城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價及其指標(biāo)體系構(gòu)建

甘代軍

近年來,國家逐漸加大促進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的政策規(guī)劃及其實(shí)施力度。2014年,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系,促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化[1];2017年1月,由國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》做出“城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)大體均衡”“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化”的重要部署[2];2017年3月1日起施行的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》強(qiáng)調(diào),公共文化服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持“公益性、基本性、均等性”等原則[3];2021年3月,由國家發(fā)展改革委聯(lián)合20個部門印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》首次規(guī)定了基本公共文化服務(wù)的國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn);2021年6月,由文化和旅游部印發(fā)的《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出,“十四五”時期要進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距[4];2022年10月,黨的二十大進(jìn)一步明確,到2035年要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)[5]。在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的國家發(fā)展目標(biāo)指引下,對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行科學(xué)評價具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,亟須構(gòu)建一套貼近政策指向、體現(xiàn)實(shí)踐要求的評估指標(biāo)體系,從而為促進(jìn)國家政策的有效落實(shí)以及提高實(shí)踐工作的針對性、計(jì)劃性提供理論指導(dǎo)。

一、關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的認(rèn)識分歧

對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化進(jìn)行有效評價必須建立在堅(jiān)實(shí)的認(rèn)識論基礎(chǔ)之上。縱觀學(xué)界對于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化問題的討論,在相關(guān)基本概念界定和表述上還存在不少分歧甚至混亂。因而,只有撥開這些認(rèn)識上的“迷霧”,才能為理論建構(gòu)和實(shí)踐工作掃清障礙。

《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》明確指出,城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)發(fā)展水平還存在較大差距。那么,如何理解城鄉(xiāng)概念的內(nèi)涵與外延,學(xué)界對此存在歧見。有學(xué)者把城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)駐地的所有街區(qū)視為“城”的范疇,把城鎮(zhèn)之下區(qū)域稱為“鄉(xiāng)村”[6]。還有一些學(xué)者則把省、市級城區(qū)視為“城”,而把縣級及其以下區(qū)域作為“鄉(xiāng)”的范疇[7]。這就導(dǎo)致在研究城鄉(xiāng)問題時,不同論者所指的城鄉(xiāng)范圍以及他們使用的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不具有一致性,以致影響研究結(jié)論適用范圍的廣泛性和認(rèn)同度。按照《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的分類法,城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村是相對應(yīng)的概念,因而,進(jìn)行定量研究的不少學(xué)者也在此意義上使用城鄉(xiāng)概念。但是,由于集鎮(zhèn)是村民生活生產(chǎn)的重要區(qū)域,也是提供鄉(xiāng)村基本公共文化服務(wù)的核心之地,所以從研究公共文化服務(wù)的視域看,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)從“鄉(xiāng)村”范疇中剝離出去不太適當(dāng)。同時,把縣級行政城區(qū)劃入鄉(xiāng)村地區(qū)也存在明顯不足,因?yàn)檫@些城區(qū)不是大多數(shù)農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活區(qū)域(一般情況下,只有城郊農(nóng)民在此區(qū)域經(jīng)?；顒??？紤]到我國當(dāng)前基本公共文化服務(wù)日益打破身份、戶籍限制的發(fā)展態(tài)勢,可以把城郊集鎮(zhèn)納入城市公共文化服務(wù)的地理范疇。

公共文化服務(wù)均等化問題是隨著相關(guān)國家政策要求而產(chǎn)生的理論和實(shí)踐問題。黨的十六屆六中全會提出,要逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化;《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持公共服務(wù)普遍均等原則,兼顧城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,形成實(shí)用、便捷、高效的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[8];《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出,要堅(jiān)持保障基本、普惠均等的公共文化服務(wù)發(fā)展原則以及實(shí)現(xiàn)到“十四五”末城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距進(jìn)一步縮小的階段性目標(biāo)[4];黨的二十大提出,到2035年要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)[5]。隨著上述有關(guān)公共文化服務(wù)的國家大政方針陸續(xù)出臺,社會各界對公共文化服務(wù)均等化的研究日益深入、廣泛,同時也出現(xiàn)了認(rèn)識上的分歧和混淆。

二是關(guān)于公共文化服務(wù)本身的不同理解。學(xué)界對公共文化服務(wù)的認(rèn)識在很大程度上受到基于不同源流的多種公共服務(wù)概念的不同影響。法國學(xué)者萊昂·狄驥提出,必須由政府來加以規(guī)范和控制的活動,就是一項(xiàng)公共服務(wù)。如果失去政府的支持,公共服務(wù)便不能得到保障[12]。然而,由于此概念沒有闡明政府針對的是公共活動還是私人活動,是所有公共需求還是基本的公共需求,所以此后的多數(shù)學(xué)者都據(jù)此認(rèn)為提供公共服務(wù)的主體主要是政府。一些學(xué)者從服務(wù)需求滿足角度出發(fā),把公共服務(wù)分為廣義和狹義兩類,前者指把所有的公共需求都納入公共服務(wù)的范疇[13],后者則主要指向基本公共需求的供給[14],并由此衍生出基本公共服務(wù)的概念。對此,有學(xué)者持不同的觀點(diǎn),并認(rèn)為狹義的公共服務(wù)是指與“民生”直接相關(guān)的政府職能性服務(wù),而廣義的公共服務(wù)除“民生”類公共服務(wù)之外,還包括政府的宏觀調(diào)控、維護(hù)市場以及社會秩序等監(jiān)管行為[15]。在較長一段時期內(nèi),學(xué)界對于基本公共服務(wù)的認(rèn)識更多的是停留在類型學(xué)的研究層面上,而缺乏針對基本公共服務(wù)數(shù)量規(guī)定性的具體討論,即較少關(guān)注對每一類基本公共服務(wù)產(chǎn)品數(shù)量的最低供給標(biāo)準(zhǔn)以及最低數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的深入分析。然而,在實(shí)踐層面,如果只關(guān)注服務(wù)類型的覆蓋面而不重視基本數(shù)量的限定標(biāo)準(zhǔn),就難以對服務(wù)效率和質(zhì)量進(jìn)行可操作性評估,從而不利于公共服務(wù)實(shí)踐的高效推進(jìn)。正是緣于此,《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》提出了具有定量指標(biāo)的國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn),并要求地方政府制定更具體、可量化的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。

在此背景下,一些學(xué)者從公共服務(wù)的相關(guān)定義中推衍出公共文化服務(wù)的概念與內(nèi)涵,基于公共產(chǎn)品的角度把公共文化服務(wù)劃分為純公共文化服務(wù)和準(zhǔn)公共文化服務(wù),前者是指以非營利方式提供滿足全體社會成員基本文化需求的產(chǎn)品和服務(wù),后者是指以政府提供一定支持同時參與市場競爭的方式向目標(biāo)群體提供的文化產(chǎn)品和服務(wù)且需要服務(wù)對象支付部分費(fèi)用[16]。在此需要指出的是,有的研究者僅僅從純公共文化產(chǎn)品的角度界定公共文化服務(wù),強(qiáng)調(diào)其滿足人們基本文化需求而非滿足個人發(fā)展性文化需要的功能[17];有的研究者則不特別區(qū)分公共文化服務(wù)的“純”或“準(zhǔn)”,而是泛泛地把公共文化服務(wù)定義為由公共部門或準(zhǔn)公共部門共同生產(chǎn)或提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為[18]。除了定義上的分歧,學(xué)界關(guān)于公共文化服務(wù)內(nèi)容方面的理解也存在明顯的差異。相關(guān)研究者或認(rèn)為公共文化服務(wù)包括公共文化服務(wù)設(shè)施、資源和服務(wù)供給等內(nèi)容,以及相關(guān)的人才、資金、技術(shù)和政策保障機(jī)制等方面的內(nèi)容[19];或認(rèn)為公共文化服務(wù)主要是指保障人們基本文化權(quán)益的公共文化產(chǎn)品或服務(wù)[20];或主張公共文化服務(wù)還應(yīng)包括保障社會成員機(jī)會均等地獲得公共文化服務(wù)或產(chǎn)品的社會文化環(huán)境和條件[21]。一些研究者甚至過度擴(kuò)大了公共文化服務(wù)的外延,如把公共文化服務(wù)資源、公共文化服務(wù)成果、公共文化服務(wù)效率、公共文化服務(wù)外部支撐條件、公共文化服務(wù)均等化等一概納入公共文化服務(wù)的評價指標(biāo)體系[22],或者把公共文化服務(wù)的機(jī)構(gòu)建設(shè)、資源保障、活動參與等作為評價的基本指標(biāo)[23]。如此,就混淆了公共文化范疇“服務(wù)”與“服務(wù)保障”概念之間的界限。這里需要明確的是,能夠滿足人們需要的是服務(wù)或產(chǎn)品,而服務(wù)保障則是指確保人們的需要得以實(shí)現(xiàn)的條件和措施。因此,公共文化服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該是滿足人們文化需要的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品或服務(wù),而資金、技術(shù)、人力資源等則是確保人們獲得文化產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容的外部條件。也正是基于上述原因,《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》明確地把“公共文化服務(wù)”劃分為“公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務(wù)”,而把政府資金配套、補(bǔ)助、社會資本投入、政府購買服務(wù)、配備專業(yè)人員等條件和措施納入“保障措施”的范疇,并進(jìn)一步指出公共文化服務(wù)是“以滿足公民基本文化需求為主要目的”[3]。依此,應(yīng)把公共文化服務(wù)限定在“基本公共服務(wù)”的范疇,而不宜擴(kuò)大其概念外延,以凸顯國家公共文化服務(wù)的“公益性、基本性、均等性”特征。

綜上,為保持理論研究與國家政策法規(guī)之間的一致性,使理論研究更能契合國家政策的實(shí)踐指向,進(jìn)而為政策實(shí)施提供有益啟示,本研究依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)章及其導(dǎo)向來構(gòu)建基本公共文化服務(wù)評價指標(biāo)體系,這與目前學(xué)界主要根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建的方式有所不同。

二、城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價的依據(jù)和原則

對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的評價需要建立在政策導(dǎo)向和實(shí)踐需求的根基之上,并遵循科學(xué)的評價原則。唯此,才能充分發(fā)揮理論評價及時響應(yīng)新政策、新實(shí)踐以及新需求的現(xiàn)實(shí)功能。

1.關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的主要評價依據(jù)

一是政策依據(jù)。近年來,黨和國家把完善公共文化服務(wù)體系、提高基本公共文化服務(wù)效能提上重要日程,并先后出臺了一系列方針政策、制度法規(guī),為開展城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價提供了重要政策依據(jù)。城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)評價的目的在于推動國家相關(guān)政策的貫徹實(shí)施,并準(zhǔn)確評估城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化實(shí)踐的成效、問題和對策,從而為加快城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化提供理論指導(dǎo)。黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》提出,要努力實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化,完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實(shí)用高效的公共文化服務(wù)體系,制定公共文化服務(wù)指標(biāo)體系和績效考核辦法[24];黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,加快形成科學(xué)有效的社會治理體制[1];《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出,要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務(wù)大體均衡,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化[2];《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》亦提出,要實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)基本性、均等性,制定并調(diào)整基本公共文化服務(wù)的國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和地方實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)[3];《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》就公共文化設(shè)施、廣電、觀賞電影、讀書看報等具體內(nèi)容制定了明確的國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)[25];《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提出,到“十四五”末,要進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距[4]。在國家大力推動基本公共文化服務(wù)改革創(chuàng)新、提高服務(wù)效能的背景下,構(gòu)建一套更合理、更具政策性的評價指標(biāo)體系,有利于促進(jìn)國家基本公共文化服務(wù)均等化政策順利實(shí)施和有效落地。

二是現(xiàn)實(shí)依據(jù)。當(dāng)前,我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化實(shí)踐取得了一定成效,但實(shí)踐進(jìn)程相對緩慢,其原因是多元并存的,其中,人們對于城鄉(xiāng)均等化的實(shí)際狀況和水平認(rèn)識不全面、把握不準(zhǔn)確是影響均等化實(shí)踐進(jìn)度的現(xiàn)實(shí)因素。因而,需要構(gòu)建一套更具現(xiàn)實(shí)針對性的評價指標(biāo)體系來“診斷”當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的實(shí)際水平,使人們在全面了解城鄉(xiāng)之間的具體差距后,能夠激發(fā)和增強(qiáng)實(shí)踐工作的責(zé)任感、緊迫感和計(jì)劃性,從而加快縮小城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)差距的進(jìn)程。我國城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化問題早已凸顯,雖然做出了不少努力,但城鄉(xiāng)差距依然較大。早在2009年,相關(guān)研究就指出,我國公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、公共文化服務(wù)、公共文化產(chǎn)品供給不均等現(xiàn)象比較明顯[26]。到了2014—2015年,城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)不均等問題依然突出,公共文化設(shè)施、公共文化生活的城鄉(xiāng)差距顯著[27],鄉(xiāng)村地域基本公共文化服務(wù)資源供給量僅為城市地域的58%[28]。2017年,上述情況仍然沒有發(fā)生根本性改變,公共圖書館及藏書、展覽館、博物院等公共文化設(shè)施主要集中在城市,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共文化服務(wù)場館的資源配置力度不夠[29]。顯然,由于長期歷史的積累,城鄉(xiāng)之間的差距難以在短期內(nèi)迅速消除?？傮w來看,城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)資源配置的非均衡度在縮小,但非均衡發(fā)展的態(tài)勢依然明顯,其重要原因與城鄉(xiāng)公共服務(wù)人力資源配置不均、城鄉(xiāng)二元體制改革進(jìn)度緩慢等因素有關(guān)。因此,要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的步伐,在城鄉(xiāng)資源投入上就不能平均用力,而需要使鄉(xiāng)村的資源配置幅度超過城市,并不斷完善基本公共文化服務(wù)體制機(jī)制,加強(qiáng)對基本公共文化服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測。這就需要構(gòu)建科學(xué)的評價體系和針對性強(qiáng)的指標(biāo),從而為準(zhǔn)確把握基本城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度和具體水平提供有效的衡量工具,為高效推進(jìn)城鄉(xiāng)均等化發(fā)展提供理論參考。

2.關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的基本評價原則

一是導(dǎo)向性原則。城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價要與國家的政策目標(biāo)和價值導(dǎo)向保持一致,為實(shí)現(xiàn)國家政策及其價值目標(biāo)服務(wù)。因此,在評價原則和立場上要體現(xiàn)國家政策以及社會主義社會主流價值的導(dǎo)向性。一是價值導(dǎo)向。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化在根本上是對城鄉(xiāng)全體成員實(shí)施基于制度要求的公正之善。追求城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化即是體現(xiàn)機(jī)會平等和差異平等正義的要求。城鄉(xiāng)均等化要求首先應(yīng)保障城鄉(xiāng)群眾具有享有均衡的基本公共文化資源和服務(wù)的平等機(jī)會;同時,還要謀求城鄉(xiāng)之間的結(jié)果平等,即實(shí)際擁有的公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量大致相當(dāng),這里的大致相當(dāng)并不意味著要求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的絕對相等,而是要求體現(xiàn)差異性公平的正義原則。因此,在進(jìn)行評價時,所設(shè)置的評價指標(biāo)應(yīng)能夠揭示出城鄉(xiāng)成員在享有公共文化服務(wù)上的機(jī)會均等和結(jié)果均等方面的客觀差異,從而為相關(guān)政策和措施的進(jìn)一步完善、為國家謀求城鄉(xiāng)全體成員平等的公正理念實(shí)現(xiàn)提供理論參照。二是目標(biāo)導(dǎo)向。在進(jìn)行城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價時,要把相關(guān)政策、措施及其成效的目標(biāo)性、階段性統(tǒng)一起來考量,這樣既有利于確保評價體系的動態(tài)性、科學(xué)性,又能夠從理論上引導(dǎo)各級政府形成關(guān)于不同時期城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)政策、措施和目標(biāo)具有階段性的科學(xué)認(rèn)識,進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)政策和實(shí)踐能夠有目標(biāo)、分階段地循序進(jìn)行,提高相關(guān)行政行為的針對性和有效性。

二是系統(tǒng)性原則。由于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的屬性、內(nèi)容具有系統(tǒng)性、層次性,所以對其進(jìn)行評價也應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性、多維度的視角,這樣才能使評價全面反映城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的基本特征和實(shí)現(xiàn)程度。城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的系統(tǒng)性表現(xiàn)在其所具有的多維結(jié)構(gòu)性,既包括城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的硬件設(shè)施系統(tǒng)、物質(zhì)性產(chǎn)品系統(tǒng),又包含實(shí)踐性公共文化活動系統(tǒng),而且每一系統(tǒng)中又具有內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性內(nèi)容。因此,在對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化進(jìn)行評價時,相關(guān)評價指標(biāo)體系需要較為全面、多層次地體現(xiàn)和測度其結(jié)構(gòu)性狀況。如:對于基本公共文化服務(wù)設(shè)施系統(tǒng)方面的評價,需要設(shè)置圖書館、文化館(站)、農(nóng)家書屋、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)等類型的評價指標(biāo);對于基本公共文化服務(wù)產(chǎn)品方面的評價,需要設(shè)置圖書館擁有量、廣播電視節(jié)目套數(shù)、互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率等評價指標(biāo);對于基本公共文化活動方面的評價,應(yīng)設(shè)置文藝演出、公益性講座、文化展覽展演等層面的評價指標(biāo)?？傊?構(gòu)建多元、多層次的指標(biāo)體系是對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化程度進(jìn)行科學(xué)評價的基本前提。

國家方針鼓舞化肥出口，祥豐集團(tuán)又抓住機(jī)會出口化肥，把市場擴(kuò)大到海外，尤其在東南亞占有較大市場份額。目前，祥豐集團(tuán)旗下“螳豐”“云弘祥”等品牌產(chǎn)品銷往全國30多個省份，并出口到亞洲、非洲、南美洲、大洋洲的多個國家和地區(qū)。

三是實(shí)踐性原則。針對補(bǔ)齊鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)短板的實(shí)踐工作指向和問題,科學(xué)評價城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化要立足于實(shí)踐需要,面向農(nóng)村群眾的基本文化生活需求進(jìn)行合理的評價指標(biāo)設(shè)計(jì),真正體現(xiàn)評價體系在響應(yīng)、指引工作實(shí)踐和文化生活方面的應(yīng)用價值。當(dāng)前,國家正在以前所未有的力度推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和實(shí)效性,以期順利實(shí)現(xiàn)到2035年城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)差距明顯縮小的目標(biāo)。因此,對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的評價需要充分體現(xiàn)國家的政策指向和實(shí)踐要求,對特定階段的城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化現(xiàn)狀、措施及其成效做出適時評價,從而為政府的決策和指導(dǎo)提供有效的理論參考。與此同時,相關(guān)評價還要準(zhǔn)確把握當(dāng)前農(nóng)村群眾富有時代性的、迫切的基本公共文化需求,并對標(biāo)其與城市相關(guān)服務(wù)的客觀差距,這樣才能有效發(fā)揮理論評價對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化實(shí)踐的指導(dǎo)功能。

四是準(zhǔn)確性原則。構(gòu)建評價體系的基本目的是適時反映當(dāng)前城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的實(shí)際狀況和具體差距,從而為政府決策和實(shí)際工作提供更具指導(dǎo)性和可操作性的理論參考。因此,在構(gòu)建評價指標(biāo)體系時,要選擇更能精準(zhǔn)測度城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化水平的代表性指標(biāo)。準(zhǔn)確的測量指標(biāo)是從反映事物諸多屬性、特征的眾多指標(biāo)中挑選而來的,其概念內(nèi)涵廣而外延窄,因而能夠更準(zhǔn)確地展現(xiàn)事物以及事物之間的特定聯(lián)系。就城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的重要產(chǎn)品圖書而言,選擇“人均擁有圖書量的城鄉(xiāng)比”作為評價指標(biāo)比選用“全部人口擁有圖書量的城鄉(xiāng)比”更能準(zhǔn)確測量城鄉(xiāng)之間的差距水平,因?yàn)榍罢甙讶丝谝?guī)模的城鄉(xiāng)差異納入了測度范疇,故其測量的維度比后者更多。在農(nóng)村人口(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域人口)比例大于城市的背景下,采用“人均”指標(biāo)有利于更準(zhǔn)確地測度城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的差距,進(jìn)而更清晰地顯示推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化任務(wù)的艱巨程度,最終為相關(guān)政策制定實(shí)施提供更為有力的參考依據(jù)。

三、城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系構(gòu)建

1.指標(biāo)體系的構(gòu)建方法以及主要內(nèi)容

選取規(guī)范、優(yōu)化的評價指標(biāo)是準(zhǔn)確反映和測量城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化程度的重要條件。從既有研究看,學(xué)界主要采用文獻(xiàn)法來構(gòu)建評價指標(biāo)體系。一是運(yùn)用理論文獻(xiàn),即從相關(guān)的理論文章、著作中選擇評價指標(biāo),再根據(jù)具體研究問題增刪相關(guān)指標(biāo)來建立新的評價指標(biāo)體系,如有學(xué)者在借鑒已有關(guān)于評價指標(biāo)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,構(gòu)建了基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)程度的評價指標(biāo)體系[30]。二是利用統(tǒng)計(jì)資料構(gòu)建評價指標(biāo)體系。有學(xué)者依據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的類別確定了我國基本公共文化服務(wù)評價的6個二級指標(biāo)[31]。三是依據(jù)國家政策法規(guī)來構(gòu)建評價指標(biāo)體系。有學(xué)者以《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》為基礎(chǔ),把公共文化服務(wù)評估指標(biāo)劃分為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、資源保障和活動參與3大類,再在其下劃分出36個具體指標(biāo)[23]。借鑒理論文獻(xiàn)來構(gòu)建新指標(biāo)體系的方法雖然凸顯了研究的學(xué)理性,但容易出現(xiàn)忽視客觀問題現(xiàn)實(shí)變化性以及國家政策實(shí)踐指向性的弊端;同理,依托官方統(tǒng)計(jì)資料來構(gòu)建評價體系的方法盡管有現(xiàn)成的、權(quán)威性的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來支撐,但仍然難以及時響應(yīng)國家政策實(shí)施的導(dǎo)向性和應(yīng)用性要求。而且,僅僅依賴官方統(tǒng)計(jì)往往不利于把國家政策指向所急需的數(shù)據(jù)資料及時納入評價指標(biāo)體系。為了充分體現(xiàn)國家政策法規(guī)的實(shí)踐性要求,主要依據(jù)相關(guān)政策規(guī)范來構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系的方法更為適當(dāng)、合理。

因此,本文依據(jù)《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》,并適當(dāng)參考《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)條款(目),嘗試構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系?！吨腥A人民共和國公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定,要合理確定公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局,公益性文化單位應(yīng)當(dāng)完善服務(wù)項(xiàng)目、豐富服務(wù)內(nèi)容,創(chuàng)造條件向公眾提供文藝演出、陳列展覽、電影放映、廣播電視節(jié)目收聽收看、閱讀服務(wù)、藝術(shù)培訓(xùn)等,并提供流動服務(wù)、文化志愿服務(wù)[2]。據(jù)此,本文設(shè)置了公共文化設(shè)施類二級評價指標(biāo),即“每萬人擁有公共圖書閱讀場所(圖書館、農(nóng)家書屋等)數(shù)量城鄉(xiāng)比”“每萬人擁有公共圖書閱讀場所面積城鄉(xiāng)比”“互聯(lián)網(wǎng)普及率城鄉(xiāng)比”“公共圖書館、群眾文化機(jī)構(gòu)基本服務(wù)項(xiàng)目城鄉(xiāng)比”“提供流動文化服務(wù)次數(shù)城鄉(xiāng)比”“開展文化志愿服務(wù)次數(shù)城鄉(xiāng)比”等。《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》要求,公共文化設(shè)施的開放時間,不得少于所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的最低時限,并規(guī)定了為城鄉(xiāng)居民提供廣播電視節(jié)目的最低套數(shù)、每名中小學(xué)生每學(xué)期觀看優(yōu)秀影片的最低次數(shù)以及在城鎮(zhèn)人流密集地點(diǎn)設(shè)置公共閱報欄(屏)、為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年送戲曲等文藝演出等內(nèi)容[25]。據(jù)此,本文設(shè)置了公共文化產(chǎn)品類二級評價指標(biāo),即“公共圖書閱讀場所開放時長(小時/天)城鄉(xiāng)比”“每名中小學(xué)生每學(xué)期觀看優(yōu)秀影片次數(shù)城鄉(xiāng)比”“每萬人擁有藝術(shù)表演團(tuán)體公益演出場次城鄉(xiāng)比”等?！丁笆奈濉惫参幕?wù)體系建設(shè)規(guī)劃》亦對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)的文藝演(映)、展覽、講座、培訓(xùn)班、訓(xùn)練班等類型和數(shù)量作出了相應(yīng)規(guī)定[4],因而本文設(shè)置了“每萬人擁有公共圖書館、群眾文化機(jī)構(gòu)舉辦展覽場次城鄉(xiāng)比”“每萬人擁有公共圖書館舉辦培訓(xùn)班班次城鄉(xiāng)比”“每萬人擁有群眾文化機(jī)構(gòu)舉辦訓(xùn)練班次數(shù)城鄉(xiāng)比”“每萬人擁有群眾文化機(jī)構(gòu)組織文藝活動次數(shù)城鄉(xiāng)比”等公共文化活動類二級評價指標(biāo)。此外,本文還適當(dāng)參考了《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目,設(shè)置了評價指標(biāo)體系中的其他項(xiàng)目。最終形成的評價指標(biāo)體系如表1所示。

表1 城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系

2.指數(shù)計(jì)算方法

上述指標(biāo)體系的構(gòu)建為進(jìn)行城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化確定了評價項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。均等化評價最終需要對城鄉(xiāng)之間的均等化水平進(jìn)行定量測評,以直觀反映二者之間的具體差距,而測量的方法是多元的,需要從中選擇更為簡潔、科學(xué)的方法。目前,學(xué)界經(jīng)常采用的相關(guān)測算方法主要有以下幾種。

一是比值法。比值法通過把比較對象的各項(xiàng)數(shù)據(jù)相除,來直觀顯示比較項(xiàng)之間的倍數(shù)關(guān)系,從而簡潔地反映客觀差距的幅度,讓人一目了然,能夠有效避免其他一些測算方法容易出現(xiàn)結(jié)果誤差的缺陷。對于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化水平的測算,鑒于只涉及城市和鄉(xiāng)村兩組比較對象,且是在不進(jìn)行歷時性數(shù)據(jù)比較的情況下,故比較適合采用比值法。如果吸收基尼系數(shù)法的合理思路,即把人口規(guī)模因素納入測算范疇,那么比值法測度的結(jié)果將能夠更準(zhǔn)確和清晰地凸顯城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展的實(shí)際狀況和差距,進(jìn)而對有關(guān)部門增強(qiáng)決策和舉措的針對性、目標(biāo)性提供重要參考價值。因此,本文盡量以每萬人擁有的數(shù)量進(jìn)行指數(shù)比較。

二是基尼系數(shù)法。基尼系數(shù)法是國際上用來刻畫收入分配差距的慣用方法。按照世界銀行的規(guī)定,基尼系數(shù)小于0.2時表示收入絕對平均,基尼系數(shù)在0.2—0.3時表示收入比較平均,基尼系數(shù)在0.3—0.4時表示收入相對合理,基尼系數(shù)在0.4—0.5內(nèi)表示收入差距較大,當(dāng)其大于0.5時則提示收入差距懸殊,國際上常常把0.4作為收入是否合理的警戒線。因此,基尼系數(shù)法是用來反映不同群體、區(qū)域之間收入差距的合理范圍和程度的重要數(shù)據(jù)測算方法。這種方法同樣可以用來測算城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展的公平程度,即通過計(jì)算城鄉(xiāng)之間基本公共文化服務(wù)均等化的基尼系數(shù)來展現(xiàn)城鄉(xiāng)之間均等化的發(fā)展程度,但其在顯示城鄉(xiāng)之間實(shí)際差距方面較之比值法的準(zhǔn)確度和直觀性還有欠缺。

三是泰爾指數(shù)法。泰爾指數(shù)法也是衡量經(jīng)濟(jì)不平等的重要方法,其顯著特點(diǎn)之一是能夠把不平等分解為區(qū)域內(nèi)的不平等和區(qū)域間的不平等(如城鄉(xiāng)差距),進(jìn)而判斷導(dǎo)致不平等的主要來源。它雖然不如基尼系數(shù)那樣可以基于洛倫茲曲線而直觀地刻畫測算對象的邏輯關(guān)系,但也能用于測量區(qū)域內(nèi)、區(qū)域之間的差距范圍。然而,與基尼系數(shù)法一樣,在用于標(biāo)示城鄉(xiāng)之間每一比較項(xiàng)的具體差距(如城鄉(xiāng)人均圖書館擁有量的具體差數(shù)或倍數(shù))時,泰爾指數(shù)法的準(zhǔn)確度較之比值法仍有差距,且存在取值無界的弊端。

從本質(zhì)上來看,城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化問題與其他公平性問題一樣,都是關(guān)于資源的合理配置問題,其要義是促進(jìn)社會的總體公平和正義。因此,上述評估社會平等程度的方法都可以用于城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的測度。但正如上文所言,由于基尼系數(shù)法和泰爾指數(shù)法的直觀指示意義不夠強(qiáng),因而它們不如比值法更能清晰地顯示城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的具體差距。而指標(biāo)評價的重要價值正在于通過簡明的指數(shù)差異來凸顯實(shí)踐的發(fā)展?fàn)顩r和具體差距鴻溝,進(jìn)而使政策制定者和實(shí)踐工作者產(chǎn)生更為強(qiáng)烈的責(zé)任感、緊迫感,并制定更具針對性的制度和措施。因此,本文主張用比值法來測量城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化水平,即把城鄉(xiāng)之間各項(xiàng)基本公共文化服務(wù)指標(biāo)的具體指數(shù)相除。由于城市各項(xiàng)指數(shù)往往高于鄉(xiāng)村,因而,為了把比值控制在0到1之間,可將鄉(xiāng)村各個指數(shù)與城市對應(yīng)的各項(xiàng)指數(shù)相除,這樣就能比較直接地顯示城鄉(xiāng)之間的具體差距。如,每萬人農(nóng)村居民擁有公共圖書館量為城市居民的0.25,即前者僅為后者的25%,可以比較清晰地顯示城鄉(xiāng)之間的具體差距。在計(jì)算出每一項(xiàng)二級指標(biāo)的比值之后,可采用多目標(biāo)線性加權(quán)法[32],即綜合評分法測算出城鄉(xiāng)之間均等化程度的總比值,其函數(shù)公式如下。

Bi=∑CjYj,A=∑BiZi

上式中,Bi代表某一級指標(biāo)的評價值,Cj代表某二級指標(biāo)的評價值,Yj代表某二級指標(biāo)在層次下的權(quán)重;A代表總評對象的評價值,Zi是某一級指標(biāo)在層次下的權(quán)重。指標(biāo)權(quán)重的確定既可以采用德爾菲法、層次分析法,也可以運(yùn)用主成分分析法、因子分析法、回歸法等。不同的權(quán)重確定方法各有優(yōu)劣,需要堅(jiān)持科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng),才能確保權(quán)重測量更加合理、優(yōu)化。

3.指標(biāo)體系的特色及其應(yīng)用價值

一是指標(biāo)體系的特色。在指標(biāo)選擇方面,本研究主要依據(jù)《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》等法規(guī)政策選擇評價指標(biāo),擯棄了依據(jù)文獻(xiàn)、依靠專家來構(gòu)建評價指標(biāo)體系的慣常做法。在指標(biāo)價值方面,本研究所確定的指標(biāo)與國家有關(guān)政策規(guī)章保持高度一致,因而具有鮮明的政策參考價值;同時,主要指標(biāo)采用人均值(每萬人)來進(jìn)行城鄉(xiāng)之間的量化比較,可以比較直觀、科學(xué)地反映城鄉(xiāng)人口規(guī)模對基本公共文化服務(wù)均等化程度的影響。在指數(shù)計(jì)算方面,本研究采用了比值法而非基尼系數(shù)法、差值法、絕對值法等方法,這樣更能簡潔而直觀地展現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的均等化水平。在數(shù)據(jù)選擇上,本研究以年度數(shù)據(jù)為對象,旨在突出同時期城鄉(xiāng)之間的發(fā)展情況及其差距,暫不進(jìn)行歷時性城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)采集和比較。此外,在指標(biāo)體系適用性方面,本研究構(gòu)建的指標(biāo)體系既能對全國范圍的城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化程度進(jìn)行測量,也能對省域、市域或縣域的城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化進(jìn)行評價,具有廣泛適用性。

二是指標(biāo)體系的應(yīng)用價值。本指標(biāo)體系可以用于全國或省、市、縣的城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價,評價結(jié)果可以較為全面、準(zhǔn)確地反映全國或省、市、縣的城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展?fàn)顩r,具有積極的應(yīng)用價值。一是可以為客觀評價城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的實(shí)際狀況提供測量工具。本指標(biāo)體系從基本公共文化服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)品和活動三大方面對城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行全面度量,測量結(jié)果有助于公共文化管理部門進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施。二是可以為增強(qiáng)農(nóng)村群眾的文化主體地位提供實(shí)踐指南。黨的十八屆三中全會提出,要建立群眾評價和反饋機(jī)制、推動文化惠民項(xiàng)目與群眾文化需求有效對接,這體現(xiàn)了黨和國家對人民文化主體地位的重視。本指標(biāo)體系的測評能夠清晰、直觀地揭示當(dāng)前農(nóng)村基本公共文化服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等短板,可以為公共文化部門建立農(nóng)民評價和反饋機(jī)制提供重要參考,有利于農(nóng)民充分表達(dá)文化需求,促進(jìn)短板補(bǔ)齊。三是對推動文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有理論指導(dǎo)意義。實(shí)現(xiàn)公共文化治理能力現(xiàn)代化,推動基本公共文化服務(wù)體系向更廣空間和更深層次發(fā)展,均需以科學(xué)的方法論為指導(dǎo)。本指標(biāo)體系涵蓋城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價的各方面、各層次,是具有科學(xué)性、可靠性的評價工具,用好這一工具對于提升公共文化治理效能及其現(xiàn)代化水平具有積極意義。

三是指標(biāo)體系的應(yīng)用方式。中央和地方各級政府可以依托政府政策研究室、科研院所等研究機(jī)構(gòu)開展課題研究,進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)采集和均等化水平評價。在進(jìn)行全國或省、市級城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價時,需要在全國或省、市范圍內(nèi)采用抽樣調(diào)查方法,選取能體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展差異性的城市和鄉(xiāng)村作為典型調(diào)查點(diǎn),以確保抽樣的代表性和科學(xué)性。在進(jìn)行縣域范圍調(diào)研時,由于地域小、工作量不太大,可以通過行政組織系統(tǒng)采取普查形式收集信息,以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的全覆蓋和準(zhǔn)確性。通過上述方式獲得評價數(shù)據(jù)后,課題組經(jīng)過測評和研究,能夠針對特定地域城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化實(shí)踐存在的具體問題提出科學(xué)性建議,政府部門可以把這些建議轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的政策和制度,從而推動有關(guān)主管部門和文化服務(wù)機(jī)構(gòu)通過加大農(nóng)村基本公共文化服務(wù)財政投入、改善基本公共文化設(shè)施、豐富基本公共文化服務(wù)產(chǎn)品和活動等具體措施,促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

結(jié) 語

在大力推進(jìn)共同富裕、加快城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的背景下,構(gòu)建一套更具政策性和實(shí)踐性價值的城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系,其顯著的現(xiàn)實(shí)意義是不言而喻的。首先,這是對國家積極推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化政策的及時響應(yīng),尤其是對黨的十八大以來發(fā)布的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》等關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)體系建設(shè)、完善實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、提高均等化水平等重要政策法規(guī)的積極回應(yīng),體現(xiàn)了學(xué)術(shù)研究服務(wù)國家政策導(dǎo)向的效用價值。其次,本研究主要依據(jù)國家相關(guān)政策規(guī)范構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系,設(shè)置了與國家政策法規(guī)密切相關(guān)的評價指標(biāo),凸顯了對國家政策實(shí)施的可操作性及其成效導(dǎo)向的高度關(guān)注,有助于引導(dǎo)城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化實(shí)踐工作增強(qiáng)針對性、計(jì)劃性和實(shí)效性。最后,面對學(xué)界關(guān)于城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化基本意涵的認(rèn)識分歧,本文依據(jù)更具權(quán)威性和規(guī)范性的國家相關(guān)政策法規(guī)來把握城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵,力求把歧義紛紜的相關(guān)認(rèn)識統(tǒng)一到國家重要政策導(dǎo)向和實(shí)踐工作的急切需求上來,以期擴(kuò)大理論共識,彰顯理論研究的現(xiàn)實(shí)功能。此外,作為一項(xiàng)具有鮮明應(yīng)用導(dǎo)向的理論研究,城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化評價指標(biāo)體系的構(gòu)建和運(yùn)用需要打破常規(guī)的數(shù)據(jù)收集方法,即除了依據(jù)現(xiàn)成的官方統(tǒng)計(jì)資料外,還應(yīng)通過實(shí)際調(diào)查獲得更有針對性的數(shù)據(jù)。從現(xiàn)有情況來看,目前的文獻(xiàn)資料缺乏體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化最新政策導(dǎo)向、目標(biāo)和實(shí)踐成效的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目和精準(zhǔn)數(shù)據(jù),亟須通過扎實(shí)的實(shí)地調(diào)查獲取相關(guān)數(shù)據(jù),為全面、準(zhǔn)確的評估打好基礎(chǔ)。