社會保險基金風(fēng)險防控效果評估及對策建議研究

莊星熠

(唐山市人力資源和社會保障局，河北 唐山 063007)

1 研究背景和意義

1.1 研究背景

社會保險基金規(guī)模大、覆蓋廣，它的安全與人民的切身利益息息相關(guān)，對社會穩(wěn)定和政府的公信力有一定的影響，因此社會保險基金風(fēng)險防控意義重大。由于體制的原因并牽涉甚廣，我國的社會保險基金內(nèi)部控制在推行和執(zhí)行的實踐方面進(jìn)展緩慢，外部監(jiān)管也主要集中在事后檢查和制度壓制兩方面，這種“馬后炮”式檢查無法及時發(fā)現(xiàn)“蛀蟲、蟻穴”，也無法預(yù)防工作人員和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為，造成風(fēng)險防控難度很大，風(fēng)險防控效果不佳，基金安全仍然存在多個風(fēng)險點(diǎn)，防控體系有待加強(qiáng)。

1.2 研究意義

社會保險基金體量日益增大，安全性愈發(fā)重要，人民大眾對其越來越關(guān)注。社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)著資金的使用職能，受托運(yùn)行著龐大的資金，社會保險業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)都需要社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員履職盡職，只有建立“內(nèi)外結(jié)合，以內(nèi)為主”的防控體系，讓工作人員以主人的身份、革命的態(tài)度和高尚的職業(yè)操守，發(fā)自內(nèi)心地去保護(hù)社會保險基金，基金安全才能再上一個臺階。

2 研究現(xiàn)狀

2.1 國外研究現(xiàn)狀

內(nèi)部控制最初源于企業(yè)管理，通過研究內(nèi)控管理對社保基金管理的影響，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)和管理能力與社會保障基金管理有顯著的正相關(guān)關(guān)系。國外對內(nèi)部控制的研究比較早，但從目前能收集到的資料來看，以“人”即社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員為主的研究在國外也不多。

2.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

國內(nèi)關(guān)于內(nèi)部控制的研究主要是以制度建設(shè)為主，以制度壓制“人”去保護(hù)基金的研究較多，但鼓勵“人”去主動保護(hù)基金的研究很少。如果只是用制度去壓制人，人難免會產(chǎn)生職業(yè)倦怠，制度的推行和執(zhí)行就會遇到很大的阻力。外部控制有一個很大的弊端，那就是局外人對社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)作的實際情況并不清楚。目前，國內(nèi)對內(nèi)部控制要素——“人”即社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的研究明顯不到位，相關(guān)的文獻(xiàn)非常少。

3 風(fēng)險點(diǎn)及形成原因

3.1 風(fēng)險點(diǎn)分析

社會保險基金存在多方面的風(fēng)險來源，內(nèi)部風(fēng)險點(diǎn)占主要地位，因此以內(nèi)部風(fēng)險點(diǎn)研究為主。

3.1.1 人員風(fēng)險點(diǎn)

工作人員風(fēng)險是最主要，也是最容易出現(xiàn)的風(fēng)險點(diǎn)。人員的思想道德水平、綜合素質(zhì)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、工作滿意度、工作付出水平、薪資待遇、對基金安全的認(rèn)知水平等都能形成潛在風(fēng)險點(diǎn)。

3.1.2 信息系統(tǒng)風(fēng)險點(diǎn)

信息系統(tǒng)的智能性和預(yù)警能力不足，未能與民政、公安、財政、稅務(wù)、銀行進(jìn)行數(shù)據(jù)信息共享，無法有效地甄別信息真假，無法對虛假信息和違規(guī)操作進(jìn)行高效識別和攔截，無法精確識別工作人員身份等問題都是潛在風(fēng)險點(diǎn)的滋生之地。

3.1.3 工作環(huán)節(jié)風(fēng)險點(diǎn)

一是業(yè)務(wù)漏洞。社保業(yè)務(wù)、復(fù)審一人辦理，業(yè)務(wù)流程監(jiān)管不足，失職違規(guī)等問題層出不窮。二是業(yè)務(wù)和財務(wù)脫節(jié)。財務(wù)與業(yè)務(wù)處室缺乏信息共享，導(dǎo)致財務(wù)無法剔除存在問題的業(yè)務(wù)資料，從而容易發(fā)生重復(fù)支付等問題。三是業(yè)務(wù)監(jiān)管不力。對于違規(guī)辦理的業(yè)務(wù)，財務(wù)無法進(jìn)行風(fēng)險防控。

3.1.4 組織機(jī)構(gòu)制度風(fēng)險點(diǎn)

經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部審核能力弱，缺乏強(qiáng)有力的稽核力量，有的稽核人員不愿意得罪人，得過且過。稽核隊伍還存在人手短缺、業(yè)務(wù)及專業(yè)知識缺乏等問題，同時稽核制度建設(shè)滯后，稽核人只聽從上級要求，缺乏主動稽核的主觀能動性。

3.2 風(fēng)險點(diǎn)形成的原因分析

3.2.1 忽視了社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的重要性

社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基層工作人員是離社會保險基金最近的，社會保險基金的風(fēng)險防控和安全問題，他們是最有發(fā)言權(quán)的，但這些基層工作人員的發(fā)言卻是最少的。因此，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員工作投入度不高、工作滿意度低，保護(hù)基金安全的意識淡薄，在社會保險基金風(fēng)險防控體系中應(yīng)有的重要作用沒有得到發(fā)揮，這才是風(fēng)險點(diǎn)形成的首要原因。同時，員工身份、待遇、工作環(huán)境、職業(yè)前景、歸屬感等因素也都影響著社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)員工的工作狀態(tài)。

3.2.2 制度不健全

在全國范圍內(nèi)，社會保險工作缺乏一個完整的系統(tǒng)，社保業(yè)務(wù)經(jīng)辦的執(zhí)行也沒有統(tǒng)一的制度用來參照?？h級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所使用的制度大部分是上級下發(fā)的，但很多都不夠詳細(xì)，對縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來說可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行效果不佳。由于體制原因，在上級大制度下，制定更為詳細(xì)和可操作性較強(qiáng)的制度體系也比較困難，制度制定并未受到縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的重視，更無法執(zhí)行。

3.2.3 制度執(zhí)行不足

由于缺乏全國統(tǒng)一的社保業(yè)務(wù)辦理流程，各地的業(yè)務(wù)辦理要求和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，上級制度執(zhí)行不夠全面。因此，各地市的社保業(yè)務(wù)自主權(quán)也成了不規(guī)范操作的原因之一。

3.2.4 信息系統(tǒng)不夠智能和完善

信息系統(tǒng)不夠智能和完善，這是各地都存在的問題。從建設(shè)主體來看，省、市、縣均可成為社保信息系統(tǒng)建設(shè)主體。各險種之間、業(yè)務(wù)和財務(wù)之間的系統(tǒng)也各有不同，系統(tǒng)越多，彼此之間銜接不夠緊密，容易出現(xiàn)很多漏洞，不但工作容易出錯，也會被不法之徒利用。上級想要對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)實施監(jiān)控也是很難做到的。

3.2.5 忽視了內(nèi)部控制部門或稽核人員的重要作用

縣級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的稽核員承擔(dān)著對外、對內(nèi)稽核的雙重任務(wù)。對外，稽核員應(yīng)該對參保單位進(jìn)行稽核，查處由參保單位端發(fā)生的社會保險基金風(fēng)險和案件；對內(nèi)，稽核員應(yīng)該對內(nèi)部工作人員經(jīng)辦的高風(fēng)險業(yè)務(wù)的工作流程和附件資料進(jìn)行核查，防止內(nèi)部人員監(jiān)守自盜給基金造成損失。顯而易見，內(nèi)部控制部門承擔(dān)的職能舉足輕重。但大多數(shù)縣級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不但沒有設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)部控制部門，更沒有讓稽核科發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

4 對策建議

4.1 建立“以內(nèi)為主，內(nèi)外結(jié)合”的防控體系

過去的風(fēng)險防控主要是靠外部監(jiān)督、檢查來確保基金安全，但這是一種“以外為主”的防控，只起到了亡羊補(bǔ)牢的作用，因為這種“馬后炮”式防控，僅能在發(fā)生案情以后才能發(fā)現(xiàn)相關(guān)的風(fēng)險漏洞，而基層社保經(jīng)辦人員才是那個最了解風(fēng)險和漏洞之人，對于社?；痫L(fēng)險防控他們最有發(fā)言權(quán)。因此要想防患于未然，把風(fēng)險漏洞拒之門外，“以內(nèi)為主”才是真正可行之道。只有“內(nèi)防外空，內(nèi)外結(jié)合，以內(nèi)為主”，才能長久的保障社保基金安全穩(wěn)定。

4.2 建立五位一體的社會保險基金風(fēng)險防控體系

五位一體的風(fēng)險防控體系設(shè)想：外部監(jiān)督、內(nèi)部控制、智能監(jiān)管、認(rèn)證控制、執(zhí)法保障。但是，這五個部分不是并列的，相反它們應(yīng)該是以內(nèi)部控制為主，外部監(jiān)督、智能監(jiān)管、認(rèn)證控制和執(zhí)法保障為輔。以下為關(guān)于五位一體的風(fēng)險防控體系設(shè)想的詳細(xì)解讀。

4.2.1 內(nèi)部控制

內(nèi)部控制包含兩部分：一部分是內(nèi)控部門設(shè)置，另一部分是內(nèi)控制度建設(shè)。內(nèi)部控制部門的職能就是建設(shè)、完善和執(zhí)行內(nèi)部控制制度，日常監(jiān)管和核查社會保險基金各項收支業(yè)務(wù)的辦理情況，對以往社會保險基金發(fā)生的案件進(jìn)行梳理，征求所有工作人員的意見和建議并建立風(fēng)險點(diǎn)清單，對高風(fēng)險業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)核查，杜絕內(nèi)部風(fēng)險。內(nèi)部控制要想取得好的效果，一是要制定適合自己的內(nèi)部控制制度體系。根據(jù)各機(jī)構(gòu)的實際情況細(xì)化出自己的經(jīng)辦規(guī)程，制定各項規(guī)章制度。二是應(yīng)該創(chuàng)建自己的內(nèi)部控制文化。內(nèi)部控制的建設(shè)和執(zhí)行與單位文化密切相關(guān)。通過建設(shè)內(nèi)控文化來培養(yǎng)誠信、忠于職守、樂于助人、刻苦鉆研、勤勉盡責(zé)的工作人員。三是定期進(jìn)行警示教育。經(jīng)常性開展警示教育活動，以案為鑒、以案促改，可以切實提高干部職工的法律意識、風(fēng)險意識和責(zé)任意識，防范社?；鸸芾盹L(fēng)險問題。四是建立風(fēng)險點(diǎn)清單。梳理以往案件，所有基層工作人員集思廣益，盡可能多地挖掘存在于社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各個工作環(huán)節(jié)中的風(fēng)險點(diǎn)、漏洞，建立風(fēng)險點(diǎn)清單，安排專人根據(jù)風(fēng)險點(diǎn)清單進(jìn)行定期排查。五是提高信息系統(tǒng)智能性?；鸢踩匾栽絹碓斤@著，實現(xiàn)信息系統(tǒng)的智能監(jiān)管功能變得尤為迫切。如何實現(xiàn)信息系統(tǒng)的智能監(jiān)管、風(fēng)險預(yù)警和運(yùn)行分析等，就需要征求各級社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基層工作人員的意見和建議。六是定期做好多方對賬。堅持社保、財政、稅務(wù)、業(yè)務(wù)和銀行的多方對賬，既是對相關(guān)人員的監(jiān)督，也是對相關(guān)人員的保護(hù)。建議各機(jī)構(gòu)的多方對賬要定期開展，最少每月進(jìn)行一次，而且要能逐筆對賬，絕不能整合對賬，要做到紙質(zhì)版和系統(tǒng)對賬，業(yè)務(wù)紙質(zhì)版和財務(wù)紙質(zhì)版對賬。七是提高內(nèi)部控制和稽核人員素質(zhì)。應(yīng)該改變內(nèi)部控制和稽核意識，變被動為主動，由基層工作多年的業(yè)務(wù)精英擔(dān)任稽核人員，進(jìn)一步提高稽核隊伍素質(zhì)，讓他們發(fā)揮已經(jīng)積累的經(jīng)驗和能力去排查風(fēng)險、堵塞漏洞、保護(hù)基金。

4.2.2 外部監(jiān)督

外部監(jiān)督主要以審計、人社、基金監(jiān)管局和社會為主。從以往經(jīng)驗來看，外部監(jiān)督是治標(biāo)不治本，它最多只能發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生的案件，所以外部監(jiān)督只能是內(nèi)部控制的輔助。但盡管它是輔助，也是不可缺少的，內(nèi)部控制缺少了外部監(jiān)督，會像脫韁的野馬不受控制。

4.2.3 認(rèn)證控制

社會保險基金風(fēng)險點(diǎn)眾多，最容易被忽視的就是冒領(lǐng)，這種情況多發(fā)生在三個方面：一是由于社保系統(tǒng)未能和民政、公安系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，無法及時獲悉待遇領(lǐng)取人已經(jīng)死亡、服刑的信息，就會導(dǎo)致故意或無意的多發(fā)放了幾個月甚至更長時間的待遇資金；二是待遇領(lǐng)取人通過全國各地社保信息系統(tǒng)不互通的漏洞，通過弄虛作假的方式在全國各地領(lǐng)取多份待遇；三是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作人員利用虛假身份冒領(lǐng)基金。從以往經(jīng)驗來看，這三方面造成的基金損失后期很難追回。認(rèn)證控制的作用就是及時發(fā)現(xiàn)待遇領(lǐng)取人的生存情況和重復(fù)領(lǐng)取情況。為了避免監(jiān)守自盜的現(xiàn)象，認(rèn)證控制不應(yīng)該由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來做，而是應(yīng)該由財政出資，由第三方有認(rèn)證資格的機(jī)構(gòu)來做。如果認(rèn)證控制能夠發(fā)揮它應(yīng)有的作用，以上的情況就不會發(fā)生。

4.2.4 智能監(jiān)管

智能監(jiān)管主要是加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，社保和民政、公安系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)、同步信息，這是目前迫切需要解決的一個問題。信息系統(tǒng)要想不斷完善和保持智能，就需要在經(jīng)辦工作人員中集思廣益，向上級提需求、提建議，集合大家的智慧和力量去完善信息系統(tǒng)。

4.2.5 執(zhí)法保障

社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有執(zhí)法權(quán)，從以往情況看，即使發(fā)現(xiàn)有重復(fù)領(lǐng)取和冒領(lǐng)的現(xiàn)象，追回基金也是非常困難的。應(yīng)該賦予社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社會保險基金方面的特殊執(zhí)法權(quán)，配備專門的執(zhí)法人員，給予專門的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。如果不能，應(yīng)該在公安部門設(shè)置專門的社會保險基金聯(lián)動部門，給予社會保險基金案件最大優(yōu)先權(quán)，這樣強(qiáng)有力的執(zhí)法保障不但能夠保證流失的基金被及時追回，而且對預(yù)防類似案件的發(fā)生也會很有效果。

4.3 注重社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在風(fēng)險防控上發(fā)揮作用和提升主動性

對于風(fēng)險防控，要積極引導(dǎo)工作人員，使他們主動地參與風(fēng)險防控，調(diào)動其主觀能動性去保證基金安全，即讓工作人員社?；痫L(fēng)險防控的內(nèi)部動機(jī)轉(zhuǎn)化為實際行動。在調(diào)動工作人員的主觀能動性之后，進(jìn)行內(nèi)控制度建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮內(nèi)控或稽核部門的重要作用，保障各項制度的嚴(yán)格執(zhí)行，這樣風(fēng)險防控體系的堅盾就形成了。

4.4 從人力資源管理角度調(diào)動社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在風(fēng)險防控方面的主觀能動性

4.4.1 實施全國經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，統(tǒng)一信息系統(tǒng)、人員和業(yè)務(wù)流程管理

截至2016年年底，全國縣級以上社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)有7937個。但各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理體制和設(shè)置模式各有不同，社會保險政策的執(zhí)行情況、信息系統(tǒng)的功能使用、經(jīng)辦流程的辦理實施也都不盡相同。社會保險應(yīng)該是全國層面上的，在政策制度、人員管理、信息系統(tǒng)、經(jīng)辦模式和流程等方面應(yīng)該是全國統(tǒng)一的。只有加快把優(yōu)質(zhì)的頂層設(shè)計帶入社會保險中，實行全國經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理，才能夠做到全國統(tǒng)一、流程一致、數(shù)據(jù)共享，才能切實達(dá)到“事前預(yù)防和事中監(jiān)控”的防控效果。

4.4.2 實行基金安全和保值增值績效評價

目前，全國范圍內(nèi)并沒有真正實行績效評價制度，單位定額和個人績效均攤無法把社?；鸬陌踩c員工的績效連接在一起?；鸢踩捅Ｖ翟鲋凳巧鐣ｋU經(jīng)辦人員的重要工作內(nèi)容，必須將其與員工的績效評價成績聯(lián)系在一起。

4.4.3 將績效和報酬結(jié)合起來

參照績效薪金制將基金安全和工資績效相結(jié)合，從而減少管理者的工作量。通過將基金安全納入與薪酬掛鉤的績效考核之中，用最核心的利益打動社保經(jīng)辦工作人員，提高其保護(hù)社?；鸬囊庾R，也避免了流于形式的績效評價。

4.4.4 運(yùn)用參與管理的激勵方法進(jìn)行內(nèi)控和監(jiān)管決策

社會保險經(jīng)辦工作具有復(fù)雜細(xì)節(jié)多、工作相互依賴程度高、專業(yè)程度高等特點(diǎn)，要想保證基金安全，就必須廣開言路、集思廣益，讓更了解情況的人參與內(nèi)控和監(jiān)管決策。

4.4.5 創(chuàng)建“社保是我家，基金安全靠大家”的組織文化氛圍

單位文化有導(dǎo)向、規(guī)范、凝聚、激勵等作用。如果社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一線工作人員將社保工作作為自己為之奮斗和驕傲的事業(yè)，那么保障社?；鸢踩€(wěn)定的運(yùn)行將水到渠成。單位文化建設(shè)對社?；饍?nèi)部控制的建立和執(zhí)行具有極大的影響和推動作用。良好的單位文化將引導(dǎo)推進(jìn)工作人員自覺規(guī)范自身言行，恪守相關(guān)內(nèi)控制度，從而提高內(nèi)部控制的有效性。

4.4.6 根據(jù)勝任素質(zhì)模型進(jìn)行人員招聘和培訓(xùn)

社保工作復(fù)雜且多樣，經(jīng)辦方式經(jīng)常變化不斷更新，這就要求一線工作人員要有非常高的綜合素質(zhì)和學(xué)習(xí)能力。為應(yīng)對相關(guān)人才需求，要對相關(guān)職位進(jìn)行詳細(xì)的職位分析與設(shè)計，通過建立勝任素質(zhì)模型來開展人員招聘和培訓(xùn)。

4.4.7 優(yōu)化社保經(jīng)辦人員的薪酬結(jié)構(gòu)

為激勵員工，可以提高績效工資的比重，按貢獻(xiàn)大小，發(fā)放個人獎勵工資或處室獎勵工資。獎勵工資的發(fā)放能夠提高社會保險機(jī)構(gòu)工作人員的工作熱情和工作效率，能讓他們更積極地開展基金征繳和擴(kuò)面工作。基金的征繳和擴(kuò)面環(huán)節(jié)也存在風(fēng)險，當(dāng)征繳收入小于基金支付，基金風(fēng)險就會出現(xiàn)。高效的征繳和擴(kuò)面對于基金的正常、可持續(xù)運(yùn)營和保值增值有著非常重要的意義。

4.5 定期開展各種形式的審計，警鐘長鳴

只靠社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員的自覺是不能完全保證社會保險基金的安全的。社保基金風(fēng)險防控不能陷入片面，要想全面，外部的審計是必不可少的。建議每年一個周期，每個周期都要定期開展社會保險基金方面的審計工作，針對所有險種進(jìn)行至少三個年度的審計。要本著“摸清底數(shù)、發(fā)現(xiàn)問題、強(qiáng)化管理、完善制度、深化改革，保障社會保險基金安全，維護(hù)人民群眾利益”的工作思路推進(jìn)，實現(xiàn)以下工作目標(biāo)：一是摸清各險種收支余規(guī)模和結(jié)構(gòu)；二是發(fā)現(xiàn)各險種基金在資金籌集、管理、分配、使用、政策執(zhí)行、運(yùn)行機(jī)制中存在的突出問題，分析基金運(yùn)行的可持續(xù)性；三是從體制機(jī)制和制度層面分析存在的問題，提出針對性建議，推動完善社會保障制度體系。

5 結(jié)論

為了保證社會保險基金安全穩(wěn)定的運(yùn)行，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員在風(fēng)險防控方面的主觀能動性是十分重要的。同時，應(yīng)關(guān)注社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和稽核部門的作用發(fā)揮，實施相應(yīng)的措施調(diào)動社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員自發(fā)保護(hù)基金安全的積極性，達(dá)到?jīng)]有制度，基金安全，有制度，基金會更安全的效果。