以EOD模式推動沿海環(huán)境持續(xù)向好

文｜汪光

近年來，海洋生態(tài)環(huán)境保護作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分受到高度重視，我國海洋生態(tài)環(huán)境總體呈穩(wěn)中向好趨勢，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管成效顯著。但我國海洋生態(tài)環(huán)境保護壓力仍然較大，海洋生態(tài)系統(tǒng)脆弱的狀況還沒有根本改變，統(tǒng)籌發(fā)展與保護的任務(wù)依然十分繁重，同時，海洋資源利用效率仍然較低，海洋生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換仍需探索。

黨的二十大報告提出，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)海洋強國?！笆奈濉逼陂g，生態(tài)環(huán)境部會同多部門印發(fā)實施了《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)行動方案》等一系列的海洋環(huán)境保護相關(guān)政策。一系列的政策助推海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，積極推進美麗海灣建設(shè)，為海洋經(jīng)濟發(fā)展提供強勁動能。

但海洋生態(tài)系統(tǒng)復雜，改善海洋生態(tài)環(huán)境是一項持續(xù)性的工作，需要投入大量的時間、人力、物力，所需資金量較大，海洋生態(tài)環(huán)境保護資金投入不足以應(yīng)對當前環(huán)境問題，美麗海灣建設(shè)仍面臨資金不足等困難。目前中央財政資金支持有限，地方財政較為緊張，財政支持壓力較大；但海洋生態(tài)環(huán)境治理卻比較依賴于國家和地方的財政投入，企業(yè)和社會直接參與、市場化運作比較少；此外，海洋生態(tài)環(huán)境治理修復與海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展結(jié)合也不夠緊密。

自2018年生態(tài)環(huán)境部首次提出探索開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（EOD）以來，EOD項目遍地開花，目前國家項目儲備庫入庫項目已過百個，成為當下最熱門的市場化運作模式之一。為規(guī)范及支持EOD模式發(fā)展，國家出臺了系列政策，其中生態(tài)環(huán)境部制定的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號），明確了EOD項目入庫范圍涵蓋重點海域綜合治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、水生態(tài)環(huán)境保護、大氣污染防治、生態(tài)保護修復、土壤污染防治、固廢處理處置及資源綜合利用、其他環(huán)境治理八大入庫領(lǐng)域及申報條件等要求。由此可見，海洋類EOD項目除了爭取各級海洋生態(tài)保護修復資金支持外，還可以謀劃沿海地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境整治項目、水污染防治項目、重點流域水環(huán)境綜合治理項目等，爭取各類相關(guān)專項資金的支持，可緩解海洋生態(tài)環(huán)境保護專項資金短缺和市場化不足的壓力。同時可以充分體現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌、河海聯(lián)動”的要求，助力深入打好重點海域綜合治理攻堅戰(zhàn)。

海洋類EOD開展情況

我國沿海城市分布廣泛，沿海經(jīng)濟發(fā)達，各地根據(jù)自身區(qū)位優(yōu)勢和特點，發(fā)展出形式多樣的產(chǎn)業(yè)集群。全國近岸海域擁有283個海灣，其潛在的經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護等天然屬性為發(fā)展海洋EOD項目奠定了基礎(chǔ)。

今年4月，得益于“生態(tài)立區(qū)”的戰(zhàn)略定位，浙江溫州洞頭區(qū)拿下全國首個海洋類EOD項目，計劃將總投資的40.6%用于生態(tài)環(huán)境治理類項目，打造海洋海島生態(tài)修復樣板，為全國沿海地區(qū)生態(tài)創(chuàng)造價值的實踐作出有益探索。此外，近年來廣東、浙江、遼寧等多個沿海省份先后謀劃20多個海洋類EOD項目，加速推動了美麗海灣保護與建設(shè)進程。

根據(jù)目前申報實施的海洋類EOD項目，可以發(fā)現(xiàn)各地區(qū)均按照片區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、城市定位，因地制宜謀劃產(chǎn)業(yè)開發(fā)類項目，生態(tài)環(huán)境治理類項目更是充分體現(xiàn)了河海聯(lián)動、陸海統(tǒng)籌的要求。各地在開展海洋生態(tài)環(huán)境治理、岸灘環(huán)境整治等“海上項目”的同時，還實施了沿海地區(qū)的入海河流河道綜合治理等“岸上項目”，統(tǒng)籌謀劃統(tǒng)籌岸上和水里、陸地和海洋系統(tǒng)性的治理與修復，筑牢良好生態(tài)基底。如福建省長樂區(qū)EOD項目，將閩江南岸的“沿江線”和美麗海灣的“沿海線”完美融合——在“閩江河口濕地片區(qū)”實施流域綜合治理工程，在“濱海片區(qū)”開展5個入?？谀┒说南到y(tǒng)治理，確保入?？谂潘|(zhì)穩(wěn)定達標，為海蚌種質(zhì)資源進行合理的保護、開發(fā)和利用提供良好的生態(tài)環(huán)境。

另外，大部分的海洋類EOD項目投資規(guī)模接近上限，以爭取更多的政策性金融支持，卻忽略了可能出現(xiàn)項目關(guān)聯(lián)性相對不足、較難落地等風險。但深圳開辟了一條新路子——“深圳市鹽田區(qū)小梅沙片EOD項目”總投資額僅為7.56億元。此項目更注重項目的質(zhì)量，著力解決最突出的環(huán)境問題，將EOD模式融入到統(tǒng)籌小梅沙片區(qū)“山水林田湖草沙”一體化治理的思路中去，也為謀劃“小而精”的EOD項目提供了新思路。

但相比其他類型的項目，海洋類EOD項目數(shù)量仍相對較少，生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)類產(chǎn)業(yè)較單一，偏向于謀劃生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等項目。

沿海省份EOD政策情況

當前，山東、江蘇、浙江、廣東、福建、廣西等大多數(shù)沿海省份設(shè)立了省級EOD項目庫，有效提高了申報EOD項目的積極性，EOD模式取得明顯進展。

山東省作為EOD政策的“先行者”，是全國首批設(shè)立EOD項目省級試點的地區(qū)之一。山東省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合省發(fā)改委、國家開發(fā)銀行山東省分行率先于2021年7月聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，各地市可擇優(yōu)推薦1—2個試點項目至省廳。該通知對省級試點項目的要求與國家要求一致，均要求謀劃“發(fā)展理念創(chuàng)新、融合發(fā)展創(chuàng)新、實施路徑創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新”的項目，并明確國家開發(fā)銀行山東省分行對符合條件的試點項目給予政策支持。

山東省成立EOD省庫后，廣西壯族自治區(qū)、江蘇省、浙江省、福建省和廣東省等沿海省份相繼印發(fā)開展省級EOD試點項目的通知。由于各地的經(jīng)濟條件、生態(tài)環(huán)境問題、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不同，并參考了已謀劃、實施的EOD試點項目，取長補短，各地的省級試點項目有了不一樣的支持政策、目標和要求。

在支持政策方面，除了明確對納入省級項目庫的EOD項目加大金融支持力度，浙江省還將符合條件的項目納入地方政府專項債券支持范圍，中央預算內(nèi)投資對符合條件的項目予以支持。另外，江蘇省對部分納入省級項目庫的優(yōu)秀項目給予適當資金獎勵。

在支持范圍和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目類型方面，江蘇省、廣東省和福建省都因地制宜，各有側(cè)重點。其中江蘇省重點提出支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和改造、工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施完善和升級、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)島試驗區(qū)建設(shè)、以特色產(chǎn)業(yè)為載體的區(qū)域綜合開發(fā)的EOD模式試點項目；廣東省要求產(chǎn)業(yè)項目要符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策、空間管控等要求；福建省更是強調(diào)了可謀劃“海洋牧場”、“潮汐能利用”等海洋資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，助力海洋環(huán)境綜合治理EOD項目的發(fā)展與實施。

在申報數(shù)量方面，山東省、廣東省、浙江省要求每個地市每年申報試點項目不超過2個；江蘇省要求試點階段每個設(shè)區(qū)市每年度申報數(shù)量原則上不多于3個；福建省要求每個設(shè)區(qū)市每年申報項目原則上不少于1個。

推進海洋類EOD的優(yōu)勢

除了出臺一系列EOD相關(guān)政策推動項目發(fā)展，國家及各沿海省份還提供多方面的政策指引及支持，助力開展海洋類EOD項目。

在國家層面上，早在2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》（中辦發(fā)〔2021〕14號），鼓勵各地“加快完善政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”，為EOD模式項目踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念提供了宏觀政策指引。同年10月，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號），鼓勵社會資本采取生態(tài)保護修復“+產(chǎn)業(yè)導入”“+核證碳匯增量”“+資源綜合利用”三種方式在生態(tài)保護修復中獲得收益，為EOD項目提供了謀劃思路。

各個沿海省份也憑借區(qū)位優(yōu)勢，出臺了系列措施支持發(fā)展海洋經(jīng)濟，為明晰沿海城市定位和謀劃產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目提供了方向。如廣東省人民政府在2019年提出構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”格局， 推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，其中“一帶”便是指粵東、粵西沿海經(jīng)濟帶。在建設(shè)規(guī)劃中，粵東被定位為沿海經(jīng)濟帶東翼的區(qū)域性創(chuàng)新中心、教育中心、醫(yī)療服務(wù)和商貿(mào)服務(wù)業(yè)中心；而粵西將通過湛江對接海南自由港和西部陸海通道，使港口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展。浙江省在“十四五”海洋規(guī)劃中強調(diào)了“以海洋經(jīng)濟社會綠色低碳可持續(xù)發(fā)展為導向，促進海洋生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極發(fā)展海洋新能源、建設(shè)海洋碳匯。

在“十四五”期間，多地也細化了開展EOD項目的目標，讓EOD項目更好實施、更易落地。山東省人民政府將推行EOD模式作為“十四五”期間山東省生態(tài)環(huán)境保護工作的一項重點內(nèi)容，明確要開展10個左右的EOD項目試點；江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中，鼓勵推廣EOD模式，推動生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施全面融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)；浙江省作為“海洋大省”，計劃EOD項目在“十四五”期間的投資總額不低于1000億元。

另外，在資金渠道方面，海洋生態(tài)環(huán)境治理資金來源相對較廣。在申請中央或地方的海洋生態(tài)保護修復資金開展海洋生態(tài)保護修復工程外，還可以申請水污染防治資金、重點生態(tài)保護修復治理資金等財政資金用于治理沿海片區(qū)的環(huán)境問題。通過結(jié)合實施“環(huán)境治理+生態(tài)修復”項目，系統(tǒng)改善海洋和陸地的生態(tài)環(huán)境，使海洋和陸地各類開發(fā)保護活動協(xié)同發(fā)展。其中，廣東省近三年便統(tǒng)籌安排32.7億元的海洋保護修復資金支持沿海地市實施了一批藍色海岸帶保護和修復重大工程，其中4.85億元用于實施近岸海域水產(chǎn)養(yǎng)殖污染整治、陸源入海污染治理等，同步改善入海河流和近岸海域水質(zhì)。

海洋類EOD項目的展望

為持續(xù)推動沿海生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好、海洋經(jīng)濟進一步高質(zhì)量發(fā)展，未來需要持續(xù)開展海洋類EOD政策、指引及案例相關(guān)研究，共同推動海洋類EOD項目越來越豐富。

根據(jù)現(xiàn)行的政策，可以發(fā)現(xiàn)海洋碳匯研究和海洋資源綜合利用已成為當下大部分沿海地區(qū)的熱點。因此在未來的相關(guān)研究中，可積極探索海洋碳匯監(jiān)測、核算方法和減排技術(shù)，增強濱海生態(tài)減排效果，提高碳匯項目的可行性。此外，目前海洋資源的價值可挖掘的空間仍然較大，資源評估的方法和交易模式仍需探索，想要提高海洋資源的利用率，海洋生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換機制需作進一步研究。而目前已實施的海洋類EOD項目較少涉及上述內(nèi)容，以“生態(tài)環(huán)境保護+產(chǎn)業(yè)開發(fā)”為主，后續(xù)需要積極探索美麗海灣—文旅、海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖、沿海工業(yè)產(chǎn)業(yè)等多種產(chǎn)業(yè)開發(fā)模式，更好地結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使產(chǎn)業(yè)收益反哺生態(tài)環(huán)境治理得到更好實現(xiàn)。

習近平總書記今年在廣東考察時強調(diào)：“加強海洋生態(tài)文明建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分?！焙Ｑ笊鷳B(tài)文明建設(shè)和海洋生態(tài)環(huán)境保護越來越得到重視。未來，海洋生態(tài)環(huán)境高水平保護將有效促進沿海地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。