(jīng)歷了從無到有、從小到大、從單一到綜合、從不規(guī)范到逐步完善的發(fā)展歷程，在河湖堤防巡查、查處水事違法案件、解決水事矛盾糾紛、維護水事秩序等方面做出了大量工作，在水法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳貫徹、水利工程設(shè)施的運行保護和水事活動的監(jiān)督檢查中發(fā)揮著重要作用[1]。加強海委系統(tǒng)水政監(jiān)察隊伍建設(shè)與管理，能夠有力推進海河流域依法治水管水。

1 海委水政監(jiān)察隊伍基本情況

1.1 基本形成水政監(jiān)察隊伍網(wǎng)絡(luò)體系

1997 年，海委成立第一支水政監(jiān)察隊伍；2003年，成立海委水政監(jiān)察總隊。截至目前，海委系統(tǒng)共有68支水政監(jiān)察隊伍，其中總隊5支、支隊27支、大隊36 支。海委系統(tǒng)水政監(jiān)察人員總數(shù)為413 人，其中委機關(guān)38人、漳衛(wèi)南局257人、引灤局38人、海河下游局46 人、漳河上游局34 人，大部分是兼職執(zhí)法人員。

1.2 水政監(jiān)察制度逐步完善

海委制定《海委水行政執(zhí)法辦案制度》等多項水政監(jiān)察制度，印發(fā)行政執(zhí)法“三項制度”工作規(guī)定；印發(fā)加強行政規(guī)范性文件合法性審核工作的通知，健全行政規(guī)范性文件合法性審核和備案機制；印發(fā)實施《海委法律顧問管理辦法（試行）》。委直屬各管理局結(jié)合工作實際，制定多項規(guī)章制度，從不同方面對水政監(jiān)察工作進行了規(guī)范。

1.3 普法工作持續(xù)開展

近年來，海委充分利用“世界水日”“中國水周”“12·4”國家憲法日以及水法律法規(guī)頒布紀(jì)念日，面向委系統(tǒng)全體干部職工和流域廣大群眾集中開展水法治宣傳教育。海委水政監(jiān)察隊伍創(chuàng)新法治宣傳方式，由期刊、報紙等平面媒體轉(zhuǎn)變?yōu)槠矫婷襟w、廣播影視、網(wǎng)絡(luò)等多種方式并舉；由宣傳畫、標(biāo)語、條幅、宣傳材料等紙質(zhì)載體轉(zhuǎn)變?yōu)榧堎|(zhì)載體、影視多媒體、現(xiàn)場活動等多種載體并舉；由宣讀、散發(fā)材料等簡單灌輸式宣傳轉(zhuǎn)變?yōu)橹R答題、演講、座談、培訓(xùn)、參觀互動、公開課等注重實效的互動式宣傳，大力開展水利法治宣傳教育，提高宣傳教育成效。

1.4 執(zhí)法力度不斷加強

“十三五”期間，海委各級水政監(jiān)察隊伍累計巡查河道65 萬km，水域面積6.73 萬km2；監(jiān)管對象7 858 個，出動執(zhí)法人員5.5 萬人次、車輛1.41 萬輛次、船只360航次，現(xiàn)場制止違法行為708起，查處水事違法案件141 件。海委水政監(jiān)察隊伍完成河湖執(zhí)法3 a行動及河湖違法陳年積案“清零”行動；制定《京津冀省際邊界河流水行政聯(lián)合執(zhí)法與巡查制度（試行）》，建立健全聯(lián)合執(zhí)法機制，開展執(zhí)法巡查和水事違法案件查處工作，有力維護了海河流域正常水事秩序。

2 海委水政監(jiān)察隊伍存在的問題

2.1 執(zhí)法隊伍存在“小、散、弱、軟”問題

海委系統(tǒng)執(zhí)法隊伍層級多，基層執(zhí)法力量弱。目前，海委系統(tǒng)68 支隊伍包括總隊、支隊、大隊三級，其中大隊36 支均在漳衛(wèi)南局；在水政監(jiān)察大隊中只有2～3 名執(zhí)法人員的有21 支，占全部大隊的58%；基層隊伍執(zhí)法人員基本沒有法律專業(yè)背景，文化程度相對較低，且執(zhí)法范圍多是跨省河道、邊遠農(nóng)村和山區(qū)以及糾紛熱點區(qū)域，執(zhí)法能力薄弱、水平不高，難以勝任其肩負的執(zhí)法重任。

2.2 沒有設(shè)立專職執(zhí)法隊伍

執(zhí)法隊伍都是與管理單位合署辦公，沒有單獨設(shè)立，且專職水政監(jiān)察人員很少，隊伍管理較為粗放。海委系統(tǒng)現(xiàn)有專職執(zhí)法人員僅約占執(zhí)法人員總數(shù)的20%。由于沒有專職隊伍，兼職水政監(jiān)察人員在完成工程管理維護等主業(yè)之余，才能承擔(dān)日常執(zhí)法巡查和違法案件查處，因此隊伍的執(zhí)法能力和水平提升較慢，專業(yè)化管理水平較低。

2.3 水政監(jiān)察隊伍管理水平不高

水政監(jiān)察隊伍規(guī)范化管理程度較低，水政監(jiān)察制度尚不完善，部分基層單位的執(zhí)法巡查設(shè)備、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、遙感信息系統(tǒng)等使用不規(guī)范，現(xiàn)代化執(zhí)法設(shè)備的作用沒有充分發(fā)揮。

2.4 流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制不完善

水利綜合行政執(zhí)法體制機制不健全，流域與地方之間、地方與地方之間水利聯(lián)合執(zhí)法機制不完善，跨省河流（湖泊、水庫）執(zhí)法矛盾多、協(xié)調(diào)難度大。流域管理機構(gòu)直管河湖執(zhí)法工作的行刑銜接機制和執(zhí)法協(xié)作機制不健全，部分基層河道（水工程）管理機構(gòu)與當(dāng)?shù)毓菜痉C關(guān)聯(lián)系渠道不暢通，與當(dāng)?shù)睾雍L的執(zhí)法協(xié)作機制也不完善。

2.5 執(zhí)法依據(jù)尚不完善

流域管理立法滯后，流域管理體制不健全，海委所轄河道（水工程）管理機構(gòu)的執(zhí)法主體資格不完善，只具有《中華人民共和國防洪法》授予的行政處罰和行政措施權(quán)。同時，水行政執(zhí)法的強制力較低，目前主要依靠公安、法院、政府等部門來實現(xiàn)行政強制，水法律法規(guī)的公信力大打折扣。

2.6 執(zhí)法環(huán)境有待改善

由于目前缺乏統(tǒng)一的水政監(jiān)察標(biāo)識，水政監(jiān)察隊伍建設(shè)中面臨著一個非常嚴(yán)峻的問題，就是沒有良好的執(zhí)法環(huán)境。社會公眾對水政執(zhí)法工作缺乏理解和支持，在實際的執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)不配合執(zhí)法、抵抗執(zhí)法和阻攔、攻擊執(zhí)法人員的情況，給執(zhí)法工作的順利開展造成了較大的障礙[2]。

3 加強海委水政監(jiān)察隊伍建設(shè)的對策建議

3.1 整合隊伍，培養(yǎng)專職執(zhí)法人才

3.1.1 成立專職水政監(jiān)察隊伍

結(jié)合海河流域執(zhí)法管理工作實際，整合現(xiàn)有水政監(jiān)察隊伍，成立專職水政監(jiān)察隊伍，減少執(zhí)法層級，增加專職水政監(jiān)察人員，專職隊伍和人員向基層傾斜，增強基層隊伍綜合執(zhí)法能力；專職隊伍中吸收部分業(yè)務(wù)管理部門人員為兼職水政監(jiān)察人員，以加強相關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)法工作。

3.1.2 建立健全人才培養(yǎng)機制

注重“外引內(nèi)培”相結(jié)合，分步驟、有計劃地招錄一批法律專業(yè)人才[3]，鼓勵符合條件的執(zhí)法人員參加國家法律職業(yè)資格考試，著力把一批水行政執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干培育成業(yè)務(wù)通才；做好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期對水政執(zhí)法人員開展水法律法規(guī)、水保、水政水資源等專業(yè)知識和行政法的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，切實提升執(zhí)法人員運用法治思維和法治方式處理問題的能力，為執(zhí)法工作打好基礎(chǔ)；通過進法院旁聽、水政執(zhí)法技能競賽等方式，創(chuàng)新培訓(xùn)途徑，提升水政監(jiān)察隊伍的綜合素質(zhì)和執(zhí)法能力。

3.2 完善機制，加強水政監(jiān)察隊伍的規(guī)范化管理

3.2.1 完善水法律法規(guī)體系

國家水行政主管部門要整合現(xiàn)有水法律法規(guī)，制定必要的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以打通水行政管理的“最后一公里”，為流域管理機構(gòu)水行政執(zhí)法提供有力的法律依據(jù)。

3.2.2 落實行政執(zhí)法“三項制度”

以全面推進落實行政執(zhí)法“三項制度”為抓手，完善制度建設(shè)，進一步分解、細化和量化水政監(jiān)察隊伍和人員的責(zé)、權(quán)、利，明確執(zhí)法范圍、權(quán)限、程序、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任，制訂配套考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲辦法，不斷提高執(zhí)法人員的責(zé)任意識，調(diào)動水政監(jiān)察人員工作的積極性。抓好執(zhí)法中亮明執(zhí)法身份和執(zhí)法后結(jié)果公開，推動執(zhí)法信息公開透明，保證海委水行政執(zhí)法工作嚴(yán)格規(guī)范、公正文明。

3.2.3 健全跨區(qū)域跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制

參考黃河流域水行政聯(lián)合執(zhí)法機制，借鑒漳河采砂聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗，建立健全以海委及所屬管理機構(gòu)為主導(dǎo)的工作體系，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。與地方政府及其水利、環(huán)保、公安等部門間建立健全執(zhí)法協(xié)作機制，推動涉河、涉水部門聯(lián)合執(zhí)法，推進與公、檢、法機關(guān)建立信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現(xiàn)水行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，形成強大執(zhí)法合力，確保水行政執(zhí)法工作取得實效。

3.2.4 推進行政執(zhí)法向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

要健全和落實責(zé)任追究和行政賠償?shù)戎贫?，將行政相對人滿意度納入績效考核指標(biāo)，促進水政監(jiān)察隊伍和人員樹立嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法的責(zé)任心，并以此為核心，深入推進行政執(zhí)法從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，推進和完善服務(wù)型行政執(zhí)法體系[4]。

3.3 提升執(zhí)法信息化水平，用科技手段提高水行政執(zhí)法能力

以海委水政監(jiān)察基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（三期）項目建設(shè)為依托，建設(shè)海委水行政執(zhí)法管理系統(tǒng)，加強信息化技術(shù)與水行政執(zhí)法的深度融合，加大遙感、無人機、視頻監(jiān)控、移動終端等信息化監(jiān)管手段在發(fā)現(xiàn)、制止、查處水事違法行動中的應(yīng)用[5]。

3.3.1 借助無人機技術(shù)開展執(zhí)法取證工作

無人機具有體積輕便、視角廣闊、實時傳輸和不易受地形地貌影響等優(yōu)勢，可以對河道非法采砂、侵占河道、破壞河道等涉河違法行為進行及時有效的巡查。目前海委相繼在水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、水事糾紛調(diào)處等工作中啟用無人機，取得了良好效果。讓更多基層水政監(jiān)察隊伍使用好無人機，切實有效地發(fā)揮好無人機技術(shù)在水行政執(zhí)法巡查中的作用，有利于將水事違法行為扼殺在萌芽中，提高水行政執(zhí)法辦案效率，及時獲取證據(jù)資料，嚴(yán)厲打擊水事違法行為[6]。

3.3.2 進一步加強單兵設(shè)備的規(guī)范化使用，提升水行政執(zhí)法巡查能力

單兵系統(tǒng)基于移動GIS、衛(wèi)星定位、音視頻傳輸?shù)燃夹g(shù)手段，能夠為基層水政監(jiān)察人員提供位置記錄、軌跡展示、音視頻留存、現(xiàn)場指揮等服務(wù)。規(guī)范化使用單兵設(shè)備，能夠及時準(zhǔn)確記錄巡查過程，使巡查信息可回溯；能夠顯著提高巡查數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性；同時及時采集違法證據(jù)，為案件后續(xù)查處提供有力支持[7]。

3.3.3 建設(shè)海委水行政執(zhí)法管理系統(tǒng)，推進海委水行政執(zhí)法的數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化

目前，海委正在建設(shè)漳衛(wèi)南局、引灤局、漳河上游局和海河下游局的重點區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)、海委衛(wèi)星遙感遙測監(jiān)控工程和水政執(zhí)法巡查監(jiān)控工程，但尚未有效集成。建設(shè)海委水行政執(zhí)法管理系統(tǒng)，建成以流域管理機構(gòu)為中心的海委統(tǒng)一的水行政執(zhí)法視頻數(shù)據(jù)采集、存儲、管理體系和管理平臺，實現(xiàn)水行政執(zhí)法數(shù)據(jù)“一平臺”管理、“一張圖”展示、“一門戶”公示。

3.4 加強法治水利文化宣傳，營造良好的執(zhí)法環(huán)境

水政監(jiān)察隊伍建設(shè)水平的提升以及水政執(zhí)法活動的順利開展都離不開流域群眾的支持與擁護，通過加強海河流域法治水利文化宣傳，增強流域公眾愛水護水意識，減少執(zhí)法阻力。

3.4.1 堅持執(zhí)法與普法相結(jié)合

把水行政執(zhí)法與宣傳水法、普及市民水法知識有機結(jié)合起來，踐行公正執(zhí)法與熱情服務(wù)相結(jié)合、教育與懲戒相結(jié)合，自覺地服務(wù)于民、便利于民，促使水行政執(zhí)法解決實際問題，在水行政執(zhí)法過程中逐步樹立起“文明、公正、規(guī)范、高效”的水政監(jiān)察形象[3]。

3.4.2 打造海委法治文化陣地

深入開展海河流域法治文化示范基地建設(shè)，結(jié)合四女寺水利樞紐等海河流域水利工程特色，創(chuàng)建法治廣場、普法長廊等形式多樣、法治精神和水文化元素融為一體的普法基地。落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，大力推進水法治文化建設(shè)，開展水利法治宣傳教育基地建設(shè)，推動水利行業(yè)法治文化發(fā)展。

3.4.3 創(chuàng)新宣傳方式

推廣全國普法依法治水創(chuàng)新案例，深化執(zhí)法、復(fù)議訴訟與普法工作的融合，加大以案普法力度。結(jié)合以案釋法讓群眾更直觀地接受普法教育，或利用微博抖音微信等新媒體進行宣傳，把握好宣傳內(nèi)容的實用性，提高全流域保護河湖的意識。與機關(guān)團委聯(lián)合，建立海委水行政執(zhí)法講師團，強化普法志愿者隊伍，通過進社區(qū)、進學(xué)校等多種途徑，進一步提高海河流域社會公眾的水法律法規(guī)意識，促進水行政執(zhí)法環(huán)境的改善[8]。

4 結(jié)語

通過培養(yǎng)執(zhí)法人才、完善執(zhí)法制度、增強執(zhí)法手段、優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境4 個方面舉措，打造一支作風(fēng)優(yōu)良、反應(yīng)快速、執(zhí)法規(guī)范、保障有力的水政監(jiān)察隊伍，針對海河流域社會生產(chǎn)過程中存在的水資源擅自開采、水環(huán)境污染、水工程破壞等違法行為進行有效遏制，維護正常的水事秩序，為新階段海河流域水利高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。