縣域經(jīng)濟(jì)助推城鎮(zhèn)化發(fā)展

胡小周

（中共龍巖市委黨校，福建龍巖 364012）

0 引言

縣域經(jīng)濟(jì)對于城市化進(jìn)程具有重要意義。它不僅為城市化進(jìn)程提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，還促進(jìn)了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的調(diào)整和完善。在《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（下文簡稱《意見》）文件中，對縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障、組織實(shí)施等方面進(jìn)行了較為全面、系統(tǒng)的闡述，并對“縣城”的重要價值進(jìn)行了界定。

1 以縣域經(jīng)濟(jì)助推城鎮(zhèn)化的意義

縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)對于推動我國城市群的快速發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。到2021年末，全國有9.1億城市居民。在這些地區(qū)中，有1866個縣及縣級市，這些地區(qū)的居民在全國的城鎮(zhèn)人口中占據(jù)了將近30%的比例。推動以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)了人才、資本和技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動，促進(jìn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接，推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同繁榮[1]。對增加投資，擴(kuò)大國內(nèi)需求也具有積極的作用。在補(bǔ)短板強(qiáng)弱項的過程中，縣城市政公用設(shè)施作為投資的一個重點(diǎn)，將會對穩(wěn)定我國的經(jīng)濟(jì)大盤，推動可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展起到非常關(guān)鍵的作用。

對滿足新時代人民對美好生活的需求具有重要意義。持續(xù)對產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施進(jìn)行改進(jìn)，對培育和發(fā)展地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有很大幫助，可以為實(shí)現(xiàn)更充分、更高質(zhì)量的就業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。以縣城作為主要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，可以更好地為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供支持，從而提升居民的整體收入水平。

2 當(dāng)前我國縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的難題

2.1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展難題

“大城大村”是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一個顯著特征，而縣級城市在這一過程中的橋梁和傳遞作用不夠，“次級核心”的作用也沒有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致縣級城市的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體上還處于一個相對滯后的狀態(tài)。《意見》認(rèn)為，加快縣城的建設(shè)進(jìn)程，讓城鄉(xiāng)之間的資源能夠在更大范圍內(nèi)自由地流動，對于打破城鄉(xiāng)之間的一盤散沙的制度缺陷起到積極的作用，充分發(fā)揮了縣城對鄉(xiāng)村的輻射帶動作用，讓縣城與鄉(xiāng)村之間的功能形成銜接和互補(bǔ)。

2.2 就地就近城鎮(zhèn)化難題

目前，我國大部分縣級城市的發(fā)展還處在現(xiàn)代化和工業(yè)化程度較低，公共服務(wù)設(shè)施不完善，綜合環(huán)境質(zhì)量較差，治理水平較低的階段。同時，由于我國大都市的就業(yè)形勢發(fā)生了改變，人們的生活壓力也越來越大，使得我國的外來務(wù)工人員有了“返鄉(xiāng)”的趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在2019年，40周歲以下農(nóng)民工回流的比例達(dá)到了22%，40～45周歲的比例達(dá)到了67%，因此，縣城成為農(nóng)村人口進(jìn)城的現(xiàn)實(shí)選擇[2]。

《意見》的發(fā)布，是新時期中國城市化戰(zhàn)略由快速城市化轉(zhuǎn)變?yōu)楦咂焚|(zhì)城市化，由異地城市化轉(zhuǎn)變?yōu)榫偷亍⒕徒鞘谢?，由大都市發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級支持的縣域城市化的重要標(biāo)志。這樣的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，與我國當(dāng)前人口流動的具體方向相符，它可以滿足城市農(nóng)村居民對高質(zhì)量生活的追求，也可以緩解部分一線、準(zhǔn)一線以及部分二線城市地區(qū)人口密度過大，生活壓力較大的問題。

2.3 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素制約難題

首先，農(nóng)村土地供應(yīng)與需求的矛盾需要得到解決。為保證城鎮(zhèn)的發(fā)展，必須增加城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)，而這往往會與國家的土地保護(hù)紅線政策產(chǎn)生矛盾。地方政府沒有足夠的動力去發(fā)展已有的存量和低效的土地，也沒有健全地節(jié)約集約用地機(jī)制，導(dǎo)致了過度開發(fā)與低效使用并存，土地使用效率低下。由于市場對土地的配置功能不夠充分，土地要素的配置與實(shí)際的市場需求存在著顯著的錯配，造成了房地產(chǎn)價格上漲，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，加大了農(nóng)民進(jìn)城的障礙。其次，經(jīng)濟(jì)、金融的滲透力不足，縣級經(jīng)濟(jì)日漸衰弱?！八闹亍睉?zhàn)略的重點(diǎn)是把大部分的信貸資源都用在了重點(diǎn)項目上，而大量的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的信貸資源卻被長期擱置；信貸資金的投資不平衡，資金的供需矛盾依然存在，在縣級城市以下的小企業(yè)，不管是國營、集體還是私營、個體，在獲得銀行信貸資金的支持上，都有不同程度的制約。

3 縣域經(jīng)濟(jì)助推城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑

要把縣城作為推動新型城鎮(zhèn)化的載體，就必須站在歷史和全局的角度上，對其必要性和重要性有一個深刻的理解，對頂層設(shè)計進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化，對實(shí)施方案進(jìn)行細(xì)化完善，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，對縣域內(nèi)的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)足，以推動縣域內(nèi)的相關(guān)配套設(shè)施的補(bǔ)齊，提升市政建設(shè)水平，全面優(yōu)化城市環(huán)境。

3.1 人的城鎮(zhèn)化：堅持以人為核心

人口是一個城市得以發(fā)展的核心及原動力。以縣域?yàn)檩d體，推動新型城鎮(zhèn)化，必須把促進(jìn)人口的高質(zhì)量發(fā)展作為城鎮(zhèn)發(fā)展的首位，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)重視公共資源的均衡與城鄉(xiāng)一體化，保障好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化等權(quán)利，把縣域建成一個人口與服務(wù)的聚集地[3]。

第一，把人類作為一個城市作為邏輯的出發(fā)點(diǎn)。堅持走新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，把城鎮(zhèn)化發(fā)展的重心從“物的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)移到“人的城鎮(zhèn)化”，通過人的城鎮(zhèn)化來帶動縣城消費(fèi)升級，從而推進(jìn)城市生活的低碳化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的同步發(fā)展。

第二，要通過完善戶籍登記系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)人口信息的明確化。放松城鎮(zhèn)居民的戶籍制度，讓農(nóng)民更容易在城鎮(zhèn)安家。要推進(jìn)城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，并加強(qiáng)對“人地錢”相結(jié)合的配套政策的鼓勵。

第三，底線是保障農(nóng)民的各種利益。要保護(hù)農(nóng)民在鄉(xiāng)村的財產(chǎn)權(quán)，保護(hù)他們的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益，不能將他們的“三權(quán)”退出當(dāng)作他們進(jìn)入城鎮(zhèn)的先決條件，而應(yīng)鼓勵和指導(dǎo)他們通過合法、合理的手段，有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

3.2 工業(yè)的城鎮(zhèn)化：強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐

工業(yè)是發(fā)展新型城市化的基礎(chǔ)?？h域具有土地、空間等資源優(yōu)勢，一般都是農(nóng)產(chǎn)品的主要產(chǎn)地，同時也是商品的主要銷售區(qū)域，具有較強(qiáng)的工業(yè)競爭能力和對就業(yè)的吸引力。將縣城作為推動新型城鎮(zhèn)化的主要載體，需要在統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃的前提下，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，對人口的就業(yè)進(jìn)行優(yōu)化，從而提升縣域的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與活力。

第一，對縣域工業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了清晰的定位。要對各區(qū)域縣城的發(fā)展?fàn)顩r和所處的階段進(jìn)行全面的考量，將縣域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)與外部的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，并通過市場環(huán)境優(yōu)化縣城結(jié)構(gòu)，將大中型城市的資金、技術(shù)、人才等資源合理地流向縣城，實(shí)現(xiàn)整條生產(chǎn)鏈路的搭建，從而構(gòu)建出一條多樣化的縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路。

第二，發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)的特色和優(yōu)勢工業(yè)。要以縣城的區(qū)位和定位為基礎(chǔ)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢相結(jié)合，全面利用自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)對周邊農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)幫扶，并不斷吸收農(nóng)村閑散勞動力，對縣城的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了縣城相關(guān)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，推動了城鄉(xiāng)居民在當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，改善了縣城的消費(fèi)環(huán)境。

第三，要加強(qiáng)工業(yè)發(fā)展的平臺建設(shè)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技創(chuàng)新園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等平臺的建設(shè)和設(shè)施的配套，推動縣域產(chǎn)業(yè)的協(xié)作發(fā)展，加速對縣域內(nèi)的物流體系和商貿(mào)體系進(jìn)行健全，提升縣域內(nèi)的物資流通能力和效率。

3.3 土地的城鎮(zhèn)化：堅持高效配置土地

土地資源的擴(kuò)張與利用效率的提升，對促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。以縣城為基礎(chǔ)，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采取多種措施，如土地征收、集體建設(shè)用地進(jìn)入市場、改善居住環(huán)境等，來提高縣城建設(shè)用地的利用率。

第一，要使土地資源得到最好的分配。構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場，將城市建設(shè)用地增量與農(nóng)民進(jìn)城的數(shù)量相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)的科學(xué)、合理配置，改變各縣市間的土地要素配置不均衡。政府部門要主動將土地資源存量進(jìn)行有效活化，對低效的建設(shè)用地進(jìn)行有效的使用，并對被污染的土地進(jìn)行修復(fù)，進(jìn)行生態(tài)綠化的改造，以實(shí)現(xiàn)對土地的節(jié)約集約使用。

第二，進(jìn)一步推進(jìn)征地制度的建設(shè)。要對公益用地的范圍進(jìn)行科學(xué)的界定，對其征收使用過程進(jìn)行規(guī)范，對征地的補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使農(nóng)民能夠平等地享受到城鎮(zhèn)發(fā)展所產(chǎn)生的土地增值收益，同時也要將被征地農(nóng)民的就業(yè)、生活以及長遠(yuǎn)的生計問題都妥善處理好。

第三，要加快推進(jìn)集體土地進(jìn)入市場。要根據(jù)各地的具體情況，對建設(shè)用地入市的條件進(jìn)行進(jìn)一步的放松，將集體建設(shè)用地入市的范圍擴(kuò)大，讓它們有條件地參與到住房土地市場中來，從而推動住房土地的供應(yīng)多樣化，構(gòu)建完善“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的入市機(jī)制[4]。

3.4 服務(wù)的均等化：提升供給效率

城市服務(wù)水平的提高是城市發(fā)展的一個重要方面。以縣級為載體，推動新型城鎮(zhèn)化，要防止出現(xiàn)在城市中的“排斥”與“不公”，重視滿足城鄉(xiāng)多樣化需求，提升公共服務(wù)效率，提高農(nóng)村的福利水平，推動城鄉(xiāng)的公平發(fā)展。

第一，要加速推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。將居民的生產(chǎn)生活需求作為根本，準(zhǔn)確把握縣城發(fā)展中存在的短板弱項，始終堅持以人為本的工作態(tài)度，對縣城內(nèi)外交通結(jié)構(gòu)、水利保護(hù)系統(tǒng)、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施等進(jìn)行全面的改進(jìn)，同時，還應(yīng)加快推進(jìn)縣城城市管道翻新、棚戶區(qū)改造及數(shù)字化建設(shè)，從而提升縣城的綜合承載能力，為縣城居民營造一個良好的居住環(huán)境。

第二，加強(qiáng)差別化的公共服務(wù)提供。要運(yùn)用全面、辯證的思想，對服務(wù)提供進(jìn)行優(yōu)化，在掌握其共同的特點(diǎn)和主調(diào)的同時，還要注意對不同區(qū)域、不同群體的結(jié)構(gòu)性、差異化服務(wù)需要進(jìn)行區(qū)分，以促進(jìn)縣域內(nèi)的公共服務(wù)向農(nóng)村的有序流動，提供更具多元化、差異性的公共服務(wù)。要對人口的流入和流出地區(qū)的現(xiàn)狀進(jìn)行全面的考量，從而實(shí)現(xiàn)對縣城建設(shè)的資源進(jìn)行差別化配置。

第三，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。要加速對與戶籍相聯(lián)系的利益和權(quán)益實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行改革，根據(jù)常住人口的規(guī)模對基本公共服務(wù)進(jìn)行配置，從“戶籍身份惠及化”向“市民權(quán)益普惠化”的轉(zhuǎn)型，提升縣城新市民的社會融合程度[5]。要以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，對流動人口群體的規(guī)模、特征、分布格局與遷移機(jī)理等進(jìn)行深刻的剖析，并積極推進(jìn)符合一定條件的農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，減少城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距。

4 結(jié)語

結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的工作意義重大，一方面可以承接中心城市的非核心功能，另一方面可以打開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)居住享受公共服務(wù)的空間，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從“城市優(yōu)先發(fā)展”過渡到“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的生動實(shí)踐?？h域經(jīng)濟(jì)管理部門，要堅持以人為核心，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，提升土地利用率和供給效率，從多個角度推動我國縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面發(fā)展。