系統(tǒng)推進城市基礎設施韌性建設

朱 偉 李 芳

基礎設施是保障城市安全運行的重要基礎，韌性建設是提升城市基礎設施安全水平的關鍵。黨的二十大明確指出：“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！薄吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標的建議》提出：“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市?！?021 年，北京市印發(fā)《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，確定了北京加強基礎設施韌性建設的具體目標。

北京作為國際化大都市，人口規(guī)模龐大，水、電、氣、熱等各類城市基礎設施負荷壓力日益增大。城市基礎設施一旦受損，將嚴重影響社會運行秩序和經濟發(fā)展。近年來，受全球極端天氣事件影響，北京多次遭遇強降雨，洪澇災害和地質災害時有發(fā)生，各類承災體暴露度、集中度、脆弱性不斷增加，城市基礎設施面臨較大考驗。面對城市化和非常規(guī)重大自然災害帶來的挑戰(zhàn)，如何保障城市運行功能，提升基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力，有效化解和抵御災害沖擊，增強城市韌性，是城市管理決策者和應急管理學界共同關注的重點議題。

推進城市基礎設施韌性建設的必要性和緊迫性

習近平總書記多次強調：“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領域和全過程。”①《中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，《人民日報》2020年10月30日，第1版。北京具有特殊功能定位，人口和生產要素高度聚集，生活空間與承災體高度關聯(lián)，城市基礎設施韌性建設牽一發(fā)而動全身。因此，必須牢牢將安全思維貫穿于城市基礎設施韌性建設的全過程。

加強城市基礎設施韌性建設是落實總體國家安全觀的發(fā)展要求?；A設施是城市生命線系統(tǒng)、交通動脈系統(tǒng)、防災減災系統(tǒng)的重要物理承載體，是城市安全和發(fā)展的物質保障。城市基礎設施安全關乎經濟安全、社會安全、生態(tài)安全，是國家安全的重要組成部分。加強基礎設施韌性建設，必須遵循系統(tǒng)思維和方法，落實“大安全”理念，阻斷不同領域風險轉化和交叉感染。堅持以總體國家安全觀為統(tǒng)領，統(tǒng)籌基礎設施規(guī)劃設計、空間布局和工程韌性，推進災害防御工程建設和海綿城市建設。

加強城市基礎設施韌性建設是堅持“以人民為中心”發(fā)展思想的內在要求。黨的二十大提出打造宜居城市和韌性城市。習近平總書記指出要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022年版，第33頁。安全是最基本的民生，城市安全是人民群眾幸福生活的基礎。超大城市在推動經濟社會發(fā)展的過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著人口和經濟活動聚集程度的提高，城市發(fā)生安全風險的概率也在增加，各類自然災害和突發(fā)公共事件隨時都可能威脅人們健康和安全。加強基礎設施韌性建設，是將人民的安全需求與城市發(fā)展融為一體，以一種更精細的方式建立高質量的基礎設施韌性體系，要求抗震救災、防洪排澇、地質災害防治、生態(tài)修復等重點防災減災安全體系更加符合人們安全需求。

推進城市基礎設施韌性建設的他山之石

當前，北京市基礎設施韌性能力與防災抗災減災需求還有一定差距。部分地區(qū)仍有老舊危房，其抗震能力較差；城市防洪排澇設施、蓄滯洪區(qū)設計標準有限，難以對抗自然災害；森林防火設施相對滯后，應急避難場所建設明顯不足。國外對韌性城市的研究和建設起步較早，各國主要城市積累了豐富的實踐經驗。為適應全球災害發(fā)展變化、抵御重大災害沖擊，世界各國從基礎設施的抵抗力、適應力和恢復力方面，提出了不同方案。在組織先行、規(guī)劃引領、硬軟結合、分散布局、技術支撐、應急體系等方面，探索和積累了許多可供學習借鑒的做法。

2008 年，荷蘭鹿特丹制定《鹿特丹氣候防護計劃》，重點在洪水管理、適應性建筑和城市水系統(tǒng)等方面開展研究。鹿特丹提出給水空間規(guī)劃，一方面修建攔海大壩抵御海水侵襲，另一方面實施還地于河建設，拓寬河道空間防止洪水外溢。同時，基于自然解決方案和技術創(chuàng)新，為城市建筑所有者和使用者提供韌性建設的選擇方案，如以不同顏色將建筑屋頂功能區(qū)分為植被覆蓋、調蓄雨水、可持續(xù)能源和可積極使用四種，這樣可以因地制宜，有效緩解雨水、洪水災害帶來的沖擊，提升城市基礎設施的適應力和抵抗力。2013 年，鹿特丹發(fā)布了《鹿特丹適應氣候變化規(guī)劃》，對洪澇災害、極端降雨風險分別提出了對應的適應措施。該規(guī)劃提出優(yōu)化風暴潮屏障、改造公共區(qū)域的適應性、轉移核心基礎設施等措施，最大限度提升防洪能力。

2019 年，新西蘭《國家災害韌性戰(zhàn)略》強調提高國家韌性能力，通過風險管理、災害有效應對和從突發(fā)事件中恢復、不同階段加強投入形成合力，達到促進和增強社區(qū)韌性的目的。在國家韌性框架下《惠靈頓韌性戰(zhàn)略》則對基礎設施韌性建設提出了具體目標和實現(xiàn)方式，要求各級決策者通過增強政府規(guī)制、重新審視城市生命線等方式，對城市韌性目標進行可持續(xù)評估，注重實現(xiàn)適應性、恢復性的目標，如提供干燥和安全的住房、加大應急水資源儲備，提高能源運輸?shù)撵`活性等。2022 年8 月，新西蘭出臺了首部國家氣候適應規(guī)劃，目標是降低對氣候變化影響的脆弱性，增強適應能力。同時，提出明確的工作計劃，包括提供最新氣候預測數(shù)據(jù)的訪問權限、設計和開發(fā)風險、韌性和氣候適應信息門戶、發(fā)布關于新西蘭氣候變化成本和韌性投資的工作計劃等。

2020 年，英國倫敦出臺《倫敦城市韌性戰(zhàn)略》，以系統(tǒng)性評估氣候變化帶來的影響為出發(fā)點，提出韌性的人、韌性的場所和韌性的過程三個維度的行動計劃，以解決城市韌性問題。該戰(zhàn)略尤其強調科學管理場所韌性這一概念，打造更韌性的基礎設施內容，不僅包括設計水循環(huán)系統(tǒng)、加強空間規(guī)劃、規(guī)范基礎設施韌性，提升新建建筑安全標準，也包括加強數(shù)據(jù)虛擬空間利用。該戰(zhàn)略還倡導適應性治理模式，實施城市基礎設施清查行動，用數(shù)據(jù)支持方法在倫敦范圍內開展韌性評估，以便作出適應性決策。

盡管各國關注的災害類型有所不同，但在韌性建設上均追求抵御、適應和恢復全過程目標的實現(xiàn)，以提升基礎設施防災抗災減災能力。他們采取政府戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化空間布局、整合功能、韌性評估以及技術創(chuàng)新等做法，為北京探索基礎設施韌性建設帶來諸多啟示。

探索推進城市基礎設施韌性建設的北京路徑

北京市圍繞“四個中心”戰(zhàn)略定位和“建設國際一流的和諧宜居之都”目標的安全需求，從戰(zhàn)略規(guī)劃、空間布局、機制創(chuàng)新、實施標準、技術賦能等方面持續(xù)發(fā)力，在基礎設施韌性建設方面進行創(chuàng)新性實踐，積累了寶貴經驗，探索了一條城市基礎設施韌性建設的新路徑。

規(guī)劃引領，統(tǒng)籌推進，完善城市基礎設施韌性建設的制度保障。將韌性理念融入城市規(guī)劃編制與實踐，是國內外城市推動韌性建設的共同經驗。為了有效應對超大城市面臨的內外部風險挑戰(zhàn)，加強城市防災減災能力，北京市于2017年9月率先將強化和提高城市韌性的理念納入《北京城市總體規(guī)劃（2016 年—2035 年）》。具體來講，北京市從防震減災領域入手，逐步建立起城市基層設施韌性建設的政策協(xié)同體系，先后發(fā)布《關于推進海綿城市建設的實施意見》《關于推進城市安全發(fā)展的實施意見》等文件，并于2021 年10 月出臺《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，確立了涵蓋空間韌性、工程韌性、管理韌性與社會韌性在內的整體性框架。

因地制宜，科學設計，優(yōu)化城市基礎設施韌性建設的空間布局。2017年12月，北京市組織專家以提高城市韌性度為出發(fā)點，編制完成了《北京韌性城市規(guī)劃綱要研究》，明確北京韌性城市規(guī)劃的目標，提出了規(guī)劃體系和管理體制兩方面的具體對策。在規(guī)劃體系方面，進一步強調嚴控中心城人口和建筑規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局，推動基礎設施韌性規(guī)劃落實，增強冗余性、連通性和模塊化設計。在管理體制方面進一步強調健全城市綜合風險管理體系，構建多級聯(lián)動的綜合管理平臺，提升應急響應能力，推廣多元參與的社會共治模式，培養(yǎng)全民韌性意識。

堅持“讓”“防”“避”的原則，優(yōu)化城市硬件空間布局。在城市重要基礎設施布局方面，要為防控高災害風險“讓”出空間；完善防災分區(qū)、開敞空間，預留應急和留白用地，統(tǒng)籌布局公共安全設施，形成“防”的格局；建設立體疏散救援通道，強化大型體育場館等公共建筑平戰(zhàn)功能轉換，推進綜合型應急避難場所建設，做好“避”的準備。在劃定戰(zhàn)略留白用地的同時，通過設置規(guī)劃人口服務保障系數(shù)，形成基礎設施的冗余量預留。北京市在全市2760 平方公里城鄉(xiāng)建設用地范圍內統(tǒng)籌劃定了約132 平方公里戰(zhàn)略留白用地，并在分區(qū)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫落圖落位，預留應急基礎設施接口，保持隨時處于“冷啟動”狀態(tài)。

統(tǒng)分結合，防范風險，健全城市基礎設施韌性建設的治理機制。在應急管理機構改革后，北京市應急管理局對標“全災種、大應急”任務需求，逐步健全基礎設施風險管理工作機制和標準體系。一方面，在體制機制上堅持統(tǒng)分結合，統(tǒng)籌構建北京市公共安全風險管理體系基本框架，印發(fā)《北京市公共安全風險管理總體實施指南》及城市關鍵基礎設施等分指南。同時，注重強化風險分級分類防控，統(tǒng)籌指導有關部門探索抓好行業(yè)風險管理，指導各區(qū)建立公共安全風險管理機制，開展全面風險評估與更新。譬如，市住建委研發(fā)了北京市房屋建筑和市政基礎設施工程質量風險分級管控平臺，通州區(qū)編制了建筑施工、燃氣、城市暴雨等9 個公共安全風險管理專項指南等。另一方面，推動開展重要設施目標、重點區(qū)域綜合風險評估與風險防控能力評查，完成水、電、氣、熱、通信、交通等9 處重要設施任務的評查試點工作。此外，北京市通過政策試點這一政策工具，對提升基礎設施韌性進行動態(tài)優(yōu)化。北京市從2017 年起開展城市安全風險評估（試點）工作，將風險辨識、評估、管控與應急資源整合、應急能力提升一體化推進。承擔水、電、氣、熱、公共交通等城市安全運行的13家國有企業(yè)以及11家市屬公園參與其中，重點清查安全風險源種類、數(shù)量和分布情況，并建立了相應管控機制。

瞄準國際，直面短板，健全城市基礎設施韌性建設的標準體系。北京市按照世界城市定位，針對基礎設施存在的短板，全面提升韌性建設標準，增強安全和抗災能力。2021年11月，北京市發(fā)布《關于加快推進韌性城市建設指導意見》，提出到2025 年，要基本形成韌性城市評價指標體系和標準體系。市規(guī)自委將韌性城市建設的規(guī)劃控制及指導要求，納入全市控制性詳細規(guī)劃編制技術標準與成果規(guī)范。切實把韌性城市引導要求融入城市規(guī)劃建設管理中，著力提升城市安全水平。同年12月，《北京市規(guī)劃和自然資源標準體系》正式頒布，其中設置了韌性城市專項，從城市系統(tǒng)和韌性管理兩個維度出發(fā)，構建了12個方面83個績效指標的韌性城市評價指標體系，包含城市軌道交通安全防范系統(tǒng)技術要求、鐵路工程抗震設計規(guī)范、城市配電網(wǎng)規(guī)劃設計導則、城市供熱規(guī)劃規(guī)范、城市基礎設施工程人民防空防護設計標準等具體內容。

數(shù)智賦能，場景牽引，構筑城市基礎設施韌性建設的監(jiān)測預警體系。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術的發(fā)展與運用，有助于持續(xù)提升災害監(jiān)測預警能力，為基礎設施韌性建設提供了賦能工具。北京通州副中心以推進城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設為基礎，集成各領域各行業(yè)已建的監(jiān)測預警系統(tǒng)及監(jiān)控資源，完善城市安全監(jiān)測感知預警體系，實現(xiàn)對燃氣、供排水、熱力、綜合管廊等城市生命線安全風險的實時監(jiān)測。懷柔區(qū)韌性城市綜合運行監(jiān)測中心作為推進韌性城市建設的重要應用場景，構建了地下燃氣管網(wǎng)、非居民用戶、居民家庭用戶的全方位燃氣監(jiān)測預警體系，建立了“前端感知—風險定位—專業(yè)評估—預警聯(lián)動”城市安全精細化治理的創(chuàng)新模式，為基礎設施韌性管理、預警預報和輔助決策等提供了有力支撐。