中國(guó)房產(chǎn)稅改革的進(jìn)展、困境與破解路徑

楊子琪

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116012)

1 引言

改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，居民生活水平不斷提高，城市化水平隨之也逐年提升，人們對(duì)住房的需求逐漸增強(qiáng)。在“剛需”“炒房”等多重因素的影響下，我國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)空前繁榮，并在一定程度上反向促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。然而，隨著房地產(chǎn)的投資屬性日漸顯現(xiàn)，商品房?jī)r(jià)格居高不下、房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)加劇、民眾“買房難”“住房難”等問題愈發(fā)突出，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行造成較大考驗(yàn)。房產(chǎn)稅作為一種調(diào)控房?jī)r(jià)的工具，理應(yīng)在國(guó)家稅收體系中發(fā)揮優(yōu)化住房供給結(jié)構(gòu)、遏制投機(jī)行為的作用，但我國(guó)的房地產(chǎn)稅收制度一直依托于1986年頒布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》而構(gòu)建，故無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。2020年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》，指出要穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅立法，調(diào)整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源。這項(xiàng)提法充分說明開展房產(chǎn)稅改革、重構(gòu)房地產(chǎn)稅收體系將成為當(dāng)前財(cái)政制度與稅收制度改革的重點(diǎn)所在。對(duì)此，嘗試?yán)迩逦覈?guó)房地產(chǎn)稅收改革脈絡(luò)，探究制度與現(xiàn)狀存在的內(nèi)在困境，并就未來我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅進(jìn)一步優(yōu)化提出相關(guān)政策建議具有現(xiàn)實(shí)意義。

2 中國(guó)房產(chǎn)稅改革進(jìn)展

房產(chǎn)稅是以土地或土地上的建筑物為征稅對(duì)象，以房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值、評(píng)估價(jià)值或租金收入等為計(jì)稅依據(jù)，向其產(chǎn)權(quán)所有人或?qū)嶋H使用人征收的一類財(cái)產(chǎn)稅。它具有稅基不易隱藏、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁和可對(duì)納稅人收入進(jìn)行二次分配等特點(diǎn)，是國(guó)家稅收體系的重要組成部分，也是大部分國(guó)家普遍開征的一類稅種[1]。對(duì)于我國(guó)來說，“房產(chǎn)稅”屬于一套稅收體系，而“房產(chǎn)稅”只是房產(chǎn)稅體系中的一部分。文章主要討論的是狹義上的“房產(chǎn)稅”這一稅種，以及向非經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)普遍、有效開征房產(chǎn)稅的未來改革方向。

2.1 起步與初步實(shí)踐(1986—2002年)

自1986年9月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)后，房產(chǎn)稅由此開征。同年，《關(guān)于房產(chǎn)稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》對(duì)上述條例做出解釋，明確規(guī)定房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象為位于城市、縣城和建制鎮(zhèn)的房產(chǎn)，納稅人為房屋的產(chǎn)權(quán)所有人或者承典人、使用人，計(jì)稅依據(jù)為房產(chǎn)余值或者房產(chǎn)租金收入，稅率相應(yīng)為1.2%和12%[2]。同時(shí)，該《條例》還規(guī)定了個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)可以免稅，這一規(guī)定有效改善了當(dāng)時(shí)較為混亂的房屋管理模式，為房地產(chǎn)稅收體系的總體改革奠定了基礎(chǔ)，也為后來分稅制改革建立分級(jí)財(cái)政管理體制創(chuàng)造了條件。因受改革開放政策影響，以及經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制的制約，房地產(chǎn)稅制改革呈現(xiàn)內(nèi)外不一致的特點(diǎn)，即：外商投資企業(yè)等不繳納房產(chǎn)稅，仍繳納原“城市房地產(chǎn)稅”稅種，使稅收杠桿作用難以充分發(fā)揮。

2.2 “物業(yè)稅”與內(nèi)外統(tǒng)一(2003—2009年)

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》，提出可對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收統(tǒng)一的物業(yè)稅，并停止其他相關(guān)稅費(fèi)的征收。這是我國(guó)首次提出所謂的“物業(yè)稅改革”，即合并房產(chǎn)稅、土地增值稅等原有項(xiàng)目，以統(tǒng)一收取物業(yè)稅的形式進(jìn)行課征，促使改革前后的總體收入規(guī)模大致相當(dāng)。2007年，國(guó)家稅務(wù)總局在總結(jié)當(dāng)年稅收改革方面，明確提出“研究物業(yè)稅方案、繼續(xù)推進(jìn)房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)”的任務(wù)，并將天津、河南、安徽、福建作為試點(diǎn)地區(qū)。2009年5月，國(guó)家發(fā)展改革委再次發(fā)文明確深化房地產(chǎn)稅制改革，并提出物業(yè)稅征收方案。事實(shí)上，自2003年開始的物業(yè)稅改革試點(diǎn)受房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊、評(píng)估技術(shù)落后及專業(yè)人才短缺、交叉重復(fù)征稅等問題影響，僅處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)，并未實(shí)際征收，所以國(guó)家在2009年以后取消了“物業(yè)稅”這一提法，重新尋求真正意義上的“房產(chǎn)稅”改革。

與此同時(shí)，隨著中國(guó)改革開放的逐步發(fā)展，對(duì)境外群體區(qū)別征收房產(chǎn)稅的弊端也逐漸顯現(xiàn)，這種內(nèi)外有別的制度無法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則。于是，國(guó)務(wù)院決定從 2009 年1月1日起廢止《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，按照《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，統(tǒng)一對(duì)外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外國(guó)人征收房產(chǎn)稅，也標(biāo)志著我國(guó)對(duì)內(nèi)外資分設(shè)稅種的歷史徹底終結(jié)，稅制由此統(tǒng)一。

據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)房產(chǎn)稅收入為803.6 億元，較2008年全國(guó)房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅收入增長(zhǎng)了18.1%，總量增長(zhǎng)明顯；但此稅收入占財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國(guó)稅收收入的1.4%，僅比 2008 年提高了0.1個(gè)百分點(diǎn)，仍未有效體現(xiàn)房產(chǎn)稅這一稅種設(shè)立的初衷，房產(chǎn)稅制度的改革亟待深化。

2.3 2010年至今試點(diǎn)工作與深化改革

2010年10月18日，第十七屆中共中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，再次提出研究房地產(chǎn)稅改革，并被“十二五”規(guī)劃綱要采納。鑒于稅制改革的復(fù)雜性，此輪改革試點(diǎn)工作秉持審慎原則，僅在部分城市進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)購買部分類型住房的部分交易行為征收房產(chǎn)稅。2011年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院發(fā)文批準(zhǔn)，上海、重慶開始房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，由兩市人民政府主導(dǎo)。這一改革體現(xiàn)了“立法先行”的特點(diǎn)，以地方立法引導(dǎo)推進(jìn)試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國(guó)房產(chǎn)稅的征收由理論探索階段邁入實(shí)踐探索階段，使房產(chǎn)稅的后續(xù)立法試點(diǎn)與推出擁有了法律的正當(dāng)性。然而，本次改革未在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，其理論研究與論證仍在循序漸進(jìn)推進(jìn)，房地產(chǎn)稅法先后列入第十二屆、第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，歷屆財(cái)政部部長(zhǎng)也多次在署名文章中強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施”?？梢姡醒肴詫⒎慨a(chǎn)稅改革作為稅制改革的重中之重。

2021年10月23日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)發(fā)表《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》，房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革工作再度開啟。在總結(jié)上海、重慶試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出由“立法先行”變?yōu)椤跋仍圏c(diǎn)后立法”，且試點(diǎn)工作由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院辦理，較此前改革更為穩(wěn)妥務(wù)實(shí)。同時(shí)，本次改革還以5年為試點(diǎn)期限，國(guó)務(wù)院可在期限內(nèi)根據(jù)試點(diǎn)情形隨時(shí)調(diào)整授權(quán)情況，充分體現(xiàn)了中央對(duì)房產(chǎn)稅改革的審慎態(tài)度。

總體來看，我國(guó)房產(chǎn)稅改革已呈現(xiàn)循序漸進(jìn)、穩(wěn)妥推進(jìn)的特點(diǎn)，即：試點(diǎn)先行，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，兼顧國(guó)家、地方與個(gè)人利益，引導(dǎo)房地產(chǎn)合理消費(fèi)，優(yōu)化土地資源利用模式，拓寬財(cái)政收入來源，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、國(guó)家經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。在改革按下加速鍵的大背景下，如何進(jìn)一步妥善解決歷次試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)收入分配、增加政府收入的作用，將是未來一個(gè)時(shí)期我國(guó)房產(chǎn)稅改革的難點(diǎn)與關(guān)鍵所在。

3 房產(chǎn)稅改革面臨的困境

3.1 房產(chǎn)稅自身設(shè)計(jì)仍存缺陷

(1)征稅范圍較窄。當(dāng)前，試點(diǎn)區(qū)外的房產(chǎn)稅征收范圍限于城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)性房屋，個(gè)人自住房屋、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性房屋等被排除在房產(chǎn)稅征稅范圍之外，這顯然與城鎮(zhèn)化水平提升、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀有所沖突，也不符合稅收公平原則。即使在試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，也只針對(duì)增量住房，而忽視對(duì)存量住房征收房產(chǎn)稅。以重慶市為例，征稅范圍僅涉及主城九區(qū)存量住房中的獨(dú)棟商品房及增量住房中的獨(dú)棟住宅與別墅，將社會(huì)上的大量住宅排除在外，其征稅范圍狹窄的特點(diǎn)使“一戶多房”的中高收入群體獲利，而嚴(yán)重影響了地方財(cái)政收入的有效增加。2021年，上海房產(chǎn)稅收入222億元，占其稅收收入的2.9%；重慶房產(chǎn)稅收入86億元，占比為5.6%，在試點(diǎn)開始十年后仍與2011年30%的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。

(2)計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)。當(dāng)前的試點(diǎn)政策以“自住”和“租用”劃分稅基，對(duì)于自住房屋按房產(chǎn)計(jì)稅余值征稅，出租房屋按租金收入征稅，計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅房產(chǎn)交易價(jià)格或租金。近年來，由于中國(guó)房?jī)r(jià)大幅上漲，交易價(jià)格通常與房屋實(shí)際價(jià)值有較大區(qū)別，其反映的往往是歷史成本而非真實(shí)價(jià)值。同樣以重慶市為例：獨(dú)棟住宅計(jì)征房產(chǎn)稅時(shí)仍以幾年前甚至幾十年前取得房屋時(shí)的交易價(jià)格計(jì)算，嚴(yán)重脫離市場(chǎng)價(jià)值；對(duì)于出租房屋來說，簽訂長(zhǎng)期租賃合同的房屋會(huì)將租金限制在最初的低價(jià)位上，難以體現(xiàn)房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值[3]，對(duì)政策的實(shí)施結(jié)果也產(chǎn)生較大影響。事實(shí)上，國(guó)際上早已通行以評(píng)估價(jià)格作為房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)的處理方案。而我國(guó)在2023年4月才真正建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，且并未形成一套規(guī)范的房產(chǎn)評(píng)估規(guī)范和操作機(jī)制，以至于“評(píng)估價(jià)格計(jì)稅”始終無法實(shí)現(xiàn)。總之，當(dāng)前的計(jì)稅依據(jù)讓擁有房產(chǎn)數(shù)量多、房產(chǎn)價(jià)值大、租期特殊的納稅人，未能完全繳納與房屋實(shí)際價(jià)值相當(dāng)?shù)亩惪?，也?yán)重影響了房產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)功能與財(cái)政功能。

(3)稅率設(shè)置不合理。上海采用兩種稅率，分別為0.4%和0.6%；重慶采用 0.5%、1%和1.2%三種累進(jìn)稅率，從租計(jì)征時(shí)為租金的12%。表面來看，采用了差異化稅率，但從免征面積來看，實(shí)際產(chǎn)生的差額微乎其微，差別化的稅率很難對(duì)炒房者形成約束，無法滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要，也無法與國(guó)際上普遍的“差別浮動(dòng)稅率”措施接軌。如何在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上優(yōu)化設(shè)計(jì)稅基和稅率，將與我國(guó)房產(chǎn)稅改革的前景密切相關(guān)。

3.2 財(cái)政體制與產(chǎn)權(quán)制度的約束

(1)財(cái)政分權(quán)體制的約束。分稅制改革以來，中央財(cái)政集權(quán)程度總體增長(zhǎng)，在重要共享稅方面占據(jù)大部分分成比例。盡管有利于中央政府的宏觀調(diào)控，但多數(shù)地方政府的財(cái)政自主水平不高，采用轉(zhuǎn)移支付方式填補(bǔ)資金缺口。對(duì)此，大多數(shù)地方政府不斷提高土地出讓金，以此作為收入主要來源，“土地財(cái)政”大行其道。在房產(chǎn)稅改革中，國(guó)家期望將一次收取的土地出讓金收入分?jǐn)偟椒慨a(chǎn)的剩余使用年限中去，同后續(xù)的房產(chǎn)稅一并征收，以此降低地方對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度[4]，但這與政府官員的政績(jī)考核制度和有限的任期存在沖突。若無激勵(lì)措施，地方政府 “上有政策、下有對(duì)策”的應(yīng)對(duì)思想可能會(huì)弱化房產(chǎn)稅改革的效果，加之現(xiàn)有試點(diǎn)規(guī)模較小，房產(chǎn)稅的收入規(guī)模能否替代土地出讓金，還需數(shù)據(jù)測(cè)算分析?？v觀滬渝房產(chǎn)稅改革的實(shí)踐效果，兩地政府盡管在短期內(nèi)獲得了一定的財(cái)政收入，但付出的稅收征管成本和承擔(dān)潛在的房產(chǎn)稅征收風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)超預(yù)期，也未完全突破現(xiàn)行房產(chǎn)稅的定位。

(2)產(chǎn)權(quán)制度不完善。相較部分發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)開征房產(chǎn)稅存在先天的不足，主要體現(xiàn)在我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成異常復(fù)雜、房產(chǎn)登記制度不完善，以及“70年產(chǎn)權(quán)”與房產(chǎn)稅的矛盾等方面。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度巨變等因素，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由商品房、小產(chǎn)權(quán)房、私有房、拆遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房和宅基地等構(gòu)成，多種類型的房地產(chǎn)沒有明確的產(chǎn)權(quán)界定，管理比較混亂，并對(duì)統(tǒng)計(jì)、聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)性工作形成障礙，導(dǎo)致房產(chǎn)登記制度至今未完全落實(shí)。此外，我國(guó)一般民用住宅建筑權(quán)屬年限為70年，盡管國(guó)務(wù)院已提出“到期免費(fèi)續(xù)期”的方案，但在細(xì)節(jié)上仍有大量不確定空間，導(dǎo)致群眾對(duì)房產(chǎn)稅的征收心存疑慮。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于不完整的產(chǎn)權(quán)(或使用權(quán))實(shí)行征稅，在一定程度上存在“法理不通”的情況。如何在滿足現(xiàn)有制度與國(guó)情的基礎(chǔ)上構(gòu)建一套兼顧效率與公平的房產(chǎn)稅征收制度，將是房產(chǎn)稅改革面臨的最大困境。

(3)財(cái)政民主機(jī)制不完善。這主要體現(xiàn)在社會(huì)公眾的參與缺位問題上。從滬渝改革試點(diǎn)來看，政府選擇直接開展試點(diǎn)，缺少民眾的參與，這一現(xiàn)象與稅收的受益性原則相背離。以立法角度分析，最終做出決策的是政府部門，但在后續(xù)征收管理環(huán)節(jié)，民眾稅收繳納的遵從度將會(huì)影響房產(chǎn)稅征收?qǐng)?zhí)行的情況。房產(chǎn)稅作為一種直接稅，其難以轉(zhuǎn)嫁的特點(diǎn)會(huì)使納稅人的稅收負(fù)擔(dān)明顯提高；在民眾少有接觸直接稅的背景下，一旦開征房產(chǎn)稅，納稅人將對(duì)公共服務(wù)、政府開支的透明度、合理性要求不斷提升。對(duì)此，應(yīng)建立健全一套財(cái)政民主管理機(jī)制，讓民眾對(duì)征收的房產(chǎn)稅用途進(jìn)行監(jiān)督，并積極參與房產(chǎn)稅試點(diǎn)內(nèi)容的民主評(píng)議，從而削弱民眾對(duì)房產(chǎn)稅可能產(chǎn)生的抵制情緒，優(yōu)化政府服務(wù)，降低因財(cái)政不透明而帶來的稅收風(fēng)險(xiǎn)。

4 房產(chǎn)稅改革的破解路徑

4.1 優(yōu)化房地產(chǎn)立法工作

在當(dāng)前我國(guó)的稅收法律體系中，《個(gè)人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》已實(shí)施多年，《增值稅法》《消費(fèi)稅法》也已提上日程，這些高位法律的制定成為我國(guó)稅收法治化管理的基石。同理，在房產(chǎn)稅改革中，以“房住不炒”為主要方向的房產(chǎn)稅立法工作急需提上日程。

現(xiàn)階段我國(guó)房產(chǎn)稅立法的研究已從“立法先行”轉(zhuǎn)向“先試點(diǎn)后立法”。因此，在立法時(shí)應(yīng)兼顧法律理論依據(jù)與改革試點(diǎn)情況，在原有法律制度的基礎(chǔ)上借鑒滬、渝試點(diǎn)與國(guó)外制度的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)房產(chǎn)稅制度推陳出新。同時(shí)，房產(chǎn)稅立法也是我國(guó)落實(shí)稅收法定原則所必需的，有利于推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制、法律體系的持續(xù)完善。其次，應(yīng)妥善處理中央與地方的稅收立法權(quán)分配問題。既然“一刀切”的稅收政策會(huì)造成區(qū)域間分配不公的問題，那么應(yīng)將稅收立法權(quán)進(jìn)行一定下放，即：中央統(tǒng)籌各方工作，行使大部分立法權(quán)；地方獲得部分自主權(quán)，以各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況為參考制定相應(yīng)的地方性法律法規(guī)。此外，“分步推行”原則非常重要，可按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的5年期限內(nèi)，在條件成熟的地區(qū)開展試點(diǎn)工作，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)覆蓋面。在立法程序方面，應(yīng)由全國(guó)人大及常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)法案的起草工作，并在聽取專家建議的基礎(chǔ)上收集民眾意愿，以保證立法的科學(xué)性和民主性。

4.2 優(yōu)化稅制設(shè)計(jì)方案

在征收范圍與計(jì)稅依據(jù)方面，根據(jù)前文所述，我國(guó)房產(chǎn)稅稅基過窄，受到改革影響的民眾數(shù)量有限，降低了試點(diǎn)政策的實(shí)施效果。因此，在推進(jìn)試點(diǎn)改革中，可以借鑒部分西方國(guó)家寬稅基政策，先將各種類型和地區(qū)的房產(chǎn)都納入征稅范圍，將稅基從基礎(chǔ)上拓寬；對(duì)于農(nóng)村地區(qū)或經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，各地可以因地制宜設(shè)置減免稅優(yōu)惠，降低部分群體的稅負(fù)。這一措施既有利于增加地方財(cái)政收入，提升房產(chǎn)稅收入占全部稅收收入的比重，也能使納稅人享受納稅優(yōu)惠，降低民眾抵制情緒，提高稅收遵從度。同時(shí)，以房屋評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，有利于體現(xiàn)房屋的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值，避免稅款流失。

在稅率方面，我國(guó)總體上應(yīng)降低稅率，減輕改革阻力。當(dāng)前，我國(guó)試點(diǎn)采用的是固定稅率，產(chǎn)生了諸如區(qū)分度不明顯、違背公平原則等問題。與其他征收房產(chǎn)稅的國(guó)家相比，大部分國(guó)家均會(huì)采用差別、浮動(dòng)稅率，且依據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、人口流動(dòng)等因素而隨時(shí)調(diào)整。例如美國(guó)，中央政府大體上將房產(chǎn)稅稅率區(qū)間定為1%～3%，各州政府自主決定稅率且每年調(diào)整。在未來房產(chǎn)稅試點(diǎn)實(shí)踐中，我國(guó)可以采用浮動(dòng)稅率，由國(guó)家立法規(guī)定房產(chǎn)稅稅率允許的波動(dòng)范圍，各地可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)等因素選擇合適的稅率，并分檔次以提高區(qū)分度；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市區(qū)域內(nèi)可以實(shí)行較高的稅率以加強(qiáng)調(diào)控能力，遏制投機(jī)行為；農(nóng)村地區(qū)或偏遠(yuǎn)市鎮(zhèn)，則可以適當(dāng)降低稅率，以鼓勵(lì)房產(chǎn)消費(fèi)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。擴(kuò)展到時(shí)間維度，各地還可以年為單位制定稅率，如在房?jī)r(jià)較高、經(jīng)濟(jì)趨熱的時(shí)期調(diào)高房產(chǎn)稅稅率，在房?jī)r(jià)下行的時(shí)期適當(dāng)調(diào)低稅率，以鼓勵(lì)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，休養(yǎng)生息。

另外，稅收優(yōu)惠政策的制定應(yīng)充分考慮各群體的稅負(fù)承擔(dān)能力，適當(dāng)減輕特殊群體的稅負(fù)，體現(xiàn)稅收的量能原則，維護(hù)稅收公平。在設(shè)置免征面積上，要因地制宜，以當(dāng)?shù)厝司》棵娣e作為參考確定免稅面積、征收力度。以上海試點(diǎn)為例，大部分民眾的住宅面積并未達(dá)到60平方米的免稅面積，則嚴(yán)重影響了財(cái)政收入與稅收調(diào)控能力。對(duì)于租房者來說，可以采取部分租賃用房減免房產(chǎn)稅的方式，以遏制房東惡意稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象；對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、各級(jí)政府、公園、學(xué)校等的自用房產(chǎn)可繼續(xù)免征房產(chǎn)稅；對(duì)農(nóng)村地區(qū)的住宅，可征收經(jīng)營(yíng)性房屋的房產(chǎn)稅；對(duì)住房剛需情況，城市公民首套住房應(yīng)適當(dāng)減免。

4.3 優(yōu)化政府間財(cái)政關(guān)系

在現(xiàn)階段財(cái)政分權(quán)體制中，中央政府與地方政府，地方政府之間的利益博弈弱化了房產(chǎn)稅的改革效應(yīng)，且這一問題長(zhǎng)期未得到解決。地方政府對(duì)于土地財(cái)政的逐步依賴無疑加深了這一矛盾。當(dāng)前，解決政府間財(cái)政關(guān)系問題的一種思路是以立法的形式界定中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任，盡快構(gòu)建以房產(chǎn)稅為主的地方稅制體系，減少預(yù)算約束對(duì)改革的阻力。盡管短期內(nèi)房產(chǎn)稅改革阻礙了地方政府獲取非稅收入，進(jìn)而降低了可支配財(cái)權(quán)，但從長(zhǎng)期來看，若將房產(chǎn)稅作為地方主體稅種，這種稅源將比土地出讓金等現(xiàn)有土地財(cái)政組成部分的收入更為穩(wěn)定可持續(xù)，這也是地方彌補(bǔ)資金缺口、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。

基于此，要搭建完善改革相關(guān)激勵(lì)保障機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，并將此作為官員政績(jī)考核中的一部分，從而推動(dòng)中央與地方形成改革合力，加快房產(chǎn)稅的改革進(jìn)程。

5 結(jié)論

三十多年來，我國(guó)在房產(chǎn)稅改革領(lǐng)域取得了諸多進(jìn)展，房產(chǎn)稅體系也在不斷變遷中逐步與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相契合。完善的房產(chǎn)稅體系對(duì)于增加政府財(cái)政收入、調(diào)節(jié)居民收入分配、優(yōu)化房地產(chǎn)市場(chǎng)資源配置、維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行有著極為重要的作用。然而，縱觀近十年來的改革現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)前的房產(chǎn)稅制度仍然存在稅制設(shè)計(jì)缺陷、政策制約、執(zhí)行偏離目標(biāo)等不合理之處，阻礙了房地產(chǎn)稅制各項(xiàng)功能的正常運(yùn)行；改革效果與預(yù)期存在一定差距，試點(diǎn)的政策暫不具備在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的條件。因此，現(xiàn)階段我國(guó)房產(chǎn)稅制度改革應(yīng)在總結(jié)分析問題的基礎(chǔ)上，參考試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，完善各項(xiàng)措施，多方協(xié)作，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅應(yīng)有的作用，從而推動(dòng)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。