互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通邊界及規(guī)制方向

內容提要：近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟監(jiān)管歷經(jīng)了從強化專項監(jiān)管到常態(tài)化監(jiān)管的轉變，這一過程既涉及行業(yè)監(jiān)管也關涉市場監(jiān)管，還關乎行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管的協(xié)同。然而，在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟發(fā)展過程中，平臺強制“二選一”、自我優(yōu)待、大數(shù)據(jù)殺熟等涉嫌構成濫用市場支配地位、不正當競爭及不公正交易行為時有發(fā)生，不僅損害了消費者權益，也破壞了市場公平競爭的秩序。雖然，經(jīng)過一段時間的集中整改，相關現(xiàn)象得到改善，但是，平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的目標依然任重道遠。其中從我國數(shù)字經(jīng)濟高質量發(fā)展自身需求出發(fā)，如何更好推進平臺互聯(lián)互通仍然是各界關注的問題。囿于平臺發(fā)展依賴數(shù)據(jù)資源的特性，完全拒絕互聯(lián)互通可能會滋生不當競爭和壟斷行為，而全面互聯(lián)互通也會損害創(chuàng)新，甚至固化現(xiàn)有的市場競爭格局，產(chǎn)生基于數(shù)據(jù)聯(lián)通、信息共享而大量出現(xiàn)的協(xié)議行為。故此，實現(xiàn)平臺互聯(lián)互通時應科學厘清互聯(lián)互通的內涵、特征及具體適用場景，從審慎適用必需設施理論、推動互聯(lián)網(wǎng)平臺分級監(jiān)管、設置事前監(jiān)管工具、協(xié)調市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管等方面入手，把握互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的邊界及規(guī)制方向，促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展。

關鍵詞：互聯(lián)互通 行業(yè)監(jiān)管 市場監(jiān)管 分類分級 規(guī)制方向

一、問題提出

2020年中央經(jīng)濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為重點任務，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法，提升市場綜合監(jiān)管能力。為促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康可持續(xù)發(fā)展，黨的二十大報告提出，加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷，依法規(guī)范和引導資本健康發(fā)展。2022年年底的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。隨后，2023年1月13日全國市場監(jiān)管工作會議落實中央經(jīng)濟工作會議要求，明確切實提高常態(tài)化監(jiān)管水平，推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展，支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。完善促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展的常態(tài)化監(jiān)管機制，對防止平臺壟斷、規(guī)范競爭秩序具有重要標志意義和示范作用，專項監(jiān)管向常態(tài)化監(jiān)管的轉變也影響著行業(yè)監(jiān)管與市場監(jiān)管的執(zhí)法方向。

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息通信技術與數(shù)字數(shù)據(jù)技術的深度融合與廣泛商業(yè)化、市場化，以數(shù)字平臺為介質和形態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式成為推動我國經(jīng)濟高質量發(fā)展的新動能。2019年8月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）就明確指出：“平臺尊重消費者選擇權，確?？缙脚_互聯(lián)互通和互操作?！彪S后，自2020年年底至2023年上半年，全國范圍內歷經(jīng)了從“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的專項整改到“健全透明、可預期的常態(tài)化監(jiān)管制度”的轉向，期間互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟及相關企業(yè)在面對多部門、多層次、多領域監(jiān)管的過程中，其相關行為得到了系統(tǒng)規(guī)范，之前野蠻生長的模式得到了及時矯正，逐漸步入規(guī)范健康發(fā)展的快車道。但與此同時，也有些問題還有待相關監(jiān)管部門在實踐中進一步厘清，譬如，如何規(guī)范有序推進互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的展開，進一步釋放以互聯(lián)網(wǎng)平臺為主要商業(yè)組織體的數(shù)字經(jīng)濟紅利。

當前，行業(yè)監(jiān)管部門對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領域互聯(lián)互通的強調，源于該新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)發(fā)展中出現(xiàn)了仍較為普遍存在的平臺間不互通的情況。圍繞不互通現(xiàn)象，我國司法實踐中還涌現(xiàn)了一些廣受關注的反不正當競爭及反壟斷訴訟，譬如，在某些地方法院受理的平臺間“惡意不兼容”的反不正當競爭案件、濫用市場支配地位拒絕交易案件等，雖然，這類案件還在進行中，但是從中反映出來的相關意見，也為平臺互聯(lián)互通的展開提供了思考。實際上，在反不當競爭及反壟斷層面推進平臺經(jīng)濟領域的互聯(lián)互通，并不是反對或遏制頭部企業(yè)，而是要恢復有效的市場競爭，以及在此基礎上實現(xiàn)社會總福利的最大化，推動創(chuàng)新，保護消費者權益，保障中小企業(yè)在市場上有平等、有效的機會參與市場競爭。公平競爭執(zhí)法不是保護固有利益，而是要保護競爭秩序，保證有效競爭的存在和可持續(xù)性。

我國目前對平臺互聯(lián)互通的研究主要集中于歷史演進（從電信行業(yè)到互聯(lián)網(wǎng)領域）、【趙精武、孫小雨：《反壟斷法視角下“互聯(lián)互通”的實施原則與規(guī)范表達》，載《西安交通大學學報（社會科學版）》，載中國知網(wǎng)，https：//kns.cnki.net/kcms2/article/abstract？v=ImqjoT-6ruWfKfSJhKu3Ye_Lnzyb2JPxI8f-kM8TaC2TsBcUF_SQbYX9f4TsKdpI7CkTLhPxN6Si8rMjn3JYm8gkUtiJms8wpm3Lk-X6oO8DctJupyXTPw==amp;uniplatform=NZKPT，2023年9月23日訪問。】具體行為（封禁行為和自我優(yōu)待）、域外案例、實現(xiàn)路徑（從反壟斷到管制）、實施效果等維度。我國網(wǎng)絡平臺行業(yè)具有集中度高、進入壁壘高、信息不暢通等顯著特征，互聯(lián)網(wǎng)平臺的壟斷行為具有跨界濫用平臺支配地位和濫用相對數(shù)據(jù)優(yōu)勢等新特征?！厩鷦?chuàng)、王夕?。骸痘ヂ?lián)網(wǎng)平臺壟斷行為的特征、成因與監(jiān)管策略》，載《改革》2021年第5期。】對于平臺互聯(lián)互通的態(tài)度，有學者從推進全國統(tǒng)一大市場視角分析，認為平臺企業(yè)互聯(lián)互通應達到全方位的互通有無。【余暉、錢貴明：《平臺企業(yè)互聯(lián)互通助推全國統(tǒng)一大市場建設：理論邏輯與實踐路徑》，載《北京工業(yè)大學學報（社會科學版）》，載中國知網(wǎng)，https：//kns.cnki.net/kcms2/article/abstract？v=ImqjoT-6ruUHzdtIVcw2MNcvL8o ZTpCjYnOqp27wSZBW5RzG2LSQIg0H_cUTrLclSRYD0DVjHCFaR8qAN6UJp0z9he7CCfmVNYMihH4wUVYUhtRGRdHt xA==amp;uniplatform=NZKPTamp;language=gb，2023年9月24日訪問。】也有學者認為，限縮平臺互聯(lián)互通具有必要性，但全面互聯(lián)互通不可行，也無必要?！竞罾?、賀斯邁：《互聯(lián)互通視角下的平臺挑戰(zhàn)與制度因應——以自我優(yōu)待為視角》，載《東北師大學報（哲學社會科學版）》2022年第6期?！?/p>

在探討平臺互聯(lián)互通的可行性時，其收益與成本問題最常被提及，包括對于促進平臺外部橫向競爭、平臺內部生態(tài)競爭，便利消費者在不同平臺間切換轉移，以及對提高平臺內經(jīng)營者的交易效率和體量等方面均需進行考量，同時，由于互聯(lián)互通的實現(xiàn)也存在成本，譬如要求互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)對數(shù)據(jù)進行開放，關于數(shù)據(jù)生產(chǎn)、加工等成本，也需要考量成本如何分配的問題。有學者指出，數(shù)據(jù)開放應當讓生產(chǎn)數(shù)據(jù)的企業(yè)有信心繼續(xù)生產(chǎn)，譬如，美國《通過實現(xiàn)服務切換來增強兼容與競爭的2021年法案》（Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act of 2021，簡稱“ACCESS法案”）為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)可遷移與平臺互操作，提出要建立一個由企業(yè)代表、技術專家、國家標準機構代表、競爭或隱私宣傳組織的代表和獨立學者等成員組成的技術委員會。該技術委員會除了要考慮技術標準、法律問題，還要考慮競爭企業(yè)或潛在競爭企業(yè)請求訪問涵蓋平臺所維護的資源的頻率、性質和數(shù)量，若超過一定閾值，涵蓋平臺可評估合理的訪問費用。

值得注意的是，如果平臺之間存在競爭，平臺可能不愿互通，強制實現(xiàn)互聯(lián)互通甚至可能產(chǎn)生負面影響，反而對社會福利沒有正面的效應。對于這類情況，除非某一方平臺具有必需設施性質，一般情況下不應強行要求此類平臺互聯(lián)互通?？偠灾?，平臺互聯(lián)互通不能“一刀切”，也不可能一蹴而就，而應該實事求是，以提升競爭水平與社會總體福利為目的有序推進。平臺是否具有互聯(lián)互通的義務以及互聯(lián)互通的邊界都需進一步探討，也需競爭法及有關部門對平臺互聯(lián)互通規(guī)制一定的限度。

二、互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的內涵與現(xiàn)狀

（一）互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通內涵

1.“互聯(lián)互通”起源與發(fā)展

“互聯(lián)互通”之于不同領域的具體內涵與表現(xiàn)形式存在一定差異，要準確評估平臺互聯(lián)互通可能涉及的多方利益主體，以及互聯(lián)互通過程中對不同主體利益產(chǎn)生的影響，就需要厘清平臺經(jīng)濟領域互聯(lián)互通的具體內涵。

在我國“互聯(lián)互通”一詞最早出現(xiàn)在電信領域的法律法規(guī)中。國務院于2000年頒布的《電信條例》第17條明確規(guī)定，電信網(wǎng)之間應當實現(xiàn)互聯(lián)互通，且主導的電信業(yè)務經(jīng)營者不得拒絕其他電信業(yè)務經(jīng)營者和專用網(wǎng)運營單位提出的互聯(lián)互通要求。但是，電信領域“互聯(lián)互通”的概念并不能直接套用在數(shù)字平臺經(jīng)濟領域，從法律層面看，平臺企業(yè)并不屬于電信業(yè)務經(jīng)營者的范疇，而且從現(xiàn)實層面看，互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領域與電信領域雖有交叉，但本質仍是兩個完全不同的領域，平臺經(jīng)營者數(shù)量更加龐大，市場競爭環(huán)境更加復雜，所牽涉的利益主體也更多。

除電信領域外，“互聯(lián)互通”在諸多現(xiàn)行法律中也有出現(xiàn)。譬如，在《安全生產(chǎn)法》中要求生產(chǎn)安全事故應急救援信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通；在《數(shù)據(jù)安全法》提出要構建互聯(lián)互通的政務數(shù)據(jù)開放平臺；在《鄉(xiāng)村振興促進法》中提出推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通。經(jīng)梳理包含“互聯(lián)互通”的法律可以發(fā)現(xiàn)，我國目前法律中所提及的“互聯(lián)互通”主要針對電信業(yè)務、社會性基礎設施以及政務平臺等領域，并不涉及具有商業(yè)性質的互聯(lián)網(wǎng)平臺。

2.互聯(lián)互通在平臺經(jīng)濟領域的界定

雖然，修訂后的《反壟斷法》關于數(shù)字經(jīng)濟領域的規(guī)則明確禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者實施拒絕交易、限定交易等濫用行為，對克服平臺互聯(lián)互通的部分障礙有一定的積極作用，但是，并未明確關于平臺互聯(lián)互通的具體內涵和相應規(guī)則。結合《指導意見》指出的“平臺尊重消費者選擇權，確?？缙脚_互聯(lián)互通和互操作”，以及2022年1月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《關于推動平臺經(jīng)濟規(guī)范健康持續(xù)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）在“建立有序開放的平臺生態(tài)”一節(jié)中明確提出，要“推動平臺企業(yè)間合作，構建兼容開放的生態(tài)圈”，且“推動制定云平臺間系統(tǒng)遷移和互聯(lián)互通標準，加快業(yè)務和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通”等表述可以看出，數(shù)字平臺經(jīng)濟領域“互聯(lián)互通”的內涵能夠被歸納為以下三個層面。

（1）數(shù)據(jù)互聯(lián)互通

數(shù)據(jù)互聯(lián)互通是指平臺間的數(shù)據(jù)可進行無障礙傳輸與共享，核心在于數(shù)據(jù)要素自由流通與共享。其與歐盟《數(shù)字市場法》中“守門人”平臺需承擔的數(shù)據(jù)“互操作”義務不同。數(shù)據(jù)互操作是技術層面的概念，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通的一種主要方式，即指一個系統(tǒng)、產(chǎn)品或者服務能夠與技術不同的系統(tǒng)、產(chǎn)品或服務進行信息傳輸和運行的能力。【王曉曄：《數(shù)字經(jīng)濟反壟斷監(jiān)管的幾點思考》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2021年第4期?！炕ゲ僮鞲鼜娬{實現(xiàn)互聯(lián)互通的能力，而互聯(lián)互通則更加側重于結果。從二者的使用方式看，互聯(lián)互通與互操作的概念實際上是相同的?！緯r建中、吳宗澤：《作為反壟斷救濟措施的數(shù)字平臺互操作義務》，載《海南大學學報（人文社會科學版）》，載中國知網(wǎng)，https：//kns.cnki.net/kcms2/article/abstract？v=ImqjoT-6ruW3yk2odpw4-mgs0ndEthbktcbqFxxK8EpIo EBf7kZCKqNzmn6T1NgGtitHPyAfcDXj8SZttai8p34coj1vCN7NRyvP3LPcCe16dK4QmT01kA==amp;uniplatform=NZKPTamp;language=gb，2023年9月24日訪問?！砍龜?shù)據(jù)互操作外，平臺間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通還可以通過數(shù)據(jù)市場化交易、合理交換、法定許可等方式實現(xiàn)。

數(shù)據(jù)互聯(lián)互通層面所涉及的權益問題需要根據(jù)平臺間流通的數(shù)據(jù)類型進行判定。平臺所具有的多邊結構特征使其能夠從多方主體匯聚多種數(shù)據(jù)，并且在人工智能算法技術的幫助下，通過對大量數(shù)據(jù)的提取并加工，賦予數(shù)據(jù)新的價值。由于平臺涉及包含用戶數(shù)據(jù)、商業(yè)秘密、衍生數(shù)據(jù)、系統(tǒng)數(shù)據(jù)在內的多種數(shù)據(jù)類型，這決定了平臺數(shù)據(jù)關系的不僅是平臺企業(yè)自身權益，也由于不同類型數(shù)據(jù)所牽涉的權益主體以及具體種類和內容而有所不同。譬如，用戶數(shù)據(jù)牽涉用戶的隱私安全和財產(chǎn)利益，平臺系統(tǒng)數(shù)據(jù)可能牽涉平臺企業(yè)的財產(chǎn)性利益和數(shù)據(jù)安全等。因此，在數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的過程中所牽涉的平衡權益保護問題，需要結合數(shù)據(jù)類型進行綜合考慮。

（2）業(yè)務互聯(lián)互通

除數(shù)據(jù)互聯(lián)互通之外，業(yè)務互聯(lián)互通也是平臺互聯(lián)互通的重要內涵之一。業(yè)務互聯(lián)互通是指不同平臺的商品服務之間進行交互。業(yè)務互聯(lián)互通雖然對平臺本身的業(yè)務管理能力提出了挑戰(zhàn)，但是平臺之間能夠借助互通所帶來的用戶數(shù)據(jù)等資源獲益，同時平臺用戶也能夠得到便利。目前，平臺互操作主要通過應用程序編程接口（Application Programming Interface，簡稱API）技術實現(xiàn)。API是由一組用于集成應用軟件和服務的工具、定義和協(xié)議組合而成?！拘靷ィ骸镀髽I(yè)數(shù)據(jù)獲取“三重授權原則”反思及類型化構建》，載《交大法學》2019年第4期。】有了這類接口，平臺之間無需構建新的連接基礎架構，就能讓自己的產(chǎn)品和服務與其他平臺的產(chǎn)品和服務進行交互。

雖然，數(shù)據(jù)與業(yè)務互聯(lián)互通都可描述為平臺互聯(lián)互通的一種表現(xiàn)形態(tài)，但是，二者的側重點不同。前者強調數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的共享與交互，后者強調平臺業(yè)務之間的聯(lián)通與交互，可實現(xiàn)自由切換。業(yè)務互聯(lián)互通關注的是平臺間聯(lián)通業(yè)務的類型及實現(xiàn)的便利程度，可分為橫向和縱向的互聯(lián)互通。

（3）平臺生態(tài)開放

平臺生態(tài)開放是指平臺向其他平臺開放其生態(tài)系統(tǒng)的接入權限，允許其他平臺參與其生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)。所謂“平臺生態(tài)系統(tǒng)”，是指以一個或多個（事實上通常表現(xiàn)為獨占或寡占的市場結構）主導平臺為核心，由平臺關聯(lián)業(yè)務、合作商家、消費者組群等多元主體組成相互關聯(lián)和交互的系統(tǒng)，構成彼此相互聯(lián)結、實時互動的價值鏈?！緞⒃?、李雪靈：《數(shù)字經(jīng)濟背景下平臺型組織的價值共創(chuàng)》，載《人民論壇》2020年第17期?！?/p>

由單一平臺企業(yè)主導的平臺生態(tài)系統(tǒng)具有一定的封閉性，因為主導生態(tài)系統(tǒng)的平臺具有雙重身份，其既是“管理者”又是“經(jīng)營者”。平臺的“經(jīng)營者”身份決定了其目的在于實現(xiàn)利潤最大化，故可能會利用其“管理者”身份擁有的權力，限制、排除對其構成競爭威脅的平臺企業(yè)所提出的正當且必要的聯(lián)通需求?！娟惐⒘炙加睿骸丁皵?shù)據(jù)+算法”雙輪驅動下互聯(lián)網(wǎng)平臺生態(tài)型壟斷的規(guī)制》，載《知識產(chǎn)權》2021年第8期。】實踐中，隨著平臺之間數(shù)據(jù)與業(yè)務合作開展的不斷深化，將形成更高層次的互聯(lián)互通并在此基礎上產(chǎn)生平臺開放生態(tài)。與由單一平臺構成的生態(tài)系統(tǒng)相比，平臺開放生態(tài)由多核心構成，生態(tài)系統(tǒng)將因此具有很強的共棲關系，而非僅關乎特定企業(yè)的個體利益。

（二）互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通現(xiàn)狀

1.我國平臺企業(yè)妨礙互聯(lián)互通的行為表現(xiàn)形式

在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展壯大的過程中，不斷衍生出新技術、新業(yè)態(tài)、新模式，其中作為底層支撐的數(shù)據(jù)和算法日益成為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)把握市場競爭優(yōu)勢的關鍵要素。此時，商品價格已不再是市場競爭的決定性要素，企業(yè)之間競爭行為的形態(tài)也因此發(fā)生了諸多改變。在平臺企業(yè)圍繞數(shù)據(jù)和流量展開激烈競爭的過程中，出現(xiàn)了諸如數(shù)據(jù)爬取、“二選一”、封鎖屏蔽等新型競爭行為，其中部分新型競爭行為在客觀上妨礙了平臺經(jīng)濟領域的互聯(lián)互通，其主要表現(xiàn)形式可以歸納為以下幾方面。

（1）強制“二選一”

在電商促銷中，一些電商平臺經(jīng)營者為了保證自身利益的最大化，通過合同或者平臺規(guī)則等方式，要求入駐商家只能在一家平臺參加促銷活動。這種行為即強制“二選一”，是平臺企業(yè)限制妨礙其平臺內經(jīng)營者與其他競爭對手合作的主要手段。

平臺企業(yè)通常通過合同條款明確平臺內經(jīng)營者不能入駐其他競爭性平臺，并采取多種獎懲措施保障“二選一”要求的實施，通過人工檢查和互聯(lián)網(wǎng)技術手段監(jiān)控等方式，監(jiān)測平臺內經(jīng)營者在其他競爭性平臺開店或者參加促銷活動情況，并憑借市場力量、平臺規(guī)則和數(shù)據(jù)、算法等技術手段，對不執(zhí)行相關要求的平臺內經(jīng)營者實施處罰，包括減少促銷活動資源支持、取消參加促銷活動資格、搜索降權、取消在平臺上的重大權益等。

上述處罰措施可能會導致被處罰平臺內經(jīng)營者的消費者關注度大幅降低，對其正常經(jīng)營造成重大不利影響，同時具有很強的威懾效果，使得更多平臺內經(jīng)營者不得不執(zhí)行當事人提出的“二選一”要求?！緡沂袌霰O(jiān)督管理總局：《國家市場監(jiān)督管理總局行政處罰決定書》（國市監(jiān)處〔2021〕28號），載國家市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)，https：//www.samr.gov.cn/jzxts/tzgg/xzcf/art/2023/art_9317466fa1634a62b06206c783d5925c.html，2023年8月20日訪問?！窟@導致平臺內的經(jīng)營者僅能選擇一個平臺，客觀上限制和阻礙了平臺內經(jīng)營者同時在多個平臺提供服務，妨礙了平臺內經(jīng)營者提供商品與服務在多個平臺的互聯(lián)互通。

（2）自我優(yōu)待

自我優(yōu)待是指平臺經(jīng)營者相對于在平臺上的其他經(jīng)營者而言，通過制定平臺規(guī)則或者利用自己獨特的資源，更加優(yōu)待自身業(yè)務的行為?！久涎惚?、趙澤宇：《反壟斷法下超級平臺自我優(yōu)待行為的合理規(guī)制》，載《中南大學學報（社會科學版）》2022年第1期?！?/p>

自我優(yōu)待存在多種實現(xiàn)方式，包括搜索降權、數(shù)據(jù)爬取、封禁等手段，其中搜索降權、封禁等手段在客觀上具有妨礙互聯(lián)互通的效果。以搜索降權為例，在“信息爆炸”的時代，按照特定關鍵詞搜索的結果仍然存在上千條甚至上萬條，用戶一般僅會選擇瀏覽排序位置較前的結果。這意味著排序較前的結果被用戶瀏覽的機會更多，而排序較后的結果被用戶瀏覽到的機會較少。一些平臺為了讓自己的業(yè)務獲得更多的交易機會，憑借其“管理者”身份人為調整搜索結果的排序，給自營業(yè)務以“優(yōu)待”，將自身的排序前置，將競爭對手的排序后置。由于排序較后的結果被消費者用戶檢索到的概率較低，在客觀上妨礙用戶通過檢索的方式直接訪問該平臺。

（3）封鎖屏蔽

封鎖屏蔽行為在數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展初期主要存在于廣告領域，主要表現(xiàn)為通過插件或者軟件攔截視頻廣告或者廣告彈窗等，后來逐漸發(fā)展到電商、社交等多種不同的場景之中，從早期的互聯(lián)網(wǎng)信息過濾技術手段逐步發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)提供的一種商業(yè)服務，甚至是一種競爭手段。具體是指參與互聯(lián)網(wǎng)運行的相關主體通過一定的技術方法使得特定信息對相關用戶來說不可見，以阻礙和限制用戶（既包括消費者用戶，也包括經(jīng)營者用戶）對該特定信息的獲取和傳遞自由?！娟惐骸痘ヂ?lián)網(wǎng)屏蔽行為的反不正當競爭法規(guī)制》，載《法學》2021年第6期?！?/p>

當前，實踐中封禁行為多表現(xiàn)為大型平臺或者具備流量優(yōu)勢的平臺對第三方平臺內容或鏈接進行相關限制，或者拒絕開放API接口。因此，若平臺拒絕向其他平臺企業(yè)開放API，客觀上會導致平臺間數(shù)據(jù)和業(yè)務的不聯(lián)通，然而不聯(lián)通并非就當然構成不正當，也不能排除其有一定的合理性和正當性，需要根據(jù)具體應用發(fā)生的場景，結合平臺自身利益和相關法定或（和）約定義務予以綜合考量。

2.平臺互聯(lián)互通監(jiān)管現(xiàn)狀

2020年年底黨中央強調“加強反壟斷與防止資本無序擴張”以來，以平臺經(jīng)濟領域為主戰(zhàn)場的反壟斷與防止資本無序擴張工作引起了高度重視，而推進平臺互聯(lián)互通正是強化反壟斷工作中的重要一環(huán)。目前，我國推進互聯(lián)互通主要通過建立健全相關政策法規(guī)、反壟斷執(zhí)法、行政指導、專項整治行動等多種方式進行。

在實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面，雖然，目前我國暫無直接明確平臺互聯(lián)互通具體規(guī)則的法律法規(guī)，但是，《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等為數(shù)據(jù)的安全有序流通提供了法律保障，其中《個人信息保護法》引入了類似歐盟法上的“個人數(shù)據(jù)可攜帶權”，將有助于用戶數(shù)據(jù)的跨平臺傳輸與流通。不過如何理解、適用“數(shù)據(jù)可攜帶權”仍有待于進一步明確，但是有一點可以肯定的是，《個人信息保護法》第45條第3款規(guī)定的“個人請求將個人信息轉移至其指定的個人信息處理者，符合國家網(wǎng)信部門規(guī)定條件的，個人信息處理者應當提供轉移的途徑”，與歐盟法上的“個人數(shù)據(jù)可攜帶權”是不一樣的。在我國，個人信息的轉移還涉及國家網(wǎng)信部門相關規(guī)定的要求，以及個人信息處理者在實際履行轉移義務時的相關權利問題，即“個人信息處理者應當提供轉移的途徑”之規(guī)定并沒有說明“何種途徑”，這些都有待于實踐中進一步完善。

此外，還需要注意到這一規(guī)定中所規(guī)定的“個人信息”與數(shù)據(jù)之間的差別，其表現(xiàn)形式和內容是不同的。前者具有很強的可識別性，而后者是以“0和1”的代碼形式存在，需要計算機算法的計算方可解讀。該可讀性不是一般意義上的可閱讀、可理解。以“個人信息的轉移”來類比“數(shù)據(jù)的攜帶”，其內容、規(guī)模、范圍及實現(xiàn)方式都有區(qū)別，故此，該規(guī)定之于互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的意義還需深入研究。

《反壟斷法》新增規(guī)定則明確了反壟斷相關制度在平臺經(jīng)濟領域的具體適用規(guī)則，有助于更有效地規(guī)制平臺企業(yè)濫用數(shù)據(jù)、算法、技術、資本優(yōu)勢等損害市場競爭秩序的行為，能夠更精準地識別當前具有市場支配地位的互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，在沒有正當理由的情況下拒絕數(shù)據(jù)要素聯(lián)通行為的違法性，科學規(guī)制超大型平臺濫用市場支配地位實施拒絕交易、限定交易、交易歧視，或實施扼殺式并購等排除、限制競爭的行為。

此外，2021年10月29日，國家市場監(jiān)督管理總局還公布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南》和《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南》的征求意見稿，對超級平臺明確提出了互操作要求。然而，目前該兩部征求意見稿還未正式發(fā)布，期間也有相關意見質疑我國是否需要借鑒歐盟“守門人”模式，并就歐盟模式展開了評述，認為我國對平臺經(jīng)濟及頭部企業(yè)的規(guī)制應從國情出發(fā)，平衡多元利益關系?！娟惐?、夏迪旸：《新發(fā)展理念下如何設好中國版“守門人”》，載《第一財經(jīng)日報》2022年10月13日，第A11版?！吭诜磯艛鄨?zhí)法方面，近兩年來國家市場監(jiān)督管理總局加大了對數(shù)字平臺經(jīng)濟領域的執(zhí)法工作，其中有助于推動平臺互聯(lián)互通的反壟斷執(zhí)法案件主要為阿里巴巴集團“二選一”以及美團“二選一”兩個案件。

在專項整治行動以及行政指導方面，2021年7月以來，工信部針對互聯(lián)網(wǎng)領域互聯(lián)互通開展了大量工作。2021年7月8日，為推動互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)健康合規(guī)發(fā)展，工信部發(fā)布《工業(yè)和信息化部關于開展互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場秩序專項整治行動的通知》，決定自2021年7月至12月開展階段性互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)市場秩序專項整治行動（簡稱“工信部165專項”），重點整治惡意對其他互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)服務或產(chǎn)品的網(wǎng)址鏈接實施屏蔽等不兼容行為的擾亂競爭秩序的行為。

經(jīng)過一系列政策法規(guī)的出臺及市場監(jiān)督管理部門與工信部等有關部門執(zhí)法與指導工作的開展，互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通目前已于在線支付領域、音樂傳播領域以及即時通訊領域等取得了初步進展。當前，就互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的理論討論與實踐探索仍然在繼續(xù)，特別是在2022年年底中央經(jīng)濟工作會議、2023年全國兩會政府工作報告中多次強調“支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手”，要求健全透明、可預期的常態(tài)化監(jiān)管制度，幫助企業(yè)提高合規(guī)能力等工作任務，在此大背景下如何更好理解和實施互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的目標和實踐進路就更為重要，既要從長期健康持續(xù)的角度看待互聯(lián)互通，也要從現(xiàn)實發(fā)展的需要，特別是在支持平臺企業(yè)出海競爭的關鍵時期，相關措施更需要明確穩(wěn)定、透明可預期。

三、互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通邊界

（一）“封禁”并不必然破壞競爭環(huán)境

當前，平臺生態(tài)化發(fā)展的趨勢非常明顯，在一個領域獲得優(yōu)勢地位后，平臺會傾向于將這種優(yōu)勢擴展到另一個市場之上，最終構筑一個業(yè)務多樣、相互支撐的“生態(tài)系統(tǒng)”。生態(tài)化使得平臺與其他企業(yè)的關系變得復雜，表面上是合作伙伴，但在其他業(yè)務領域可能存在競爭。因此，平臺生態(tài)化發(fā)展過程中為了進一步擴大市場，建立自身完備的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈以及數(shù)據(jù)鏈，使得是否聯(lián)通成為一種因時因宜不斷調整變化的策略，“封禁”在客觀上除為了構建自身一個完整的系統(tǒng)確保其追求商業(yè)利益最大化外，還出于保持自身系統(tǒng)的安全性、穩(wěn)定性及及時的更新迭代的目的。借助網(wǎng)絡效應形成的用戶規(guī)模，平臺的生態(tài)擴張很容易獲得成功。

從封禁的目的來看，實施封禁行為并不完全基于限制、排除競爭的主觀故意。由于平臺競爭具有動態(tài)競爭屬性，而競爭所需要的數(shù)據(jù)資源、信息技術、商業(yè)模式等均易于復制或模仿，因此平臺經(jīng)營者所采取的封禁行為可能只是保護自身競爭利益、防止“搭便車”的正常商業(yè)行為?！緦幜⒅尽⒂鲝堸i：《平臺“封禁”行為合法性探析——兼論必須設施原則的適用》，載《哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版）》2021年第5期?！吭诓贿`反法律強制性規(guī)定和損害公共利益前提下，作為商業(yè)主體的互聯(lián)網(wǎng)平臺自主選擇相對封閉的經(jīng)營戰(zhàn)略不但是其經(jīng)營自主權的直觀體現(xiàn)，也是適應平臺經(jīng)濟競爭特性的正當商業(yè)模式。同時，平臺借助不予直鏈、限制開放API等技術手段，保障了用戶隱私和數(shù)據(jù)權益免受侵犯?！緞⒛肆?、呂豪杰：《平臺經(jīng)濟互聯(lián)互通：規(guī)制源流、進路與中國方案》，載《中國特色社會主義研究》2022年第4期?！看藭r，經(jīng)營者秉持競爭自由和自主經(jīng)營的立場而拒絕與競爭對手聯(lián)通具有合理性。且從實際發(fā)生的結果上看，在很大程度上還會激勵其他經(jīng)營者在封閉環(huán)境下的顛覆式創(chuàng)新，這一點在我國某些后發(fā)平臺企業(yè)的發(fā)展過程中已有成功例證。

當下，平臺經(jīng)濟領域經(jīng)營活動的跨界屬性使得不同平臺間原本基于互補產(chǎn)品和服務所形成的合作關系將轉化為更廣泛程度的競爭關系。故此，依托平臺在不同領域內廣泛的競爭而實施的封禁或者拒絕聯(lián)通的行為，不應武斷地、直接地被判定為具有損害競爭效果。即便存在社會意義上的損害，也不能當然認定為具有競爭法意義上的違法損害。因為從平臺更廣泛的業(yè)務布局來看，這恰好是促進競爭的一種表現(xiàn)，也是符合競爭法意義上對競爭損害中性的一種理解。換言之，構成競爭法特別是反壟斷法上的競爭損害，一定是經(jīng)過嚴謹?shù)姆磯艛喾ㄒ?guī)范分析框架而作出的。此外，即使從反不正當競爭法角度看，違法競爭損害的認定，也需要考慮是否超過了競爭活動所引發(fā)損害的必要容忍限度，方可判定構成需要由競爭法予以矯正的必要與正當。

（二）數(shù)據(jù)是平臺企業(yè)參與市場競爭的核心優(yōu)勢

在互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟領域中，數(shù)據(jù)成為企業(yè)發(fā)展并贏得市場競爭的關鍵因素，并且由于互聯(lián)網(wǎng)平臺網(wǎng)絡效應顯著，越多的用戶選擇該平臺，也就擁有越多的數(shù)據(jù)來提升平臺的服務質量，高質量的產(chǎn)品服務又能吸引更多潛在用戶，進一步促使企業(yè)擴大數(shù)據(jù)規(guī)模并改進產(chǎn)品，從而形成正反饋效應。盡管數(shù)字經(jīng)濟具有高效流通和共享的價值導向，但平臺全面開放又可能引發(fā)數(shù)據(jù)抓取問題，數(shù)據(jù)獲取方可能怠于收集、積累自身的平臺數(shù)據(jù)。同時，不正當?shù)臄?shù)據(jù)抓取行為很可能會損害企業(yè)的數(shù)據(jù)權益。在數(shù)據(jù)被不正當爬取后很有可能損害企業(yè)處理數(shù)據(jù)投入的勞動和其他要素貢獻所應當獲得的合理回報。

因此，如果僅以促進效率和創(chuàng)新為目標，要求強制開放平臺，無異于將平臺及其數(shù)據(jù)等同為公共物品，而無視私人財產(chǎn)權。市場競爭本質上是優(yōu)勝劣汰，在經(jīng)營者未破壞自由的競爭秩序，或嚴重破壞競爭對手經(jīng)營活動的前提下，僅僅拒絕競爭對手獲取其創(chuàng)造的資源是符合競爭自由精神的。故此，應當把握平臺開放互聯(lián)互通的邊界，不能一味強調互聯(lián)互通而忽視或侵害平臺對其數(shù)據(jù)資源合法享有的產(chǎn)權利益?！娟惐?、張浩東：《常態(tài)化監(jiān)管下平臺互聯(lián)互通的實施路向》，載《上海財經(jīng)大學學報》2023年第4期?！?/p>

（三）全面互聯(lián)互通不可行也無必要

平臺具有雙邊市場屬性。相較于傳統(tǒng)的單邊市場，平臺通常一端以免費服務連接用戶，另一端以收費服務連接商戶。從經(jīng)濟學角度講，對于收費端的商戶而言，平臺提供的服務本質上是用戶的注意力，在此基礎上獲取的用戶數(shù)據(jù)構成了進一步獲取和鎖定用戶注意力的關鍵生產(chǎn)要素，以此為對價獲取商戶在其平臺上銷售商品或服務而付出的利益。由于用戶注意力資源的稀缺，流量數(shù)據(jù)具有財產(chǎn)性和競爭性，具有私人產(chǎn)權的屬性。對于免費端的用戶而言，平臺提供的服務帶有公共屬性，具有非排他性和非競爭性?；诖?，有學者認為，具有市場影響力和支配力的平臺可以被視為準公共物品?！緩埑糠f、徐嘉瑩：《拒絕交易適用必需設施理論的規(guī)則構建——從有形、無形到平臺的演進為進路》，參見王先林主編：《競爭法律與政策評論（第8卷）》，法律出版社2022年版，第41～63頁?！咳欢@種主張混淆了以下事實，即以平臺提供的諸多服務中某些類型服務具有公共性而認為平臺企業(yè)具有公共性，對平臺的規(guī)制可以參照公共事業(yè)予以管制，進而偏頗地認為平臺如同電信基礎設施等具有高度的互聯(lián)互通義務，即完全平等無條件地開放，而忽視了平臺企業(yè)所提供服務的綜合性和復雜性。平臺間是否相互聯(lián)通，仍需從市場競爭的本質和目標入手，在準確識別和認定平臺所具備的基本公共職能外，應尊重平臺企業(yè)作為市場主體參與經(jīng)營的自主權。

即使平臺之間實現(xiàn)數(shù)據(jù)互操作，也存在互操作行為AB面的問題。有利的A面，會呈現(xiàn)為基于數(shù)據(jù)在平臺之間共享，特別是大平臺企業(yè)對中小平臺企業(yè)的數(shù)據(jù)開放，可以降低市場進入的門檻，提高數(shù)據(jù)利用效能，提升中小企業(yè)進入相關市場的存活率。然而，不利的B面，也可能會進一步固化大平臺特別是頭部平臺企業(yè)所獲得的數(shù)據(jù)優(yōu)勢——因為互操作所帶來的是數(shù)據(jù)的雙向流通——導致出現(xiàn)擠壓中小企業(yè)生存空間的風險，甚至形成新一輪的扼殺式并購。因此，即便要求平臺企業(yè)間數(shù)據(jù)互操作，或它們基于自愿而實現(xiàn)了互操作，在這個過程中，也要防止它們之間通過數(shù)據(jù)共享等互惠條件來限制、排除競爭。譬如，實施共謀或者對小企業(yè)實施各種排擠行為。事實上，強制要求經(jīng)營者與競爭對手合作，可能會便利經(jīng)營者之間交換商業(yè)敏感信息，達成明示或默示的共謀協(xié)議。橫向共謀對市場競爭的損害比任何濫用市場支配地位行為都要更為直接，無論是固定價格、產(chǎn)量還是劃分市場，都會導致產(chǎn)品價格被直接提高到競爭水平之上。

強制全面互聯(lián)互通在兩方面削弱市場的投資和創(chuàng)新動力。一方面，將削弱經(jīng)營者進行投資和創(chuàng)新的動力。在非管制性的產(chǎn)業(yè)和市場中，經(jīng)營者進行投資和創(chuàng)新的主要動力是成為具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)，從而獲得更多的利潤。如果法律強制經(jīng)營者無保留地分享、許可其通過投資和創(chuàng)新獲得的競爭性成果，甚至使其喪失競爭優(yōu)勢，則成為市場支配地位企業(yè)的巨大吸引力將被大大削弱，該經(jīng)營者繼續(xù)進行投資、創(chuàng)新和競爭的動力也會被削弱。另一方面，被拒絕交易的經(jīng)營者若在法律上有權獲得其他經(jīng)營者的數(shù)據(jù)等資源，其難以有動力再通過自身投資和創(chuàng)新參與市場競爭。這種“搭便車”效應最終將損害消費者福利。

基于此，若忽略平臺企業(yè)作為市場主體所經(jīng)營的諸多服務的私物品屬性，進一步講，在沒有對平臺服務作出精細化的分類前，一概而論對平臺課以高度的甚至全面的互聯(lián)互通義務，并要求平臺經(jīng)營者無條件無差別開放是很難成立的，實踐中也收效甚微。因為，從技術和商業(yè)模式層面，平臺企業(yè)仍然有可能繞開各種要求，暫時應對監(jiān)管執(zhí)法，譬如有限度聯(lián)通，甚至放棄某些業(yè)務線的運營或開發(fā)，其歸根結底還是在于對平臺互聯(lián)互通的研究思路和實踐路徑還未達成高度一致，還需要進一步探討。

對看不清的、尚未達成充分意見的還需要穩(wěn)一穩(wěn)，做到“先立后破”，即在未對平臺互聯(lián)互通所涉及的數(shù)據(jù)權益的認定、分配、共享以及責任承擔等關鍵問題及相關制度做好準備時，維持現(xiàn)有的數(shù)據(jù)權益歸屬及分配模式也不失為一種過渡方法，以時間換空間。尤其是國際競爭日益激烈的大環(huán)境下，支持平臺企業(yè)出海參與競爭是中央既定方針，避免“先破后立”甚至“破后難立”帶來的政策風險對平臺企業(yè)經(jīng)營信心的動搖進而影響其正常的經(jīng)營活動。

四、推動互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的規(guī)制建議

（一）審慎適用必需設施原理

作為禁止濫用市場支配地位制度下規(guī)制拒絕交易的一項有效工具，必需設施理論要求擁有必需設施的主體有義務向競爭對手或縱向關聯(lián)的企業(yè)開放該設施，否則即構成拒絕交易。必需設施理論判斷拒絕交易行為違法性的關鍵，在于作為拒絕交易主體的產(chǎn)品或服務是否構成必需設施。歐盟競爭法接受了必需設施理論，并將其適用范圍拓展至包括知識產(chǎn)權在內的無形資產(chǎn)領域。平臺倘若被認定為必需設施，則必須承擔積極的設施開放共享義務。【同注〔4〕?！勘匦柙O施一經(jīng)認定，該設施所有者將被設定需要承擔“合理條件下應授權其他經(jīng)營者使用”的義務?！竞螄A：《論平臺必需設施的認定標準》，載《西北工業(yè)大學學報（社會科學版）》2022年第4期?！?/p>

有學者認為，對于超大型平臺，它們憑借自身在軸心市場的優(yōu)勢地位獲得海量數(shù)據(jù)，為了在輻射型市場上也獲得優(yōu)勢地位，可能不愿向競爭者分享數(shù)據(jù)或者流量，若這部分數(shù)據(jù)或流量屬于競爭者進入市場的必要條件，則會限制其他競爭者進入市場，縮減消費者的選擇空間，使得超大型平臺可能達成雙輪壟斷，阻礙互聯(lián)互通，并基于減少成本的動機降低產(chǎn)品質量。我國將防止資本無序擴張列為平臺反壟斷的目標之一，這一非經(jīng)濟效率目標也應該列入監(jiān)管目標，采用必需設施理論規(guī)制超大型數(shù)字平臺雙輪壟斷具有正當性?！纠铇I(yè)明：《超大型數(shù)字平臺雙輪壟斷的反壟斷法規(guī)制研究——兼論關鍵設施規(guī)則的適用》，載《科技與法律》2023年第4期。】平臺封禁行為屬于拒絕交易，當前應當明確必需設施的認定標準，平衡市場競爭的保護與技術的創(chuàng)新。也有學者認為，一項產(chǎn)品或服務被認定為必需設施也只是屬于市場地位認定范疇，把該市場地位作為界定違法的要件不合理，即必需設施理論沒有遵循拒絕交易的競爭損害邏輯?！緦幎龋骸毒芙^交易的反壟斷法規(guī)制——兼評〈關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南〉拒絕交易條款》，載《法治研究》2021年第4期?！?/p>

《國務院反壟斷委員會關于平臺經(jīng)濟領域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）中，第14條對必需設施作出了規(guī)定：“認定相關平臺是否構成必需設施，一般需要綜合考慮該平臺占有數(shù)據(jù)情況、其他平臺的可替代性、是否存在潛在可用平臺、發(fā)展競爭性平臺的可行性、交易相對人對該平臺的依賴程度、開放平臺對該平臺經(jīng)營者可能造成的影響等因素?！痹撘?guī)定對于必需設施的認定在借鑒了美國必需設施構成要件的基礎上，從經(jīng)營對設施的控制、設施無法合理復制、設施不可或缺及提供設施具有可行性這四個方面進行綜合評判?！就ⅰ?8〕?！侩m然，抽象的定性描述能夠在實際認定中更具靈活性，但由于并未設計具體的指標體系，認定必需設施成立的現(xiàn)有標準較高且模糊，可操作性不強，進而易造成反壟斷執(zhí)法中同案不同判的現(xiàn)象。

此外，必需設施理論實質是將私人利益讓位于社會利益，將平臺認定為必需設施則需平衡好社會公共利益與私人利益之間的關系。以《指南》中認定必需設施時所需考慮的“平臺占有數(shù)據(jù)情況”中的數(shù)據(jù)為例，數(shù)據(jù)作為平臺經(jīng)濟領域市場競爭中必不可少的核心要素，與原生數(shù)據(jù)不同，由于衍生數(shù)據(jù)沒有替代品，數(shù)據(jù)的開放在一定程度上具備可行性?！緩垰J昱：《數(shù)字經(jīng)濟反壟斷規(guī)制的嬗變——“守門人”制度的突破》，載《社會科學》2021年第10期?！康牵伞氨匦栊浴睅淼母呤袌鲞M入壁壘并不必然意味著競爭機制受到了損害，在競爭機制并未受到損害的情況下，直接推定拒絕提供必需設施具有競爭上的違法性，有些過于武斷?！就ⅰ?0〕?！?/p>

其實，對于謹慎適用必需設施理論，強制對數(shù)據(jù)等平臺經(jīng)濟核心生產(chǎn)要素進行開放探討在《中共中央、國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）中已經(jīng)作出了較為明確的回應，即“鼓勵探索企業(yè)數(shù)據(jù)授權使用新模式，發(fā)揮國有企業(yè)帶頭作用，引導行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)發(fā)揮帶動作用，促進與中小微企業(yè)雙向公平授權，共同合理使用數(shù)據(jù)，賦能中小微企業(yè)數(shù)字化轉型”。按照“數(shù)據(jù)二十條”的制度構建安排，在互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)面對“中小微企業(yè)”的場景下，是要“引導”“促進”雙向公平授權，此時的雙向公平授權仍然不是強制性的。也就是說，依據(jù)《指南》認定必需設施時，對于平臺所占有的數(shù)據(jù)即便是必需且不可替代的，也不能徑行將平臺“一刀切”式認定為必需設施。

此外，由于平臺作為數(shù)據(jù)集合體，以基礎服務為核心，依靠算法和技術創(chuàng)新不斷發(fā)展成為包含各類衍生服務和輔助服務的超級生態(tài)系統(tǒng)，【于東正：《系統(tǒng)內不兼容行為的反壟斷法分析——以必需設施理論為視角》，參見陳怡文主編：《中財法律評論》（第十四卷），當代中國出版社2022年版，第95～119頁?！恳虼嗽谡J定是否構成必需設施時需進行綜合考量。

（二）推動互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級監(jiān)管

平臺分類的意義在于為不同屬性的平臺“量身定制”更加科學且更具針對性的行為規(guī)范標準?！娟惐骸稄陌輰徤鞯匠B(tài)化：數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管的完善進路》，載《社會科學輯刊》2023年第5期?！俊痘ヂ?lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》（以下簡稱《平臺分類分級指南》）對平臺進行分級的依據(jù)之一是限制能力，即平臺具有的限制或阻礙商戶接觸消費者的能力。超大型平臺、大型平臺分別具有超強限制能力和較強限制能力。《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》（以下簡稱《平臺落實主體責任指南》）對超大型平臺經(jīng)營者和其他平臺經(jīng)營者落實主體責任提出了嚴格要求。雖然這兩個指南初步緩解了“一刀切”監(jiān)管模式的困境，但對于平臺屬性的認識、超大型平臺的界定劃分仍不完備，需要進一步結合互聯(lián)互通工作的實際需要進行細化。

1.平臺分類方法

平臺參與主體的多元化以及構成要素的復雜化，使得有關平臺的分類研究易出現(xiàn)交叉、重疊等問題。為盡量避免上述問題對推動平臺互聯(lián)互通的進程產(chǎn)生不利影響，同時使得平臺分類方法更有效地服務于平臺競爭優(yōu)勢的判斷，建議采用以商業(yè)模式為分類基礎的多層級分類方法。

具體來講，首先，可基于對不同平臺價格結構、網(wǎng)絡效應、盈利模式等方面的異同進行比較，將平臺按照不同的商業(yè)模式劃分為三大類：第一類是為雙邊市場用戶群體提供交易中介的商品交易型平臺；第二類是通過提供免費服務吸引大量用戶，從增值業(yè)務和廣告服務等獲取收益的非交易型平臺；第三類是兼采用上述多種商業(yè)模式形成的混合型平臺。其次，可在上述基礎上細分，這種細分并非要窮盡所有的商業(yè)模式，而是通過進一步的細分實現(xiàn)對不同商業(yè)模式中具體要素價值的權重區(qū)分與設定。以非交易型平臺為例，可細分為視聽平臺、社交平臺、搜索引擎平臺等，這些平臺雖然都需要豐富的數(shù)據(jù)要素以維持對用戶的吸引力，但是不同平臺對數(shù)據(jù)類型和數(shù)量的需求存在一定差異，而差異化的數(shù)據(jù)類型也會影響平臺算法技術的制定、生成和運行。

2.平臺分級方法

目前，《平臺分類分級指南》所采用的分級方法，是綜合考慮用戶規(guī)模、業(yè)務種類以及限制能力將平臺劃分為超大型平臺、大型平臺和中小平臺，并通過《平臺落實主體責任指南》對超大型平臺施加公平競爭、平等治理、開放生態(tài)的義務。不過，這種分級方法仍待進一步優(yōu)化，因其劃分的級別并沒有根據(jù)平臺類型設置不同的標準。

實際上，平臺不同類型，決定其獲取競爭優(yōu)勢的要素不同，而且在不同的市場中，平臺形成市場支配力所需的具體條件也存在差別。雖然，用戶規(guī)模、業(yè)務種類以及限制能力等要素通常是影響企業(yè)市場競爭力的關鍵，但是，若要進一步提升監(jiān)管的科學性和針對性，仍需結合數(shù)字平臺實際運作模式和規(guī)律，為不同類型平臺設置相應的標準。為此，需要搭設在平臺分類與分級之間的橋梁，基于平臺分類中所明確的獲取市場力量的關鍵要素，以及相關市場的實際情況，為不同類型平臺設置相應的風險等級劃分標準，即在以商業(yè)模式為標準的平臺分類的基礎上進行平臺分級。

譬如，非交易型平臺中的視聽類平臺，其獲取市場力量的關鍵要素在于獨家視聽數(shù)據(jù)資源、資本規(guī)模等，此時可以通過市場調查關鍵要素在市場中的分布情況，并按照一定比例設置高、中、低三級風險級別，并基于級別，確定相應的監(jiān)管主體、規(guī)則、工具及監(jiān)管力度。其中，風險級別的劃定主要基于平臺對市場的支配力大小，以及持有關鍵要素的情況進行綜合判定。高風險級的平臺需要較強的監(jiān)管力度并設置更嚴格的行為規(guī)范，中風險級的平臺則以預防為主，而低風險級的平臺以促進發(fā)展為主。

基于分類分級的平臺互聯(lián)互通體系還需與《反壟斷法》的有關規(guī)定結合，通過平臺類型和風險等級劃分，為適用反壟斷法框架下對濫用市場支配地位行為的認定，以及必需設施原理的適用提供前提和基礎。

歐盟《數(shù)字服務法》著眼于超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺所擁有的強話語權、強競爭力可能引發(fā)侵犯個人權利、破壞市場競爭秩序的風險，為其設定特定的前置義務。因此，《數(shù)字服務法》以用戶規(guī)模和核心內容判斷平臺公共性的特征，并將強化超大型平臺主體責任內容作為規(guī)制重點?！稊?shù)字服務法》基于業(yè)務類型和用戶規(guī)模將網(wǎng)絡信息中介服務提供者分為中介服務、托管服務、在線平臺、超大型平臺四個層級，并詳細規(guī)定了各級各類主體所承擔的義務。我國在一定程度上可以參考歐盟《數(shù)字服務法》累進式義務配置的立法模式，【展鵬賀、羅小坤：《互聯(lián)網(wǎng)平臺分級監(jiān)管的法理邏輯與路徑完善——基于歐盟〈數(shù)字服務法〉的比較觀察》，載《湖南大學學報（社會科學版）》2023年第3期。】考慮在常態(tài)化監(jiān)管理念與原則下規(guī)范超大型平臺的認定標準，更多關注核心業(yè)務涉及的用戶規(guī)模以及其他經(jīng)營者對市場的依賴程度，并兼顧平臺自身的正當發(fā)展利益、用戶權益以及公共利益的保護，細化各級各類平臺的責任?！娟惐?、夏迪旸：《平臺經(jīng)濟常態(tài)化監(jiān)管的路徑研究》，載《中國市場監(jiān)管研究》2023年第3期?！?/p>

（三）穩(wěn)妥設置事前監(jiān)管工具

數(shù)字平臺對反壟斷規(guī)則及其分析工具帶來了挑戰(zhàn)。首先是界定數(shù)字平臺相關市場的挑戰(zhàn)。以替代性分析為主的傳統(tǒng)定性分析方法大多注重產(chǎn)品或服務本身在消費者中的功能用途需求、價格接受度與質量認可度。然而，該方法卻可能難以適應以“非價格競爭”為主的互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭領域。由于社交網(wǎng)絡、電子商務、搜索引擎等領域的互聯(lián)網(wǎng)平臺普遍采取對普通消費者用戶端提供“免費”（零定價）的服務方式以換取消費者的個人數(shù)據(jù)及注意力，加之其產(chǎn)品及服務更新?lián)Q代極快，整個市場具有極高動態(tài)性，因而難以從功能、價格、質量等傳統(tǒng)維度對其產(chǎn)品和服務進行分析。

同時，還存在認定數(shù)字平臺市場支配地位的難題。由于數(shù)字經(jīng)濟領域高度創(chuàng)新性，高市場份額并不代表平臺就必然擁有市場支配地位，高市場份額代表的很可能是企業(yè)創(chuàng)新的成功以及市場競爭的有效。譬如“3Q大戰(zhàn)”中，不少學者認為，騰訊公司明顯實施了限定交易的行為，但難以依據(jù)其在中國大陸地區(qū)即時通信服務市場的高市場份額認定具有市場支配地位，因為當時這一相關市場競爭比較充分，市場進入較為容易。并且其行為并未導致排除或者限制競爭的明顯效果，法院遂判決騰訊公司勝訴?！就ⅰ?4〕?！?/p>

歐盟2022年11月1日生效的《數(shù)字市場法》規(guī)定，如果一家企業(yè)控制著至少一項互聯(lián)網(wǎng)領域的“核心平臺服務”，并達到了法律規(guī)定的規(guī)模和地位，滿足包括企業(yè)具有影響歐盟內部市場的規(guī)模、控制著經(jīng)營者通往最終消費者的重要通道、具有穩(wěn)固和持久的控制地位等要求，即被界定為“守門人”。歐盟的《數(shù)字市場法》將平臺界定為“守門人”的主要理由是平臺控制著其他經(jīng)營者進入市場。

美國眾議院對于歐盟的做法也表示認同，于2021年６月形成了關于平臺治理的五部立法草案。美國對于“守門人”的稱謂是“覆蓋的平臺”（Covered platforms）。二者雖然稱謂不同，但立法邏輯相同，皆是通過公共責任實現(xiàn)機制來協(xié)調平臺私人屬性與公共屬性的沖突?！就ⅰ?6〕?！课覈m未采用“守門人”的說法，但《平臺分類分級指南》同樣是按照規(guī)模標準將平臺企業(yè)劃分為超級平臺、大型平臺及中小平臺，并對超級平臺以及大型平臺施以義務。

平臺經(jīng)濟的出現(xiàn)為市場支配地位的認定造成諸多挑戰(zhàn)，以規(guī)模要素為標準的認定方式具有操作性強的特征?！緦O晉：《數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管》，載《中國社會科學》2021年第5期。】“守門人”或“覆蓋的平臺”的認定標準，有別于市場支配地位的認定標準，繞開了反壟斷法實施中相關市場、市場支配地位判斷難的問題。通過采用更加具體明確的認定標準，可以對平臺的經(jīng)營活動進行有針對性的提前監(jiān)管和干預，彌補事中事后監(jiān)管的滯后性。但通過認定某些企業(yè)有特定義務來實現(xiàn)監(jiān)管的方式，并不都是監(jiān)管最優(yōu)解，極易出現(xiàn)監(jiān)管謬誤。此外，這種監(jiān)管模式呈現(xiàn)保護主義傾向，長此以往對平臺的全球互聯(lián)互通是一種阻礙。

“守門人”制度作為事前監(jiān)管工具，可以與反壟斷法的事后處罰模式相補充，更好地實現(xiàn)對數(shù)字平臺的全周期監(jiān)管。雖然“守門人”制度能夠對數(shù)字巨頭進行有效且有力的反壟斷監(jiān)管，并且能夠震懾促使中小企業(yè)競爭合規(guī)，但是結合歐盟委員會根據(jù)《數(shù)字市場法案》首次指定Alphabet、亞馬遜、蘋果、字節(jié)跳動、Meta和微軟等企業(yè)為“守門人”來看，這六家企業(yè)中沒有一家是歐盟本土企業(yè)，此種“守門人”的指定帶有明顯的政治色彩。雖然，在一定程度上有利于本土企業(yè)的發(fā)展，但是會促使這種逆全球化的保護主義抬頭，最終導致各國間壁壘越筑越高【陳兵：《歐盟〈數(shù)字市場法案〉為何劍指境外六大科技巨頭》，載中新經(jīng)緯/宏觀，https：//jw.jwview.com/jwview/content.jsp？id=557698amp;classify=zw，2023年9月21日訪問?！浚c平臺互聯(lián)互通的本意背道而馳。此外，從市場競爭規(guī)制的邏輯來看，對平臺企業(yè)的競爭行為應更加關注其行為效果，運用事前規(guī)制應保持十分謹慎的態(tài)度，有限度地運用于平臺競爭監(jiān)管之中。

（四）協(xié)同市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管

事實上，在我國對同一個行業(yè)或企業(yè)的反壟斷監(jiān)管，存在市場監(jiān)管部門的市場監(jiān)管和行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)管交叉現(xiàn)象?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺壟斷問題因平臺多元經(jīng)營跨界競爭而成為常態(tài)，需要不同監(jiān)管部門多元共治，注重監(jiān)管協(xié)同合作和提高監(jiān)管效益。

20世紀以來，反壟斷規(guī)制與公共事業(yè)管制是規(guī)范不同形式企業(yè)私權力的一種互補而又平行的策略。通常情況下，反壟斷法的適用都是面向事后的，屬于事后救濟機制。它以壟斷行為的發(fā)生為法律適用的前提。對于類似屏蔽網(wǎng)址鏈接、妨礙互聯(lián)互通的行為，只有當行為發(fā)生，違反反壟斷法上排除、限制競爭的事實固定之后，才會啟動反壟斷執(zhí)法或司法程序。

在具體操作層面，反壟斷法的適用也存在一些困境。具體來講，反壟斷法上的一些基礎概念具有模糊性。在個案中，執(zhí)法機構、司法機關有時必須重新理解、詮釋競爭和壟斷的概念，重新界定相關市場、認定市場支配地位等。

當前，我國對互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的治理步入了常態(tài)化監(jiān)管階段，不同于專項整治要求，在監(jiān)管理念、原則、方式及效果評價上都有了相應調整。總體來講，常態(tài)化監(jiān)管下對互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的監(jiān)管要求，是要給平臺經(jīng)濟發(fā)展在安全的底線上保留足夠的創(chuàng)新發(fā)展的空間，協(xié)同市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的合力。

特別是針對“多行業(yè)多市場”跨界經(jīng)營的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)，協(xié)同監(jiān)管總體上應堅持競爭政策優(yōu)先，尊重市場經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律。具體來講，需要為互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)數(shù)據(jù)、業(yè)務乃至生態(tài)系統(tǒng)的有效開放共享提供政策法律支持，推動平臺企業(yè)提高數(shù)據(jù)資源利用效率，增進基礎業(yè)務和增值業(yè)務的發(fā)展效益。同時，也要警惕數(shù)據(jù)安全風險，特別是防范平臺企業(yè)出海競爭中的各類風險，互聯(lián)互通絕對不能以犧牲安全為代價?；ヂ?lián)互通必須建立在安全發(fā)展之上，不能以危害國家總體安全、社會公共安全、市場金融安全、公民信息安全以及企業(yè)特別是民營企業(yè)的產(chǎn)權安全為代價?！就ⅰ?7〕?！窟@就需要從保障市場自由公平競爭和促進行業(yè)安全發(fā)展兩個維度調動市場監(jiān)管部門與行業(yè)監(jiān)管部門進行深度協(xié)同，做到職責明確、規(guī)則聯(lián)通、信息共享、手段互適、結果互認，將協(xié)同監(jiān)管的合力發(fā)揮到最大。

五、展望

從互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的內涵來看，數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、業(yè)務互聯(lián)互通以及實現(xiàn)平臺生態(tài)開放三個層次相互關聯(lián)，但是并非嚴格的遞進關系，彼此之間有交叉。換言之，從數(shù)據(jù)、業(yè)務、生態(tài)三個層次和維度看，三者之間并非手段與目的、必要且充分的關系，三者間體現(xiàn)為關聯(lián)性，但并非一一對應且遞進關系。譬如，業(yè)務的聯(lián)通并非以數(shù)據(jù)聯(lián)通和共享為前提，但是數(shù)據(jù)聯(lián)通確實有助于業(yè)務聯(lián)通。同樣，生態(tài)開放并不意味著所有業(yè)務的聯(lián)通，保留業(yè)務也不會影響生態(tài)的開放性。生態(tài)開放，既要有溫度也要有限度。生態(tài)開放的前提是平臺生態(tài)穩(wěn)定且健康的存在，如果平臺因生態(tài)開放而無法保持生態(tài)穩(wěn)定，那么開放的基礎就不存在了。此外，對三者之于互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的意義是“點與面的關系”“局部與整體的機制”“層次與體系的架構”，三者之一或之二或全部的聯(lián)通，都可以認為是互聯(lián)網(wǎng)平臺的互聯(lián)互通，只是部分還是全面的聯(lián)通而已。故此，一方面對互聯(lián)網(wǎng)平臺的互聯(lián)互通理應保持積極和肯定態(tài)度，另一方面不能片面地放大；否則，可能有損正常的市場競爭機制和網(wǎng)絡及數(shù)據(jù)安全。

必須清醒地看到，互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通的健康有序展開是發(fā)展的方向，在這一過程中統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關系，平衡好多元利益是實現(xiàn)互聯(lián)互通的關鍵。采取“一刀切”的方式將平臺企業(yè)基于互聯(lián)網(wǎng)市場競爭特征與規(guī)律，本屬于自主經(jīng)營范疇內的非聯(lián)通行為一律標簽為壟斷行為、不正當競爭或不公正交易行為，不僅無助于市場公平高效的競爭秩序的營造，反而會助長濫用反壟斷法或反不正當競爭法的行為，誤讀、曲解甚至故意損害市場競爭法治的體系與文化，使近年來蓬勃發(fā)展的競爭法治文化特別是反壟斷法的權威性和科學性受到不當影響，也會動搖平臺企業(yè)正常參與市場競爭的信心，破壞支持平臺企業(yè)出海競爭的國內競爭法治環(huán)境。

基于此，科學推進互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通實施，關鍵在于包括監(jiān)管者、平臺企業(yè)、平臺內經(jīng)營者及行業(yè)協(xié)會等在內的多元主體，在尊重互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟自身發(fā)展的規(guī)律上，充分溝通協(xié)商，準確理解和把握好互聯(lián)互通的內涵、層次、限度及邊界，以此為基點，完善科學的分級分類監(jiān)管機制和方法，穩(wěn)妥引入事前監(jiān)管工具，協(xié)同市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管，夯實法治監(jiān)管、提升智慧監(jiān)管、加強信用監(jiān)管，以時間換空間，以技術補強制度，站在整體性和系統(tǒng)性的維度，分層次、分階段逐步構建符合我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要，并有助于平臺企業(yè)應對國際挑戰(zhàn)的務實的互聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通制度。

Abstract：In recent years， China’s regulation of the platform economy has shifted from targeted supervision to regular supervision， a process that involves industry and market supervision and the integration of both. However， with the development of the platform economy， the prevalence of anti-competitive and monopolistic behavior such as platform blocking， forcing merchants to choose from platforms， self-preferential treatment， and big data-enabled price discrimination not only harms consumers rights and interests， but also disrupts market order. Although the situation has been improved after continuous efforts， the healthy development of the platform economy still has a long way to go. How to promote interconnection among platforms to serve the high-quality development of the digital economy has attracted much attention. Due to the dependence of platforms on data resources， a complete rejection of interconnection would lead to anti-competitive and monopolistic behavior， while complete interconnection may harm innovation， consolidate the status quo of the market， and trigger conspiracy between platforms based on data connection and information sharing. Therefore， when implementing platform interconnection， it is important to clarify its meaning， characteristics， and application scenarios. We should set boundaries and regulatory directions for platform interconnection by prudently applying the essential facilities doctrine， promoting hierarchical regulation of Internet platforms， establishing ex ante supervision， and coordinating market supervision with industry supervision， so as to promote the healthy development of the platform economy.

［責任編輯 邢峻彬］