引入PPP 模式推進化工園區(qū)建設(shè)的探索與實踐

周明

（滕州市化建工業(yè)服務(wù)中心，滕州 277500）

1 化工行業(yè)的特點及發(fā)展方向

化工行業(yè)是運用化學(xué)方法從事產(chǎn)品的生產(chǎn)的行業(yè)，與其他行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)不同，化工企業(yè)生產(chǎn)具有高溫高壓、毒害性腐蝕性、生產(chǎn)連續(xù)性、高污染高能耗等特點，容易導(dǎo)致泄漏、火災(zāi)、爆炸等事故發(fā)生。

①行業(yè)特點：一是生產(chǎn)原料具有特殊性。化工企業(yè)生產(chǎn)使用的原材料、半成品和成品，種類繁多，并且絕大部分是易燃易爆、有毒有害、有腐蝕的危險化學(xué)品。二是生產(chǎn)過程具有危險性。在化工企業(yè)的生產(chǎn)過程中，稍有不慎就容易發(fā)生有毒有害氣體泄漏、爆炸、火災(zāi)等事故，釀成巨大的災(zāi)難。三是生產(chǎn)工藝具有復(fù)雜性。化工企業(yè)各種管道縱橫交錯，大大小小的壓力容器遍布全廠，生產(chǎn)過程中需要經(jīng)過各種裝置、設(shè)備的化合、聚合、高溫、高壓等程序，生產(chǎn)過程復(fù)雜，生產(chǎn)設(shè)備、設(shè)施也復(fù)雜。

②發(fā)展方向?！笆濉逼陂g，全國已形成化工產(chǎn)值超過千億的超大型園區(qū)17 家，產(chǎn)值在500 億至1000 億的大型園區(qū)35 家，100 億至500 億的中型園區(qū)219 家，產(chǎn)值小于100 億的小型園區(qū)345 家，其中超大型和大型園區(qū)產(chǎn)值占比超過化工園區(qū)總產(chǎn)值的50%。2022年3月28日，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、科學(xué)技術(shù)部、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部、國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于“十四五”推動石化化工行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（工信部聯(lián)原〔2022〕34 號），其中規(guī)定“引導(dǎo)化工項目進區(qū)入園，促進高水平集聚發(fā)展。嚴(yán)格執(zhí)行危險化學(xué)品‘禁限控’目錄，新建危險化學(xué)品生產(chǎn)項目必須進入一般或較低安全風(fēng)險的化工園區(qū)，引導(dǎo)其他石化化工項目在化工園區(qū)發(fā)展?！?/p>

“十四五”期間，我國化工園區(qū)發(fā)展的總體目標(biāo)是：由規(guī)范化發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展躍升，打造化工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升、綠色化建設(shè)、智慧化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展示范的“五項重點工程”，重點培育70 個具有一流競爭力的化工園區(qū)，打造“5 個50”，即：建成50 個園區(qū)科創(chuàng)中心、創(chuàng)建50 家綠色化工園區(qū)、新建50 家智慧化工園區(qū)、制定并頒布50 項化工園區(qū)管理與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和培育50 項高質(zhì)量發(fā)展示范工程。

2 PPP 模式的概念及對當(dāng)前園區(qū)發(fā)展的意義

2.1 PPP 模式概念 PPP 模式，即政府和社會資本合作模式，指政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，引入社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運營，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。PPP 項目的實施涉及授權(quán)機構(gòu)、實施機構(gòu)、出資代表三方，其中，授權(quán)機構(gòu)通常為當(dāng)?shù)卣?，其職?zé)為研究PPP項目的可行性，對PPP 項目的實施進行決策、審批；實施機構(gòu)為當(dāng)?shù)卣械幕驅(qū)ｉT設(shè)立的部門單位，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化；出資代表通常為融資平臺公司或行業(yè)運營公司，承擔(dān)著項目設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會資本合作的PPP 模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

2.2 對當(dāng)前園區(qū)發(fā)展的意義 園區(qū)化集聚發(fā)展模式，是化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必由之路，因此，如何更好地完善園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套檔次、提升園區(qū)安全環(huán)保治理水平、增強園區(qū)項目落地承載能力、激發(fā)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢效應(yīng)，已成為化工產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須面對的問題。目前，園區(qū)建設(shè)主要有三種模式，一是政府設(shè)立園區(qū)管理機構(gòu)，以財政投資為主導(dǎo)，以上級政策要求為方向的園區(qū)建設(shè)模式；二是企業(yè)發(fā)起成立行業(yè)協(xié)會，依靠園區(qū)企業(yè)集資、墊資，以企業(yè)發(fā)展要求為方向的園區(qū)建設(shè)模式；三是引入專業(yè)園區(qū)管理機構(gòu)成立項目投資公司，以社會資本投資為主導(dǎo)，配套部分財政資金，政府設(shè)立的園區(qū)管理機構(gòu)和項目投資公司共同管理，以政策要求為指導(dǎo)，以園區(qū)實際需求為方向的綜合園區(qū)建設(shè)模式。通過近年來的摸索實踐，相較前兩種模式，引入專業(yè)機構(gòu)、社會資本，采用PPP 模式建設(shè)園區(qū)的優(yōu)勢明顯，主要有以下幾點：①專業(yè)水平較高。政府通過公開招標(biāo)的方式選擇專業(yè)的合作機構(gòu)，在機構(gòu)規(guī)模、資質(zhì)等級、管理水平、業(yè)績、獎懲情況等方面明確選擇標(biāo)準(zhǔn)，將不符合要求的機構(gòu)排除在外，并在符合要求的機構(gòu)中擇優(yōu)選擇。合作機構(gòu)確定后在當(dāng)?shù)卦O(shè)立項目公司，根據(jù)園區(qū)實際情況、發(fā)展要求招聘各個領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)人員，組建管理團隊，配合當(dāng)?shù)卣O(shè)立的園區(qū)管理機構(gòu)共同做好園區(qū)管理工作。②項目謀劃長遠(yuǎn)。近年來，國家、各省先后出臺了一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)的政策文件，上級的政策文件起到引領(lǐng)、引導(dǎo)作用，面對的是國內(nèi)、省內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展的宏觀方向，具體到某一特定園區(qū)，要確保在宏觀方向不偏離的前提下，立足園區(qū)現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，長遠(yuǎn)謀劃，突出區(qū)域特色，走差異化發(fā)展路線。因此，有必要引入專業(yè)的合作機構(gòu)，著眼長遠(yuǎn)，通盤考慮，對不同的園區(qū)制定針對性的建設(shè)方案，特別是在項目篩選、基礎(chǔ)設(shè)施、公用工程、配套工程等方面，對建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、步驟要有輕重緩急、有所側(cè)重、相互配套。③減輕財政壓力。今年以來，受國際、國內(nèi)形勢影響，我國經(jīng)濟增速放緩，地方財政壓力較大。從我國上繳中央財政的情況來看，北京、天津、江蘇、上海、浙江、福建、廣東等沿海地區(qū)盈余，其他地區(qū)由于經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱、稅源匱乏、轉(zhuǎn)移支付不足、債務(wù)負(fù)擔(dān)重，財政困難更為突出。同時，我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在優(yōu)化調(diào)整，一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)面臨轉(zhuǎn)型升級壓力，財政收入難以快速恢復(fù)。因此，有必要引入社會資本參與園區(qū)的建設(shè)投資和管理運營。

3 某園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綜合提升PPP 項目實踐

3.1 園區(qū)基本情況 該園區(qū)位于沿海省份，2000年經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)立，同年，當(dāng)?shù)貐^(qū)縣政府設(shè)立了園區(qū)管理委員會，與園區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)合署辦公，專門負(fù)責(zé)園區(qū)的建設(shè)及管理。園區(qū)規(guī)劃面積27 平方公里，建成區(qū)13 平方公里，園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為煤化工、精細(xì)化工和化工新材料，已建成醇基新材料、氨基新材料兩大方向10 余個產(chǎn)業(yè)鏈條，涉及甲醇、烯烴、聚丁烯、聚甲醛、己內(nèi)酰胺、碳酸酯等30 余種上下游產(chǎn)品。

3.2 PPP 項目情況 2020年初，當(dāng)?shù)貐^(qū)縣政府為加快化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，決定引入社會資本，采用PPP 模式提升園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時委托園區(qū)管理委員會作為項目實施機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項目推進。同年，園區(qū)管理委員會通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇了項目出資代表，一家國內(nèi)知名大型工程建設(shè)企業(yè)集團，并簽訂了《園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綜合提升PPP 項目合作協(xié)議》。本項目總投資57 億元，包括項目資本金12億元，債務(wù)性資金45 億元。資本金構(gòu)成中，政府出資1.8億元，占15%，工程建設(shè)企業(yè)出資10.2 億元，占85%。債務(wù)性資金由工程建設(shè)企業(yè)負(fù)責(zé)具體的融資工作。該項目分兩期建設(shè)。一期項目投資22.5 億元，建設(shè)期為2021 至2023年，主要建設(shè)特勤消防站、智慧園區(qū)、危化物流中心、園區(qū)道路及公共管廊等，二期投資34.5 億元，建設(shè)期為2023至2025年，主要建設(shè)空分系統(tǒng)、供熱中心、供電站、并對園區(qū)道路及公共管廊進一步完善等，項目合作期限共22年。

3.3 項目實施流程 項目實施分為三個階段，分別為：項目論證階段、項目設(shè)計及建設(shè)階段、項目運營及移交階段。各階段具體流程及主要工作內(nèi)容如下：

3.3.1 項目論證階段

本階段，當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)項目的決策，并在省級財政部門申報備案；園區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)區(qū)域總體規(guī)劃、土地征用、立項等前期手續(xù)的申報和辦理，并向招標(biāo)確定的工程建設(shè)企業(yè)移交項目前期工作文件；工程建設(shè)企業(yè)進駐園區(qū)開展前期調(diào)研，掌握當(dāng)?shù)刈匀患吧鐣l件，研究項目具體實施方案、建設(shè)團隊的人員搭配等。

圖1 項目論證階段流程圖

3.3.2 項目設(shè)計及建設(shè)階段

本階段，工程建設(shè)企業(yè)在當(dāng)?shù)刈猿闪㈨椖抗?，開設(shè)項目資金賬戶，負(fù)責(zé)融資及支付工程款，并自行組織各子項目的招標(biāo)、建設(shè)及驗收工作；當(dāng)?shù)卣胸斦?、審計等部門，對賬戶資金使用進行監(jiān)督和檢查；園區(qū)管理委員會配合項目公司研究、解決工程推進過程中各種問題，并負(fù)責(zé)組織建設(shè)期績效評價，對項目竣工驗收、社會影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、資金管理、檔案管理與信息公開等方面進行評價打分。

圖2 項目設(shè)計及建設(shè)階段流程圖

3.3.3 項目運營及移交階段

本階段，園區(qū)管理委員會指定或委托第三方機構(gòu)，對項目公司的運營情況進行績效評價及中期評估，評價結(jié)果和評估結(jié)果向社會公布，接受公眾監(jiān)督，研究形成項目年度支付補貼費用，報請當(dāng)?shù)卣畬徟Ц?；?dāng)?shù)卣罁?jù)評價、評估結(jié)果，審核支付項目年度支付補貼費用，在項目合作期滿后，委托園區(qū)管理委員會或其他部門接收項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)利；項目公司負(fù)責(zé)日常運營及維護，做好財務(wù)核算，提交年度項目支付補貼費用，費用計算方式為“可用性付費+運維績效付費-經(jīng)營收入-績效評價扣減額”，合作期限屆滿時，項目公司清償其所有債務(wù)，向當(dāng)?shù)卣付ǖ牟块T移交所有項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)利。

圖3 項目運營及移交階段流程圖

3.4 項目取得效果 園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綜合提升PPP 項目的實施滿足國家、省、市三級相關(guān)規(guī)劃提出的要求，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄和節(jié)能減排要求，項目的實施促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，符合園區(qū)入住企業(yè)的根本利益。同時，項目的實施在改善城鄉(xiāng)面貌和人居環(huán)境、促進化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等方面具有良好的推動作用。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綜合提升PPP 項目于2020年啟動，一期項目建設(shè)基本結(jié)束，現(xiàn)以化工園區(qū)為研究對象，對2019年和2022年相關(guān)數(shù)據(jù)進行對比。

3.4.1 安全生產(chǎn)

項目實施后，項目公司在園區(qū)主干道沿線配套建設(shè)了消防給水系統(tǒng)、消防栓，建設(shè)了取水碼頭，整合了園區(qū)企業(yè)應(yīng)急救援資源，并規(guī)劃建設(shè)了1 處園區(qū)特勤消防站，園區(qū)應(yīng)急救援力量持續(xù)壯大，見表1。

表1 園區(qū)應(yīng)急救援能力提升情況表

3.4.2 環(huán)境保護

項目實施后，項目公司建設(shè)了環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控平臺，建立了有毒有害氣體環(huán)境風(fēng)險預(yù)警體系，通過“摸底數(shù)、布站點、建平臺、設(shè)閾值、建模型、配制度”，構(gòu)建“點、面、線”相結(jié)合的預(yù)警監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，園區(qū)環(huán)境保護軟硬件持續(xù)提升，見表2。

表2 園區(qū)環(huán)保監(jiān)測能力提升情況表單位：套、座

3.4.3 污水處理

園區(qū)原有污水處理廠3 處，日處理能力4.32 萬噸/天，為進一步加強園區(qū)綜合污水處理能力，項目公司新建3 萬噸/天污水處理廠1 處，園區(qū)污水處理廠達到4 家，污水處理能力達到7.32 萬噸/天。

新污水處理廠除能夠處理園區(qū)現(xiàn)有主要企業(yè)排放的煤氣化合成氨廢水外，同時圍繞園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，針對5年內(nèi)擬入園項目的排污特點，建設(shè)了以苯酚、甲醛、甲苯、油墨、正丙酯、乙酸丁酯、異丙醇等為特征污染物因子的污水處理設(shè)施，為園區(qū)持續(xù)壯大、企業(yè)持續(xù)落地奠定了基礎(chǔ)。

3.4.4 園區(qū)道路

項目公司對園區(qū)主干路、次干路、支路，分三個等級進行升級改造。主干路結(jié)合總體規(guī)劃，構(gòu)成“五橫三縱”的干路系統(tǒng)，其中，“五橫”路寬40 米，“三縱”路寬30-40 米，并設(shè)置了危化品車輛專用車道；次干路形成“二橫三縱”網(wǎng)絡(luò)，路寬25-30 米；支路作為主次干路系統(tǒng)的有效補充，路寬12-25 米。截至目前，項目公司已累計完成道路建設(shè)15公里，部分道路路寬升級情況如表3。

表3 園區(qū)部分道路路面寬度升級情況表單位：米

3.4.5 公共管廊

項目公司進駐園區(qū)之前，園區(qū)基本沒有公共管廊，隸屬于同一集團的各子公司之間有少量物料往來管道。項目公司進駐園區(qū)之后，按照管廊建設(shè)需要滿足所有入駐企業(yè)的公用工程輸送連接要求，根據(jù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃公共管廊30.76 千米，公共管廊包括工藝壓縮空氣、儀表壓縮空氣、蒸汽、氮氣、蒸汽冷凝液管網(wǎng)，管廊上下游之間工藝介質(zhì)管道以及電氣及儀表橋架。其中，蒸汽、氮氣、儀表氣、壓縮空氣等公用工程管道按各企業(yè)所需量的1.3 倍設(shè)計建造，以為后續(xù)入駐項目留出余量，工藝介質(zhì)管道按各企業(yè)所需量的1.1 倍設(shè)計建造。

截至目前，公共管廊已建成8 公里，覆蓋了園區(qū)企業(yè)最為集中的區(qū)域。

3.4.6 指揮中心

項目公司建成了園區(qū)指揮中心，搭建了智慧園區(qū)系統(tǒng)平臺。項目實施前，園區(qū)管理委員會與園區(qū)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)合署辦公，指揮中心建成后，園區(qū)管理委員會有了專門的辦公場所。智慧園區(qū)系統(tǒng)平臺覆蓋了園區(qū)所有企業(yè)、園區(qū)管委會、各級行政管理部門等，通過各種監(jiān)測、管理與服務(wù)信息的共享和交換，建設(shè)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)庫、行業(yè)應(yīng)用庫、專題庫等，采用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)分析與挖掘、云計算等信息技術(shù)，通過建立統(tǒng)一的服務(wù)平臺，實現(xiàn)園區(qū)環(huán)境、安全、應(yīng)急、能源等的綜合監(jiān)管以及智能化的服務(wù)，輔助園區(qū)管委會、各級行政管理部門等進行管理、決策支持和應(yīng)急指揮，提升企業(yè)信息化服務(wù)水平，達到園區(qū)監(jiān)管與服務(wù)信息在各機構(gòu)間的充分共享。

3.4.7 ?；吠＼噲?/p>

項目公司在園區(qū)南北兩側(cè)各新建1 處?；吠＼噲?，建立了園區(qū)?；囕v管理系統(tǒng)，整合電子圍欄、定位監(jiān)控、車輛狀態(tài)、車輛軌跡等信息，全面管控進出園區(qū)?；囕v，切實降低園區(qū)安全風(fēng)險。截至目前，南側(cè)?；吠＼噲龌窘ǔ?，園區(qū)?；奋囕v管理能力升級情況如表4。

表4 園區(qū)危險化學(xué)品專用停車場升級情況表單位：個

3.4.8 經(jīng)濟指標(biāo)

項目實施后，園區(qū)承載能力明顯提升，園區(qū)內(nèi)化工生產(chǎn)企業(yè)由2019年的25 家增加至2022年的37 家，園區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)增長見表5。

表5 園區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)增長情況表單位：億元

4 結(jié)論

園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綜合提升PPP 項目協(xié)議簽訂后，地方政府出資1.8 億元啟動資金，撬動社會資本55.2 億元實施項目建設(shè)，極大地減輕了財政壓力。目前，項目一期工程已基本建設(shè)完成，園區(qū)的安全管理、環(huán)保治理水平明顯提升，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公用工程建設(shè)成效顯著，園區(qū)企業(yè)數(shù)量、經(jīng)濟指標(biāo)增長明顯，因此可以得出如下結(jié)論，采用PPP 模式推進化工園區(qū)建設(shè)，能夠有效提升化工園區(qū)承載能力和管理水平，進而助力化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。