國(guó)家治理視域下生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的制度協(xié)同

陳海嵩

一、國(guó)家治理體系中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度

國(guó)家治理現(xiàn)代化是新時(shí)代內(nèi)生型中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展模式,更是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的意蘊(yùn)與要求。一般而言,國(guó)家治理是指“在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上,通過(guò)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工協(xié)作,實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動(dòng)與過(guò)程?！?4)薛瀾、張帆、武沐瑤:《國(guó)家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻》,載《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期,第3頁(yè)。不同于西方國(guó)家以社會(huì)為中心的治理理念,我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)多元中心的治理理念,突出在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以政府為主導(dǎo)的基本模式(5)劉藝:《論國(guó)家治理體系下的檢察公益訴訟》,載《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期,第151-152頁(yè)。。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下,提升國(guó)家治理效能的一大重要舉措。

總體而言,我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度經(jīng)歷了以“督企”為核心的環(huán)境監(jiān)管體系、以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查以及體現(xiàn)“黨政同責(zé)”的中央環(huán)境保護(hù)督察三個(gè)歷史演變歷程。(6)陳海嵩:《環(huán)保督察制度法治化:定位、困境及其出路》,載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期,第176-178頁(yè)?，F(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度適時(shí)“嵌入”到生態(tài)環(huán)境治理體系中去,成為一項(xiàng)環(huán)境治理的新舉措,并伴隨生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的發(fā)展而不斷完善。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的特點(diǎn)在于綜合運(yùn)用我國(guó)黨政體制的權(quán)威資源、公檢法系統(tǒng)的法治資源以及群眾信訪等信息資源,在盡可能短的時(shí)間內(nèi)“激活”地方黨政機(jī)關(guān)以及排污企業(yè)治理污染、保護(hù)環(huán)境的動(dòng)力,以達(dá)到環(huán)境治理效能的最大化。(7)李明:《強(qiáng)化中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度治理效能》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2021年11月24日,第8版。在國(guó)家治理視域內(nèi),生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的基本特質(zhì)可以概括為兩個(gè)方面。

其一,其體現(xiàn)了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以政府為主導(dǎo)的國(guó)家治理特征。西方國(guó)家的治理理論中原本具有“去國(guó)家化和社會(huì)中心主義”的特征,但經(jīng)過(guò)三次治理浪潮的更迭,政府在國(guó)家治理中的重要性得到了廣泛的認(rèn)可。(8)劉藝:《論國(guó)家治理體系下的檢察公益訴訟》,載《中國(guó)法學(xué)》2020年第2期,第150-151頁(yè)。我國(guó)國(guó)家治理理論則以國(guó)家權(quán)力為中心,形成了以政府為主導(dǎo)、科層制體制為組織保障的“科層治理”模式。但囿于環(huán)境治理領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)讓位經(jīng)濟(jì)發(fā)展、央地間環(huán)境信息不對(duì)稱等因素,“科層治理”模式治理失靈、環(huán)境治理效果不佳等問(wèn)題頻發(fā)。由此,具有權(quán)威性、監(jiān)督性、強(qiáng)效性的中央環(huán)保督察制度應(yīng)運(yùn)而生。這一方式借助自上而下的外生壓力,打破了傳統(tǒng)科層制的利益壁壘。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度強(qiáng)化了國(guó)家治理的主導(dǎo)性地位與環(huán)境治理的權(quán)威性,自上而下動(dòng)員政府部門進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域,形成縱向貫徹、橫向整合的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。(9)郭施宏:《中央環(huán)保督察的制度邏輯與延續(xù)——基于督察制度的比較研究》,載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第5期,第86頁(yè)?？v向貫徹的層層傳導(dǎo)壓力的治理結(jié)構(gòu),迫使各省將環(huán)境治理事務(wù)列入重點(diǎn)工作事項(xiàng)清單,與此同時(shí),生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察將環(huán)保壓力層層下傳,以保障環(huán)境治理任務(wù)與責(zé)任在各級(jí)地方的落實(shí);橫向整合的聯(lián)動(dòng)治理的治理結(jié)構(gòu),推進(jìn)各省建立起環(huán)境治理協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制,如成立多部門參與的整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組或生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì),建立聯(lián)席會(huì)議制度,加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接等,旨在厘清職責(zé)與分工,加強(qiáng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),形成工作合力。(10)韓藝、謝婷、劉莎莎:《中央環(huán)保督察效用邏輯中的地方政府環(huán)境治理行為調(diào)適》,載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2021年第5期,第94頁(yè)。目前來(lái)看,一開(kāi)始具有“運(yùn)動(dòng)式治理”特性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察已經(jīng)走向常規(guī)化與制度化,與傳統(tǒng)科層治理之間存在互補(bǔ)關(guān)系,兩者在當(dāng)前我國(guó)環(huán)境治理中相輔相成,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察也可以認(rèn)為是對(duì)傳統(tǒng)科層治理的改進(jìn)。正如有研究所指出的那樣,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察并非傳統(tǒng)意義上的“運(yùn)動(dòng)式治理”,而是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境治理體系的制度化重構(gòu)(11)毛益民、葉夢(mèng)津:《中央環(huán)保督察何以賦能地方綠色治理——一項(xiàng)多案例研究》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第6期,第36頁(yè)。。

其二,其體現(xiàn)了多元主體合力共治的國(guó)家治理特征。從治理的蘊(yùn)意來(lái)看,國(guó)家中的每一個(gè)群體或成員,具有治理“主體”與“客體”的雙重身份,都可以在治理過(guò)程中發(fā)揮自身的能動(dòng)性,滿足自身的利益訴求。每個(gè)治理主體在國(guó)家治理體系中存在結(jié)構(gòu)分化與專業(yè)分工,但是這種結(jié)構(gòu)分化與專業(yè)分工并非各自為營(yíng)、彼此孤立,而是要形成治理主體分化有度、專業(yè)分工合理、權(quán)力彼此監(jiān)督與制衡的治理格局。各治理主體彼此間邊界清晰明了,非此消彼長(zhǎng)之關(guān)系,而應(yīng)該形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系。(12)熊光清、蔡正道:《中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵及目的——從現(xiàn)代化進(jìn)程角度的考察》,載《學(xué)習(xí)與探索》2022年第8期,第64頁(yè)。因此,在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中,通過(guò)多個(gè)主體相互關(guān)系的理順,確定新的治理主體邊界,吸納新的治理主體參與治理過(guò)程,以此增強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的彈性和活力。(13)何艷玲:《理順關(guān)系與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的塑造》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第2期,第32頁(yè)。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改實(shí)踐看,各地開(kāi)始積極吸納社會(huì)公眾等多元主體參與環(huán)境治理當(dāng)中。社會(huì)公眾通過(guò)舉報(bào)熱線、郵箱以及輿論宣傳等途徑參與環(huán)境治理,能夠減少政府信息不對(duì)稱性與模糊性以及降低政府行政成本。換言之,政府與公眾之間形成“信息聯(lián)盟”,即政府依靠公眾的信息供給強(qiáng)化對(duì)地方政府的監(jiān)管,公眾通過(guò)政府的權(quán)威治理滿足環(huán)境利益訴求,最終實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的良性互動(dòng)。同時(shí),地方政府還可通過(guò)排污權(quán)交易、生態(tài)流域補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)化治理工具,讓企業(yè)也成為環(huán)境治理中的一員。通過(guò)社會(huì)公眾外部監(jiān)督、市場(chǎng)工具的運(yùn)用,形成社會(huì)、公眾與政企的互動(dòng)性,以延續(xù)督察制度環(huán)境治理的持續(xù)性,完善國(guó)家橫向治理結(jié)構(gòu)。(14)郭施宏:《中央環(huán)保督察的制度邏輯與延續(xù)——基于督察制度的比較研究》,載《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2019年第5期,第86頁(yè)。簡(jiǎn)言之,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度必須強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的參與,市場(chǎng)化治理手段的應(yīng)用,促進(jìn)政府—市場(chǎng)—社會(huì)之間的分工合作與有效協(xié)作,充分發(fā)揮各方資源優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)多元共治。

綜上所述,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的縱向壓力傳導(dǎo)、橫向協(xié)同整合的網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)相契合。生態(tài)環(huán)境督察制度通過(guò)中央權(quán)威的強(qiáng)力介入和外部社會(huì)公眾參與雙重監(jiān)督構(gòu)成對(duì)地方政府行為的雙重約束,明確內(nèi)外的功能分工與協(xié)同合作方式,以達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度治理效能的最大化。

二、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度協(xié)同的基本要求

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要制度創(chuàng)新,也是補(bǔ)足生態(tài)環(huán)境監(jiān)管短板,糾正監(jiān)管體制失靈的制度創(chuàng)造。(15)黃鑫:《深化國(guó)家監(jiān)察體制改革視閾下生態(tài)環(huán)保督察制度銜接問(wèn)題研究》,載《學(xué)術(shù)探索》2021年第7期,第78頁(yè)。“一項(xiàng)新的規(guī)范是否能夠被融入某一現(xiàn)行的規(guī)范系統(tǒng)之中……往往是這樣一個(gè)問(wèn)題,即在現(xiàn)存的事實(shí)情境中,該項(xiàng)新的規(guī)范是否會(huì)產(chǎn)生一種使不同行動(dòng)和諧共存的秩序。”(16)[英]哈耶克:《法律、立法與自由》(第一卷),鄧正來(lái)等譯,中國(guó)大百科全書出版社2000年版,第167頁(yè)。在國(guó)家治理體系中,新型規(guī)范的產(chǎn)生必然要與舊的規(guī)范進(jìn)行協(xié)同、共生,以實(shí)現(xiàn)制度之間的流暢銜接。從功能上講,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度與環(huán)境治理中其他治理環(huán)節(jié)或手段的協(xié)同,有助于改善環(huán)境法律實(shí)施的外部環(huán)境,避免因?yàn)橥獠恳?guī)則的沖突影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的實(shí)效與進(jìn)程。基于這一目標(biāo),結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作的特征,可從提升治理效能、推進(jìn)職能統(tǒng)籌及實(shí)現(xiàn)多元治理主體良性互動(dòng)三個(gè)層次的基本要求進(jìn)行具體分析。

首先,提升治理效能是進(jìn)行制度協(xié)同的最終目標(biāo),在于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察得以有效、高效運(yùn)行,在整體上提升環(huán)境治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效率,降低運(yùn)行成本,是從結(jié)果層次上對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的協(xié)同所提出的要求。一般來(lái)說(shuō),制度協(xié)同處在“優(yōu)化—協(xié)同—高效”這一過(guò)程的中間環(huán)節(jié),需要在對(duì)各治理環(huán)節(jié)的手段和工具進(jìn)行優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上,開(kāi)展協(xié)同治理,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理效能提升之目標(biāo)。具體而言,“優(yōu)化”在于強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境治理體系中的其他治理環(huán)節(jié)在職能分配和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的科學(xué)合理,各自開(kāi)展治理活動(dòng)的規(guī)范依據(jù)能夠充分銜接與協(xié)調(diào);“協(xié)同”作為中間環(huán)節(jié),強(qiáng)調(diào)在環(huán)境治理活動(dòng)中,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法等環(huán)節(jié)之間在橫向和縱向上既有綜合又分主次,實(shí)現(xiàn)配合聯(lián)動(dòng);“高效”作為結(jié)果,則體現(xiàn)為通過(guò)系統(tǒng)協(xié)同使得環(huán)境治理體系能夠順利運(yùn)行,體現(xiàn)出體制機(jī)制運(yùn)行的效率?？偟膩?lái)說(shuō),提升治理效能這一目標(biāo)是從實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)的,針對(duì)性解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為一項(xiàng)“新制度”嵌入國(guó)家環(huán)境治理體系之中所帶來(lái)的相容性問(wèn)題,避免制度實(shí)施中“政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮”的問(wèn)題,使生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察同相關(guān)法律制度中的相關(guān)內(nèi)容相互適應(yīng)、內(nèi)外邏輯自洽,使我國(guó)環(huán)境治理體系更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加清晰、監(jiān)督更加有力、運(yùn)行更加高效。

其次,推進(jìn)職能統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)制度協(xié)同的重要基礎(chǔ)。基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于雙邊協(xié)調(diào)困境的解釋,盡管因生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察具備的強(qiáng)大政治權(quán)威,使得督察主體與督察對(duì)象之間形成一種實(shí)質(zhì)的支配性關(guān)系,但具體到諸如線索收集、調(diào)查取證等工作時(shí),又與其他相關(guān)的職能部門之間存在著廣泛的合作空間。推進(jìn)職能統(tǒng)籌就是要充分發(fā)揮不同治理主體的權(quán)能優(yōu)勢(shì),為實(shí)現(xiàn)不同治理主體間的配合聯(lián)動(dòng)打下基礎(chǔ)。為此,就需要明確不同部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)和權(quán)限,以便于不同部門能夠互相支持、互相配合,形成合力,共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。(17)劉少華、陳榮昌:《新時(shí)代環(huán)境問(wèn)責(zé)的法治困境與制度完善》,載《青海社會(huì)科學(xué)》2019年第4期,第50頁(yè)。不過(guò),各治理主體是否可以實(shí)現(xiàn)配合聯(lián)動(dòng)取決于執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否負(fù)有法定職責(zé),而職責(zé)的規(guī)定依賴于列舉或概述,在執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)管理缺位或過(guò)度管理問(wèn)題,由此形成兩類典型的機(jī)會(huì)主義行動(dòng):一類是職能密切相關(guān)的機(jī)構(gòu),存在一方基于上下級(jí)行政權(quán)力完全將職責(zé)推向一方;另一類是職能相近且需要統(tǒng)籌的,出現(xiàn)上級(jí)綜合管理部門與下級(jí)分管部門之間職責(zé)劃分不清,協(xié)調(diào)難度大,無(wú)法形成合力。由于國(guó)家機(jī)構(gòu)職責(zé)法定且專享,不可能通過(guò)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性手段替代,因此在制度協(xié)同的要求下推進(jìn)職能統(tǒng)籌就需首先通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)的銜接與協(xié)調(diào),明確權(quán)力運(yùn)行與工作內(nèi)容的邊界,在相互重合的工作內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng),才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系的整體高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

課堂氣氛對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)主動(dòng)性與參與意識(shí)的影響見(jiàn)表4．由表4可見(jiàn)，嚴(yán)肅的課堂氣氛下，學(xué)生主動(dòng)學(xué)習(xí)和參與發(fā)言的次數(shù)與發(fā)言時(shí)間明顯低于寬松氣氛．寬松的氣氛有利于營(yíng)造自由的學(xué)術(shù)討論氛圍，保證學(xué)生的學(xué)習(xí)主動(dòng)性與參與熱情．要營(yíng)造寬松課堂氣氛，需要合理的課程設(shè)計(jì)，公平、公正、公開(kāi)的即時(shí)考核方式，師生平等交流以及教師對(duì)學(xué)生的鼓勵(lì)尤為重要．

最后,實(shí)現(xiàn)多元治理主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是制度協(xié)同的主要方式。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系中的重要一環(huán),通過(guò)專門機(jī)構(gòu)行使督察權(quán),推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的有效落實(shí)。但由于其并非傳統(tǒng)意義上的執(zhí)法機(jī)構(gòu),督察機(jī)構(gòu)在調(diào)查取證等活動(dòng)中并不具備強(qiáng)制力保障實(shí)施,在證據(jù)的緊急保護(hù)等方面缺乏必要的應(yīng)急處理能力。為彌合督察權(quán)限的缺失,有必要將其置于環(huán)境治理體系的整體結(jié)構(gòu)中,通過(guò)不同機(jī)構(gòu)與主體的有效聯(lián)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但這種有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)需要通過(guò)構(gòu)建具體的法律機(jī)制來(lái)完成。如在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境督察制度的協(xié)同過(guò)程中,信息共享就是極為重要的一環(huán)。通過(guò)信息共享機(jī)制的構(gòu)建,可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并加速信息采集和傳遞,盡可能地打破各環(huán)節(jié)之間信息孤島的情況,在各治理環(huán)節(jié)間實(shí)現(xiàn)共享信息資源,提高監(jiān)管效率。同時(shí),可以建立信息整合的機(jī)制,將不同治理環(huán)節(jié)所采集的信息整合起來(lái),形成一個(gè)完整的監(jiān)管信息系統(tǒng),為生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更有力的支撐。(18)韓藝、謝婷、劉莎莎:《中央環(huán)保督察效用邏輯中的地方政府環(huán)境治理行為調(diào)適》,載《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2021年第5期,第90頁(yè)。在打破信息壁壘的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)間的信息共享與整合,構(gòu)筑環(huán)境信息有效傳送與內(nèi)化的完整圖景。

一言以蔽之,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為一種具有重要意義的環(huán)境治理機(jī)制,其規(guī)則體系應(yīng)當(dāng)以提升環(huán)境治理效能為目標(biāo),以職能融合與聯(lián)動(dòng)為核心,以多元機(jī)構(gòu)通力合作為助力,最終形成邏輯自洽、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、運(yùn)行高效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察規(guī)范外部協(xié)同結(jié)構(gòu)。

三、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制

近年來(lái)開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革目的,在于克服傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法“多龍治水、多頭執(zhí)法”的固有弊端,整合原本分散在多個(gè)部門的執(zhí)法力量。督察重在“督政”,執(zhí)法重在“查企”,兩者在治理對(duì)象和手段等方面雖然存在著明顯差異,但仍然存在著進(jìn)行協(xié)同治理的較大空間。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法的目標(biāo)具有一致性,均是為改善環(huán)境治理效果所進(jìn)行的制度改革。通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法的銜接與協(xié)調(diào),可以借助生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的政治權(quán)威性和高壓性,有效聚合各方面資源,實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境行政執(zhí)法的“糾偏”,形成對(duì)環(huán)境違法行為強(qiáng)有力的威懾。目前來(lái)看,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法的協(xié)同與系統(tǒng)性治理,須以國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的整體方向?yàn)槟繕?biāo),即“統(tǒng)籌安排國(guó)家各類機(jī)構(gòu)設(shè)置,協(xié)調(diào)好并發(fā)揮出各類機(jī)構(gòu)的職能作用,完善科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策、有效管理和執(zhí)行的體制機(jī)制”(19)王浦劬:《推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本理論問(wèn)題》,載《中國(guó)黨政干部論壇》2021年第11期,第10頁(yè)。。為此,需要在明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合執(zhí)法的協(xié)同空間的基礎(chǔ)上,對(duì)具體協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行探討。

(一)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的協(xié)同空間

根據(jù)督察與執(zhí)法的各自權(quán)限,在建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合執(zhí)法的協(xié)同機(jī)制上,特別需要關(guān)注兩種制度在信息共享與調(diào)查取證方面的協(xié)同空間。

第一,根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法獲取違法信息的途徑差異,可以發(fā)現(xiàn)兩種制度在信息溝通與傳遞方面存在廣泛的協(xié)同空間,可建立起針對(duì)性的信息共享機(jī)制。依據(jù)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定及各省的工作細(xì)則,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察可通過(guò)聽(tīng)取被督察對(duì)象工作匯報(bào)、與被督察對(duì)象黨政主要負(fù)責(zé)人談話、受理人民群眾信訪舉報(bào)等多元途徑獲取信息。而生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法部門作為生態(tài)環(huán)境政策的直接執(zhí)行者和直面生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的一線工作者,其在獲取信息方面同樣具有明顯的優(yōu)勢(shì)。同時(shí),由于綜合行政執(zhí)法部門對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)狀及相關(guān)政策的執(zhí)行情況更加了解,經(jīng)由生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法部門所獲取的信息更能符合開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的需要。隨著數(shù)字化時(shí)代的到來(lái),可以嘗試通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái),借助科技力量提升治理效率。(20)如通過(guò)獨(dú)立平臺(tái)式(即建立承擔(dān)線索移送等任務(wù)的獨(dú)立信息系統(tǒng))、直接嵌入式(即直接授權(quán)督察人員查閱執(zhí)法辦案平臺(tái)的相關(guān)材料,采用瀏覽留痕的方式,最大限度實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息的保密)、數(shù)據(jù)智能式(即使用人工智能等方式,將符合所設(shè)定條件的信息自動(dòng)傳輸給督察機(jī)關(guān))等多種方式疏通信息共享機(jī)制。參見(jiàn)袁帥:《知識(shí)產(chǎn)權(quán)“行刑銜接”檢察監(jiān)督的困境及路徑選擇》,載《中國(guó)檢察官》2022年第3期。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法互相補(bǔ)充,在監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管手段、監(jiān)管范圍等方面進(jìn)行有機(jī)結(jié)合,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,還需要進(jìn)一步建立高效的反饋和改進(jìn)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和綜合行政執(zhí)法共同發(fā)現(xiàn)和處置環(huán)保領(lǐng)域的問(wèn)題,對(duì)于整個(gè)環(huán)保系統(tǒng)都有著重要意義。為此,還應(yīng)該建立健全問(wèn)題反饋以及再次協(xié)調(diào)的機(jī)制,定期開(kāi)會(huì),交流策略和行動(dòng)計(jì)劃,促進(jìn)二者之間緊密溝通。(21)竺效、邱濤韜:《區(qū)域環(huán)保督察的功能定位及制度完善》,載《治理研究》2022年第1期,第35頁(yè)?？傊?推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的信息共享,可以實(shí)現(xiàn)雙方信息的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),促進(jìn)“精準(zhǔn)督察”與“精準(zhǔn)執(zhí)法”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)協(xié)調(diào)化方式促進(jìn)信息流動(dòng)共享,保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和綜合行政執(zhí)法銜接有序,形成環(huán)境信息共享合作框架,最大限度地推進(jìn)生態(tài)環(huán)境信息資源管理與治理效能的最大化。

第二,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合執(zhí)法在調(diào)查取證方面存在廣泛的協(xié)同空間。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)在開(kāi)展督察工作中可對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查取證,但在具體調(diào)查工作中,受制于督察權(quán)限的限制,督察主體并不具有查封扣押和緊急情況下的強(qiáng)制能力。同時(shí),生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)相對(duì)于綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)知識(shí),在調(diào)查取證過(guò)程中常面臨技術(shù)壁壘和調(diào)查效率低下等問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法在調(diào)查取證工作中的協(xié)同機(jī)制,例如督察機(jī)構(gòu)可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)(比如生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門等)申請(qǐng)支持,通過(guò)后者的強(qiáng)制手段來(lái)確保相關(guān)單位和個(gè)人配合督察工作。在督察過(guò)程中,督察主體還可以要求相關(guān)單位主動(dòng)協(xié)助,并提供必要的信息和材料,督促其履行法定義務(wù),同時(shí)及時(shí)進(jìn)行整改,減少環(huán)境污染的影響。發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)優(yōu)勢(shì)與專業(yè)優(yōu)勢(shì),通過(guò)委托調(diào)查或聯(lián)合調(diào)查的形式,彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展調(diào)查工作所面臨的困難與不足。

(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合執(zhí)法協(xié)同的具體機(jī)制構(gòu)建

根據(jù)以上分析,可以看出督察與執(zhí)法在信息共享與調(diào)查取證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在著廣泛的協(xié)同空間,因此需要在明確督察與執(zhí)法各自職能職責(zé)的同時(shí),加強(qiáng)督察與執(zhí)法互動(dòng),以實(shí)現(xiàn)督察與執(zhí)法無(wú)縫銜接,避免重復(fù)檢查、多頭交辦和空白地帶,確保在重點(diǎn)問(wèn)題處理上保持協(xié)調(diào)一致。(22)陳穎昭:《湖南建立生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)督察聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制》,載《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2020年3月27日,第3版。因此,針對(duì)性構(gòu)建起相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制,能夠促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與行政執(zhí)法的雙向聯(lián)動(dòng),能夠激發(fā)各方工作的積極性和責(zé)任感,促進(jìn)各方資源的有機(jī)整合和高效利用。具體來(lái)說(shuō),一方面,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察可以發(fā)現(xiàn)環(huán)保問(wèn)題并及時(shí)通報(bào)相關(guān)部門進(jìn)行處置和整改。如果發(fā)現(xiàn)涉嫌違法行為,督察組可以向當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法機(jī)關(guān)反映,并要求依法進(jìn)行調(diào)查和處理。對(duì)于明顯的環(huán)境違法案件,必須嚴(yán)格按照行政執(zhí)法程序進(jìn)行立案、取證、處罰等工作。(23)婁成武、韓坤:《嵌入與重構(gòu):中央環(huán)保督察對(duì)中國(guó)環(huán)境治理體系的溢出性影響——基于央地關(guān)系與政社關(guān)系的整體性視角分析》,載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第5期,第65頁(yè)。另一方面,行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也可以向生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察尋求幫助,比如,請(qǐng)求督察組提供技術(shù)支持或協(xié)助取證等。在一些重大環(huán)境事件中,督察組也會(huì)按照職責(zé)展開(kāi)督導(dǎo),確保事故調(diào)查和處理工作得以有效完成。(24)丁霖:《論生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化與環(huán)境行政互動(dòng)式執(zhí)法》,載《政治與法律》2020年第5期,第110頁(yè)。

根據(jù)以上分析,結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合執(zhí)法工作開(kāi)展的現(xiàn)實(shí),應(yīng)著重從以下三方面對(duì)協(xié)同機(jī)制的具體構(gòu)建進(jìn)行分析:一是建立督察與執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察時(shí),執(zhí)法部門要調(diào)度執(zhí)法隊(duì)伍主動(dòng)配合,在線索摸排、談話問(wèn)詢、調(diào)查取證等方面充分發(fā)揮作用;二是建立督察與執(zhí)法的聯(lián)合會(huì)商機(jī)制。執(zhí)法部門要積極參加日常督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的研究處理,督察機(jī)構(gòu)也要積極參加環(huán)境違法重點(diǎn)案件的研究處理,實(shí)現(xiàn)信息共享、資源共用,確保協(xié)調(diào)一致;三是建立督察與執(zhí)法相互移送機(jī)制。執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)的環(huán)境違法問(wèn)題,涉嫌黨委政府或職能部門履職不到位的,固定證據(jù)后按程序向督察機(jī)構(gòu)移交問(wèn)題線索,由督察機(jī)構(gòu)接手采取必要的督辦措施,并對(duì)整改落實(shí)情況進(jìn)行督察。督察機(jī)構(gòu)在督察工作中發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為線索時(shí),應(yīng)移交執(zhí)法部門立案查處,由執(zhí)法部門組織生態(tài)環(huán)境部門依法查處。

四、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟的協(xié)同機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟的協(xié)同,已經(jīng)具有相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)。根據(jù)2019年中辦、國(guó)辦發(fā)布的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》)及各地生態(tài)環(huán)境督察的省級(jí)立法,對(duì)督察發(fā)現(xiàn)需要提起公益訴訟的,移送檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)依法處理。這對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟間進(jìn)行協(xié)同提出了一般性要求,在實(shí)踐中也得到相應(yīng)貫徹。2023年5月,最高人民檢察院發(fā)布10個(gè)典型案例(表1),目標(biāo)即在于通過(guò)環(huán)境公益訴訟深入推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察落實(shí),助推督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題得到全面、徹底整改。(25)最高人民檢察院:《關(guān)于印發(fā)〈檢察公益訴訟協(xié)同推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改典型案例〉的通知》,2023年5月29日。

續(xù)表

盡管目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟間的協(xié)同工作取得了較大進(jìn)展,但相關(guān)工作主要體現(xiàn)在移送起訴方面,存在于督察反饋環(huán)節(jié)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為一種突破常規(guī)治理機(jī)制的制度創(chuàng)新,其與環(huán)境公益訴訟的互動(dòng)不能局限于通過(guò)環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)督察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題加以整改落實(shí),還應(yīng)拓展到更大范圍?；诋?dāng)前我國(guó)環(huán)境公益訴訟的制度體系及其現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況,各相關(guān)主體的權(quán)限及獲取信息的方式不同,因此在督察運(yùn)行過(guò)程中以及移交處理環(huán)節(jié)均存在著進(jìn)行協(xié)同治理的空間。從實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的角度看,應(yīng)該在督察“全過(guò)程”建立起與環(huán)境公益訴訟的協(xié)同機(jī)制,而不能僅局限于督察反饋環(huán)節(jié)的程序銜接。

根據(jù)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察運(yùn)行情況,為充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的應(yīng)有效能,應(yīng)通過(guò)制度化、規(guī)范化、法治化的方式完善其與環(huán)境公益訴訟相互補(bǔ)充、相互適應(yīng)的制度建設(shè),在制度層面避免督察過(guò)程中出現(xiàn)的無(wú)執(zhí)行解釋權(quán)的情形。(26)盛明科、岳潔:《生態(tài)治理體系現(xiàn)代化視域下地方環(huán)境治理邏輯的重塑——以環(huán)保督察制度創(chuàng)新為例》,載《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期,第100頁(yè)。為此,需要著力解決兩個(gè)方面的問(wèn)題:一方面需要將兩者協(xié)同的階段“前移”,關(guān)注督察全過(guò)程與環(huán)境公益訴訟協(xié)同的制度空間;另一方面還需進(jìn)一步優(yōu)化移交起訴機(jī)制,確保督察移交的問(wèn)題能夠通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式將責(zé)任落到實(shí)處,提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察治理效能。

(一)督察全過(guò)程與環(huán)境公益訴訟的協(xié)同機(jī)制

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察一般包括督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐、督察報(bào)告、督察反饋、移交移送、整改落實(shí)和立卷歸檔等程序環(huán)節(jié)。在督察反饋之前,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟在信息通報(bào)和調(diào)查取證等方面事實(shí)上仍存在廣泛的協(xié)同空間。目前,《工作規(guī)定》及其他相關(guān)規(guī)范對(duì)此缺乏具體規(guī)定,有必要予以完善。

首先,在督察反饋的前階段,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟在信息通報(bào)上存在一定的協(xié)同空間。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害環(huán)境公共利益行為的法律監(jiān)督,因而屬于檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的職權(quán)行為。從目前理論與實(shí)踐的共識(shí)來(lái)看,檢察院提起公益訴訟應(yīng)以行政公益訴訟為核心,而生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正是為督促地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)、解決重大環(huán)境問(wèn)題的新型治理機(jī)制,兩者在目的上具有內(nèi)在一致性。根據(jù)目前的司法實(shí)踐,人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟主要限于其在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,這使得信息獲取途徑較為單一,加之行政機(jī)關(guān)履職情形的多樣性、復(fù)雜性,難免會(huì)因信息不足而影響公益訴權(quán)的行使(27)柴崢濤、林華:《通過(guò)行政公益訴訟推進(jìn)法治政府建設(shè)——以檢察機(jī)關(guān)如何判斷行政機(jī)關(guān)依法履職為視角》,載《中國(guó)法治》2023年第5期,第58-63頁(yè)。。對(duì)此,有必要建立起生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟間的信息通報(bào)機(jī)制,使得檢察機(jī)關(guān)通過(guò)所通報(bào)信息,及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題的存在,適時(shí)提起環(huán)境公益訴訟,實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的救濟(jì)。為此,應(yīng)通過(guò)相關(guān)法律規(guī)定,明確進(jìn)行信息通報(bào)的范圍、內(nèi)容形式、時(shí)間要求及主要流程。

其次,在督察反饋的前階段,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟在調(diào)查取證上也存在一定的協(xié)同空間。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)在督察過(guò)程中具有接收相關(guān)線索及調(diào)查取證的權(quán)力,而檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有同樣的權(quán)力。從實(shí)現(xiàn)職能統(tǒng)籌的角度出發(fā),有必要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟之間建立協(xié)同取證機(jī)制,對(duì)兩者在線索接收及調(diào)查取證方面的權(quán)限進(jìn)行協(xié)調(diào),以避免資源的浪費(fèi)。同時(shí),在很大程度上也是通過(guò)協(xié)同取證機(jī)制的構(gòu)建,增強(qiáng)環(huán)境公益訴訟原告的能力:一方面,檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)可以通過(guò)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作中所獲取的有關(guān)線索啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟,同時(shí),在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察活動(dòng)中獲取的有關(guān)證據(jù),也可作為環(huán)境公益訴訟的證據(jù)使用。另一方面,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察也可依據(jù)檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)在開(kāi)展環(huán)境公益訴訟中所獲得的線索和證據(jù),啟動(dòng)或促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作。

(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察移送起訴機(jī)制的優(yōu)化

根據(jù)《工作規(guī)定》的要求,在督察反饋環(huán)節(jié)要建立移送司法機(jī)關(guān)起訴機(jī)制。這一機(jī)制的主要目的,在于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察不具備對(duì)所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題(或者違法線索)直接進(jìn)行責(zé)任追究的權(quán)限。對(duì)此,對(duì)督察發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟的,通過(guò)建立移送起訴機(jī)制,從而可以及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行依法處理,實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)與檢察機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)。

根據(jù)環(huán)境治理的整體性要求,雖然目前所建立移送起訴機(jī)制主要還限于日常的線索移送,還應(yīng)進(jìn)一步拓展督察與公益訴訟協(xié)同治理的領(lǐng)域,尤其是在檢察環(huán)境公益訴訟中,應(yīng)加強(qiáng)與中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的溝通,推動(dòng)雙方合作由日常線索移送向重點(diǎn)案件線索聯(lián)合督辦、督察整改問(wèn)題聯(lián)合“回頭看”拓展。(28)《用法治力量保障中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改落到實(shí)處——檢察公益訴訟協(xié)同推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改典型案例答記者問(wèn)》,載最高人民檢察院官網(wǎng),https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202306/t20230606_616462.shtml#3,2023年8月5日訪問(wèn)。體現(xiàn)在機(jī)制構(gòu)建上,就需要進(jìn)一步規(guī)范移送起訴后的跟蹤督辦工作,提高環(huán)境公益訴訟的時(shí)效性和針對(duì)性,防止移送起訴后“久拖不辦”“久辦不結(jié)”等現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)此,應(yīng)建立移送起訴問(wèn)題臺(tái)賬和督促辦理機(jī)制,要求移送部門跟蹤起訴情況,定期督辦該移送問(wèn)題線索的起訴進(jìn)度,督促移送問(wèn)題線索的起訴工作。

五、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同機(jī)制

根據(jù)《工作規(guī)定》的要求,對(duì)督察發(fā)現(xiàn)需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的,移送省、自治區(qū)、直轄市政府依照有關(guān)規(guī)定索賠追償。這一規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南到y(tǒng)協(xié)同作出了一般性要求,但和生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與環(huán)境公益訴訟的協(xié)同機(jī)制類似的是,在督察反饋的前階段就信息獲取和調(diào)查取證等方面的協(xié)同內(nèi)容缺乏規(guī)定,尚未建立起可操作性指引,也未能與《民法典》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定加以銜接(29)彭中遙:《民法典中生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度之探析》,載《中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)》2022年第1期,第63頁(yè)。。為此,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同也不應(yīng)局限于移送索賠這一單一機(jī)制,而應(yīng)著眼于督察全過(guò)程來(lái)建立起與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同機(jī)制。當(dāng)然,與環(huán)境公益訴訟不同的是,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同機(jī)制的構(gòu)建,需特別考慮行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠時(shí)的權(quán)限和機(jī)構(gòu)能力,進(jìn)而圍繞督察全過(guò)程對(duì)兩項(xiàng)制度的協(xié)同機(jī)制建構(gòu)作出具體研討。

(一)督察全過(guò)程與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同機(jī)制

從推進(jìn)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度看,為進(jìn)一步拓展督察機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的范圍,發(fā)揮不同主體在信息獲取與調(diào)查取證等環(huán)節(jié)的職能優(yōu)勢(shì),切實(shí)提升環(huán)境治理的整體效能,需要著眼于督察全過(guò)程來(lái)構(gòu)建其與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同機(jī)制。

一方面,在環(huán)境治理體系的整體治理結(jié)構(gòu)中,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)均具有較強(qiáng)的信息獲取能力,但兩者在信息需求及獲取方式上存在較大差異,需要圍繞兩項(xiàng)制度的良性運(yùn)作構(gòu)建起相應(yīng)的信息溝通機(jī)制。具體而言,基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察所具有的政治屬性,其在信息選擇上更加突出政治性需求,信息獲取更多也是依賴于政治權(quán)威;與之不同的是,行政機(jī)關(guān)的信息選擇更加突出日常行政管理的需要,信息的獲取更多來(lái)自其業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。由于基于政治需求所獲取的信息與基于專業(yè)治理需求所獲取信息各有側(cè)重,通過(guò)信息溝通機(jī)制的建立,有利于實(shí)現(xiàn)不同來(lái)源信息間的對(duì)話與交流、多元主體充分的溝通、高度的共識(shí)構(gòu)建以及實(shí)踐操作的無(wú)縫對(duì)接,從而提升生態(tài)環(huán)境治理效能。

另一方面,體現(xiàn)在調(diào)查取證領(lǐng)域,由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)均具有線索收集與調(diào)查取證的權(quán)限,為避免職能交叉所帶來(lái)的治理資源浪費(fèi),還需針對(duì)性構(gòu)建起協(xié)同取證機(jī)制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同取證機(jī)制主要指在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察過(guò)程中,對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行取證,并將取證結(jié)果用于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臋C(jī)制。該機(jī)制的目的是加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的監(jiān)督和管理,確保損害責(zé)任人能夠承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任,同時(shí)提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的效果和效率。通過(guò)這一機(jī)制的建立,可將生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作中所收集到的證據(jù)材料,直接用于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭碳霸V訟程序中去,從而有效避免因職能交叉所導(dǎo)致人力、物力資源的浪費(fèi)以及重復(fù)取證導(dǎo)致的效率低下。

由上可見(jiàn),若著眼于環(huán)境治理體系的整體要求,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膮f(xié)同機(jī)制構(gòu)建的目標(biāo)不應(yīng)局限于通過(guò)督察向行政機(jī)關(guān)“單向”反饋需要索賠的線索,而應(yīng)以督察和索賠工作的高效運(yùn)行為目標(biāo),在信息溝通和調(diào)查取證等方面深入拓展合作的空間,形成督察與索賠的“雙向”互動(dòng)的協(xié)同機(jī)制。此外,由于通過(guò)督察向黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)與通過(guò)索賠向賠償義務(wù)人追責(zé)之間存在密切關(guān)聯(lián),可針對(duì)性構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅?huì)商研判機(jī)制,通過(guò)這一機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行,在重大環(huán)境污染事件、生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中明確責(zé)任,避免以索賠的形式逃避掉相應(yīng)的決策責(zé)任。在這個(gè)意義上,基于督察全過(guò)程所構(gòu)建的協(xié)同機(jī)制能在復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境損害事件上確保問(wèn)責(zé)的精準(zhǔn)性,在督政與查企之間形成“平衡”,更加符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

(二)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察移送索賠機(jī)制的優(yōu)化

《工作方案》雖然對(duì)督察發(fā)現(xiàn)需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那闆r,規(guī)定了移送索賠追償?shù)某绦蛐砸?但這一原則性的規(guī)定仍需加以具體細(xì)化并有效落實(shí)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察過(guò)程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題或者違法線索,無(wú)法直接要求賠償義務(wù)人予以賠償,須實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南到y(tǒng)協(xié)同。這一移送索賠機(jī)制的建立,可及時(shí)將督察發(fā)現(xiàn)需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的,移送特定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商或訴訟,確保生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人能夠承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任,修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境,并促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。(30)張梓太、程飛鴻:《索賠與問(wèn)責(zé):生態(tài)環(huán)境損害賠償制度設(shè)計(jì)的兩難選擇》,載《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2019年第1期,第56頁(yè)。這一機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)包括以下內(nèi)容:(1)確定責(zé)任人。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察過(guò)程中,確定生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任人,即造成損害的單位或個(gè)人。(2)案件移交。將生態(tài)環(huán)境損害案件移交給生態(tài)環(huán)境損害索賠機(jī)構(gòu),生態(tài)環(huán)境損害索賠機(jī)構(gòu)對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定,確定損害的性質(zhì)、程度和賠償金額。(3)賠償執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境損害索賠機(jī)構(gòu)要求責(zé)任人進(jìn)行賠償,并監(jiān)督和執(zhí)行賠償工作。賠償可以包括經(jīng)濟(jì)賠償、生態(tài)修復(fù)等方面。(4)賠償結(jié)果監(jiān)督。對(duì)賠償結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估,確保賠償責(zé)任人按時(shí)履行賠償義務(wù),并對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和改善。通過(guò)建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊扑退髻r機(jī)制,可以加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人的監(jiān)督和管理,確保其承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。

同樣,為了保證生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題能夠得到及時(shí)、快速索賠,應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察移送索賠機(jī)制,建立起移送索賠后的案件督辦機(jī)制,以提高生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的主動(dòng)性和時(shí)效性。在具體執(zhí)行中,為確保移送索賠后的督辦工作落到實(shí)處,需將跟蹤督辦與考核檢查有效結(jié)合,將督辦事項(xiàng)落實(shí)情況作為年度考核的依據(jù)之一。

六、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求增強(qiáng)治理協(xié)同效應(yīng),因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度應(yīng)放置在整體性的環(huán)境治理體系中,注重與相關(guān)聯(lián)制度的合作與銜接。一方面,生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是通過(guò)縱向到底的壓力傳導(dǎo)內(nèi)在邏輯,不斷優(yōu)化相應(yīng)制度的設(shè)置與實(shí)踐路徑,以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察法治化、體系化;另一方面,通過(guò)橫向到邊的協(xié)同邏輯,明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與綜合行政執(zhí)法、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償相互協(xié)同的系統(tǒng)性機(jī)制,進(jìn)而得以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察法律法規(guī)體系的外部協(xié)同規(guī)范。唯有如此,從內(nèi)外部對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度同時(shí)加以賦能,形成制度體系相互銜接和匹配的整體性、系統(tǒng)性效果,以推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)代化。