優(yōu)化農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼制度的對(duì)策與建議

文｜鞏倩汝

黨的二十大報(bào)告指出，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)是“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容，關(guān)系鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)的路徑，關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。進(jìn)一步優(yōu)化完善以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府、公眾和企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理，對(duì)于夯實(shí)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興意義重大。

我國(guó)農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼政策的發(fā)展歷程

我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展可分為三個(gè)主要階段：傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期（1949—1978年）、改革起步階段（1979—1999年）與逐步完善階段（2000年至今）。其中，第一階段以放活農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性為補(bǔ)貼的主要政策目標(biāo)，在充分發(fā)揮價(jià)格指揮棒作用前提下，充分解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二階段以改革流通體制、提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度為主要政策目標(biāo)，全面深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)化改革和完善宏觀調(diào)控制度，包括政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付。此后，又將農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的重點(diǎn)一體推進(jìn)。其中農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策類型主要包括：實(shí)施退耕還林還草、退牧還草、草原禁牧和草畜平衡、耕地輪作休耕、農(nóng)作物秸稈和畜禽糞污資源化利用等，為后續(xù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

“十三五”以來(lái)，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，要求有關(guān)部門和地方政府緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，圍繞保障糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給安全、農(nóng)民穩(wěn)定增收和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，逐步形成了以農(nóng)業(yè)支持保護(hù)為主、兼顧資源環(huán)境環(huán)保的補(bǔ)貼政策體系，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金、農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金、林業(yè)草原生態(tài)保護(hù)恢復(fù)資金、產(chǎn)糧大縣補(bǔ)貼、農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金、生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金、農(nóng)村環(huán)境整治資金等補(bǔ)貼政策體系，財(cái)政部負(fù)責(zé)上述政策支出范圍、分配下達(dá)、使用管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等的詳細(xì)規(guī)定。

農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)貼政策及成效

以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度實(shí)施以來(lái)，從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，多措并舉推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，引導(dǎo)和支持農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)取得積極成效。

農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼范圍不斷擴(kuò)大

在轉(zhuǎn)移支付“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”改革中，綠色發(fā)展作為各個(gè)項(xiàng)目的任務(wù)清單和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。比如，中央財(cái)政支持的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼對(duì)深松整地、水稻側(cè)深施肥、節(jié)水灌溉、秸稈還田離田、有機(jī)肥替代化肥、農(nóng)藥綠色防控等用于綠色發(fā)展的農(nóng)機(jī)具實(shí)行補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼支持力度持續(xù)提升

農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”整合為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼后，重點(diǎn)鼓勵(lì)保護(hù)和提升耕地地力；在部分生態(tài)脆弱地區(qū)選擇200萬(wàn)畝耕地探索休耕補(bǔ)貼，在東北黑土區(qū)四?。▍^(qū)）開展黑土地保護(hù)利用試點(diǎn)，促進(jìn)耕地休養(yǎng)生息；改革漁業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼政策，集中資金支持近海捕撈漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)、建設(shè)海洋牧場(chǎng)等資源保護(hù)舉措；實(shí)施新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，適當(dāng)提高禁牧和草畜平衡補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋草原面積超過(guò)40億畝，有效調(diào)動(dòng)了牧民保護(hù)草原生態(tài)的積極性，草原生態(tài)持續(xù)改善；擴(kuò)大糧豆輪作補(bǔ)貼面積和糧改飼試點(diǎn)范圍，促進(jìn)農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)循環(huán)。

農(nóng)業(yè)污染和廢棄物綜合利用補(bǔ)貼政策體系逐步完善

中央財(cái)政連續(xù)支持以長(zhǎng)江、黃河流域?yàn)橹攸c(diǎn)區(qū)域，開展農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理示范縣建設(shè)，每個(gè)試點(diǎn)縣補(bǔ)助2000萬(wàn)～5000萬(wàn)元，以畜禽養(yǎng)殖污染治理為重點(diǎn)，兼顧農(nóng)田面源污染治理、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治理和秸稈農(nóng)膜資源化利用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理。以畜牧大省、糧食和蔬菜主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹?，?7個(gè)省份支持整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用，覆蓋全國(guó)600余個(gè)畜牧大縣，對(duì)糞肥還田收集處理、糞肥施用第三方服務(wù)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)予以補(bǔ)獎(jiǎng)，推動(dòng)養(yǎng)殖重點(diǎn)區(qū)域優(yōu)化種養(yǎng)布局，養(yǎng)殖糞污就近就地還田利用。按照《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求，以湖南等省份為重點(diǎn)，支持開展重金屬污染耕地安全利用。在內(nèi)蒙古、甘肅等西北用膜大省，選擇100個(gè)重點(diǎn)縣推行地膜清潔生產(chǎn)，探索建立多種方式的殘膜回收利用機(jī)制；支持100個(gè)縣實(shí)施果菜茶有機(jī)肥替代化肥行動(dòng)，支持農(nóng)作物病蟲害社會(huì)化服務(wù)，推動(dòng)減少化肥農(nóng)藥使用。

對(duì)策建議

農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼政策的實(shí)施對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、治理農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)突出環(huán)境污染問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用。以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系和激勵(lì)約束機(jī)制正在逐步建立，但補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理、政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性不足、資金缺口大等問(wèn)題仍亟待解決。

優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，探索建立農(nóng)業(yè)生態(tài)綜合補(bǔ)貼體系

一是新增種植業(yè)面源污染防治補(bǔ)貼政策。加快研究建立農(nóng)業(yè)面源污染治理和化肥農(nóng)藥減量補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn)；不斷完善國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和流域橫向生態(tài)補(bǔ)償考核體系，試點(diǎn)將水土環(huán)境質(zhì)量改善、化肥農(nóng)藥減量指標(biāo)、生物農(nóng)藥使用指標(biāo)等納入考核體系。二是完善畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防控的補(bǔ)貼政策。鼓勵(lì)地方政府對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用裝備實(shí)行敞開補(bǔ)貼，適當(dāng)提高規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)糞污資源化利用和有機(jī)肥生產(chǎn)積造設(shè)施用地占比及規(guī)模上限。探索建立中央與地方、產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)共同承擔(dān)支出責(zé)任的糞污資源化利用補(bǔ)貼政策。三是優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策。進(jìn)一步完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸_保實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)與畜牧業(yè)生產(chǎn)和諧共贏。探索建立黑土地保護(hù)利用補(bǔ)貼機(jī)制，不斷加大黑土地保護(hù)力度。

積極拓寬投入渠道，增加補(bǔ)貼投入力度

一是增加農(nóng)業(yè)面源污染防治補(bǔ)貼投入力度。積極爭(zhēng)取加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，充分發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)功能，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本支持綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。爭(zhēng)取在化肥農(nóng)藥減量化、畜禽糞污資源化利用等領(lǐng)域探索形成一批實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展投資增值回報(bào)的政府與社會(huì)資本合作（PPP）示范模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。二是拓寬美麗鄉(xiāng)村建設(shè)投融資渠道。以建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村為目標(biāo)，整縣推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為抓手，切實(shí)加大對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政支持額度，聚焦老百姓身邊污水治理、黑臭水體整治、人居環(huán)境改善等突出環(huán)境問(wèn)題，鼓勵(lì)引導(dǎo)地方財(cái)政向美麗鄉(xiāng)村建設(shè)傾斜，逐步形成“企業(yè)建設(shè)運(yùn)行、政府監(jiān)管、公眾參與”的多元化補(bǔ)貼融資體系。

探索創(chuàng)新稅費(fèi)價(jià)格政策，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力

一是完善現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)生產(chǎn)使用有機(jī)肥和低毒農(nóng)藥實(shí)施免稅政策，對(duì)推廣有機(jī)肥和肥料技術(shù)研發(fā)的實(shí)行研發(fā)費(fèi)用抵扣、研發(fā)設(shè)備加速折舊、延期納稅等企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。二是創(chuàng)新農(nóng)村生活污水治理稅費(fèi)價(jià)格政策。推動(dòng)地方積極探索污水處理農(nóng)戶付費(fèi)制度，在東部經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)探索實(shí)施生活污水、垃圾處理農(nóng)戶付費(fèi)制度，實(shí)行分時(shí)電價(jià)優(yōu)惠政策，逐步完善和落實(shí)污水治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)稅收優(yōu)惠扶持政策。

強(qiáng)化科技支撐與監(jiān)督考核，推動(dòng)建立長(zhǎng)效補(bǔ)貼機(jī)制

引導(dǎo)建立綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是加大監(jiān)督考核力度。結(jié)合耕地、草原、漁業(yè)等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)特點(diǎn)，加快建立綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，完善綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)機(jī)制，適時(shí)組織開展專項(xiàng)督導(dǎo)，督促地方政府將建立綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為踐行綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。二是加強(qiáng)科技研發(fā)與宣傳推廣。在耕地地力提升、化肥農(nóng)藥減施、高效節(jié)水、農(nóng)田生態(tài)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用等方面創(chuàng)新機(jī)制和模式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的宣傳教育與技術(shù)推廣。