歐盟航空排放交易體系的影響與我國因應(yīng)之策

□ 張麗英 鞏文昊/文

推動實現(xiàn)“碳中和”是全球氣候治理的共同目標(biāo)。航空業(yè)占據(jù)全球溫室氣體排放總量的2%，民航運(yùn)輸碳排放量已超過國際民航組織（ICAO）預(yù)測值的70%1，因而航空減排長久以來成為全球氣候治理的重要領(lǐng)域。2023 年6 月5 日，歐盟《修訂2003/87/EC 號指令關(guān)于航空業(yè)對歐盟全經(jīng)濟(jì)減排目標(biāo)的貢獻(xiàn)以及適當(dāng)實施全球基于市場的措施的2023/958 號指令》（以下簡稱2023/958 號指令）正式生效，寓示著作為全球氣候治理重要角色之一的歐盟進(jìn)一步修訂了其主導(dǎo)建立的航空排放交易體系。歐盟航空排放交易體系始于2008/101/EC 號指令，規(guī)定將航空業(yè)納入歐盟碳市場，歸于歐盟排放交易體系（EU ETS）管制，而該體系域外適用的條款為歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外國家?guī)砹艘欢ㄌ魬?zhàn)，這一挑戰(zhàn)在2023/958 號指令生效后增強(qiáng)。我國作為全球第二大航空運(yùn)輸市場，與全球航空運(yùn)輸市場緊密貼合，同樣受到歐盟航空排放交易體系較大程度的影響。在此背景下，厘清歐盟航空排放交易體系的規(guī)則要求、闡明其對于我國的影響存在必要性，進(jìn)而為我國應(yīng)對歐盟及國際航空排放治理制度的發(fā)展提供應(yīng)對之策。

一、歐盟航空排放交易體系的規(guī)則更新

歐盟2003/87/EC 號指令正式建立了EU ETS，該體系采用“總量控制與交易”模式，利用可交易的排放限額激勵各產(chǎn)業(yè)部門碳減排2。2008/101/EC 號指令將航空業(yè)納入EU ETS 后，在國際社會多重因素的影響下歐盟又對該體系進(jìn)行了多次修訂，而2023/958 號指令對于航空排放交易體系及一攬子碳減排措施的主要規(guī)則更新體現(xiàn)在如下四個方面。

（一）排放配額發(fā)放比例

2023/958 號指令第3（c）（d）條調(diào)整了航空運(yùn)營商排放配額發(fā)放的數(shù)量與比例。整體而言，排放配額分為免費(fèi)配額與拍賣配額兩部分，即該體系所覆蓋的航空運(yùn)營商須在其免費(fèi)配額限度內(nèi)排放溫室氣體，超出部分則須通過拍賣形式購買，否則將違反指令而遭受罰款。自2024 年起，免費(fèi)配額份量將逐年線性遞減，相應(yīng)地拍賣配額的比重將逐漸增加，到2026 年原則上全部配額均將通過拍賣形式發(fā)放。這一規(guī)則的修訂實際上體現(xiàn)出歐盟對于航空減排標(biāo)準(zhǔn)的提高，免費(fèi)配額比重的逐步減少一方面將緩解因歷史基準(zhǔn)排放量不同導(dǎo)致配額發(fā)放公平性欠缺的問題，另一方面也將激勵各航空運(yùn)營商主動減排，以降低自身的環(huán)保成本。

（二）擴(kuò)展至非二氧化碳排放管制

歐盟航空排放交易體系建立之初僅限于規(guī)制二氧化碳?xì)怏w的排放，而在2023/958 號指令中指出非二氧化碳排放物（氮氧化物、煙塵顆粒、氧化硫等）對于氣候環(huán)境的破壞作用同樣顯著。因而，新指令中明確了“非二氧化碳航空影響”的定義，要求航空運(yùn)營商對非二氧化碳排放數(shù)據(jù)定期監(jiān)測報告，同時要求歐盟委員會作進(jìn)一步審查并在2028 年前確定對非二氧化碳排放物管制的法律框架。這一規(guī)則的調(diào)整是在擴(kuò)展歐盟航空排放交易體系內(nèi)部的適用邊界，以求實現(xiàn)對航空溫室氣體排放更全面的規(guī)制，實際上也與“碳中和”的要求相一致。

（三）與CORSIA 的銜接

歐盟此次修訂航空排放交易指令的宏觀背景在于ICAO 發(fā)起的“國際航空碳抵消和減排計劃”（CORSIA）試點(diǎn)工作的開展。由于歐盟已通過法案宣布加入CORSIA 的第一階段實施且歐盟各國均為ICAO 的成員方，因而2023/958 號指令中提出了多項措施以實現(xiàn)與CORSIA 的協(xié)調(diào)。具體為減排機(jī)制的規(guī)則銜接與實施執(zhí)行兩方面，規(guī)則銜接包括認(rèn)可CORSIA 體系中的碳抵消排放單位、計算碳抵消需求量、遵循CORSIA 環(huán)境保護(hù)的國際標(biāo)準(zhǔn)等建議措施；實施執(zhí)行包括CORSIA 實施與執(zhí)行的主體責(zé)任分配、對各國執(zhí)行CORSIA 義務(wù)要求的審查以及構(gòu)建統(tǒng)一條件下的公平競爭環(huán)境等要求。歐盟在航空排放治理中與ICAO 的積極銜接是為該體系提升國際影響力奠定基礎(chǔ)，然而既有規(guī)則仍難以與CORSIA 完美協(xié)調(diào)，特別對于歐盟航空排放交易體系所適用的航空運(yùn)營商而言，如何實現(xiàn)兩套排放治理模式間的平衡是亟待解決的問題。

（四）規(guī)則體系的域外效力

雖然2023/958 號指令并未將歐盟航空排放交易體系的適用范圍直接拓展至全球范圍內(nèi)的航空運(yùn)營商，但其具體規(guī)則仍有發(fā)揮域外效力的可能性，并且保留了將該體系強(qiáng)制適用于第三國航班的計劃。一方面，在排放數(shù)據(jù)的監(jiān)管披露中，航空器操作員原則上需向歐盟委員會報告披露兩個第三國之間航班的排放數(shù)據(jù)，這提升了對航空數(shù)據(jù)的透明度要求。另一方面，第28（b）條規(guī)定了歐盟委員會可能視CORSIA 的執(zhí)行情況以決定是否拓展歐盟航空排放交易體系的適用范圍，而2027 年后仍未履行CORSIA 義務(wù)的第三國將被強(qiáng)制納入該體系。因而，2023/958 號指令在內(nèi)部排放數(shù)據(jù)與外部適用范圍的規(guī)則構(gòu)建中都為其域外效力的發(fā)揮留下了余地。

二、歐盟航空排放交易體系對我國的潛在影響

歐盟在全球氣候治理中一以貫之追求領(lǐng)導(dǎo)者的角色3，這也是其在建構(gòu)航空排放交易體系的歷程中不斷尋求域外適用的原因。即便歐盟421/2014 號條例豁免了歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)以外航空運(yùn)營商使其不受EU ETS 約束，但2023/958 號指令的更新要求中仍然存在域外適用的計劃。事實上，自歐洲議會通過2008/101/EC 號指令以來，國際社會對該體系的質(zhì)疑聲從未停歇，究其根本在于域外適用對于第三國造成的多方面負(fù)面沖擊。我國民航產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快、體量巨大，同時與歐盟間的航空運(yùn)輸往來頻繁，因而在2023/958 號指令生效的背景下，我國的相關(guān)體系建設(shè)與主權(quán)發(fā)展利益均有可能受其影響。

（一）建構(gòu)綠色霸權(quán)，損害我國主權(quán)與國際話語權(quán)

歐盟向外擴(kuò)張航空排放交易體系，實質(zhì)上是通過單邊手段以圖建構(gòu)綠色霸權(quán)4。根據(jù)《國際民用航空公約》第1 條的規(guī)定，每一國家對其領(lǐng)土之上的空域享有完全排他的主權(quán)，維系各國主權(quán)安全不受損害也是國際社會開展航空減排工作所必須堅持的前提條件。具體而言，也即航空排放治理應(yīng)在尊重各國主觀意志的基礎(chǔ)上最大可能達(dá)成減排效果的最優(yōu)解。若歐盟航空排放交易體系強(qiáng)制施加于我國航空運(yùn)營商，我國航空器運(yùn)抵歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)境內(nèi)機(jī)場均須被迫符合該體系規(guī)定的限額排放要求，則我國作為該航空運(yùn)營商母國對其運(yùn)行管理與排放治理上的自主選擇權(quán)會遭受減損。同時，2023/958 號指令對于往返于第三國航班排放數(shù)據(jù)提出披露要求，這實際上會損及我國航空數(shù)據(jù)安全，對主權(quán)安全造成威脅。

綠色霸權(quán)的背后實際也蘊(yùn)藏著對于航空減排事業(yè)國際話語權(quán)的霸占。在2023/958 號指令的要求下，各國必須履行CORSIA 的碳抵消安排，否則將被強(qiáng)制納入EU ETS 中，這一要求實際上將我國推入遵循CORSIA 的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)或淪為EU ETS 附屬品的兩難境地。一方面，各國實際履行CORSIA 的情況交由歐盟委員會進(jìn)行審查，這意味著我國日后參與CORSIA 的具體安排可能被歐盟委員會認(rèn)定為存在“嚴(yán)重競爭扭曲”的行為；另一方面，我國若在ICAO 規(guī)則完善的談判中提出新的主張可能遭受歐盟成員國的反對。因而歐盟一味單方推行綠色霸權(quán)的行為會減損我國對航空排放治理的主權(quán)利益，削弱我國在參與這一問題全球治理中的話語權(quán)。

（二）設(shè)置綠色壁壘，侵犯航權(quán)自由性與經(jīng)濟(jì)利益

歐盟航空碳排放交易體系也被慣稱為“碳排放稅”，這實際上體現(xiàn)出其綠色壁壘的性質(zhì)5，即以航空減排為名義，實質(zhì)推行新型貿(mào)易壁壘，在各國航空運(yùn)輸業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的合作發(fā)展中設(shè)限。2023/958號指令也并未改變該體系的綠色壁壘屬性，若我國被納入該體系中，則因購買拍賣配額等勢必需耗費(fèi)較高的環(huán)保成本，而這種成本會轉(zhuǎn)嫁給各航空運(yùn)營商，提升我國各航空公司往來歐盟的運(yùn)營成本；可以預(yù)見機(jī)票價格也會上升，增加旅客消費(fèi)者的成本，進(jìn)而抑制航運(yùn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展?！昂綑?quán)”廣義上指航空運(yùn)輸自由跨境的權(quán)利，而我國民航產(chǎn)業(yè)整體仍處于成長期，在通用航空體系建設(shè)、引領(lǐng)國際民航業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新能力等方面與歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體尚有一定距離6，因而歐盟航空排放交易體系的域外效力于我國而言影響更為深刻，會更為顯著地侵犯我國航權(quán)的自由性與開放性7。就其經(jīng)濟(jì)方面的影響，航空業(yè)作為重要的國際服務(wù)提供者，與準(zhǔn)時制生產(chǎn)制造業(yè)、旅游業(yè)等其他商業(yè)活動具有直接關(guān)聯(lián)8，因而在此設(shè)下的綠色壁壘同樣將會阻礙國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域其他行業(yè)的發(fā)展。此外，2023/958 號指令中規(guī)定拍賣份額所籌得的資金大部分將轉(zhuǎn)入歐盟預(yù)算，剩余部分由歐盟成員國決定，這實際上也剝奪了第三國被納入該排放交易體系后從中獲取經(jīng)濟(jì)利益的可能性。綜合而言，歐盟航空排放交易體系設(shè)下的綠色壁壘損害我國航權(quán)自由性，進(jìn)而抑制國際航運(yùn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，最終演化為減損經(jīng)濟(jì)利益的貿(mào)易壁壘。

（三）壟斷綠色標(biāo)準(zhǔn)，抑制航空排放治理實際成效

在實施目的層面，歐盟航空排放交易體系最終期望達(dá)成全球航空凈零排放的長期目標(biāo)，特別是對于碳排放這一本身具有全球?qū)傩缘氖聞?wù)而言，建立起國際碳排放治理機(jī)制具有必要性。然而，2023/958 號指令表明上是在努力與CORSIA 相融合，但本質(zhì)上仍是將歐盟的綠色標(biāo)準(zhǔn)貼合國際標(biāo)準(zhǔn)，用各成員國在CORSIA 中的實踐以求合理化自身的排放交易體系。但碳排放交易作為一種需要建立相對集中管理機(jī)制的治理模式9，并不能與CORSIA 這一碳抵消安排畫上等號，反而由于標(biāo)準(zhǔn)的不一致，最終會導(dǎo)致全球航空碳排放治理效果大打折扣。同時，由于歐盟在這一領(lǐng)域開展實踐較早，已形成的“歐式綠色標(biāo)準(zhǔn)”具有較大影響力，其他國家難以在其體系之外建構(gòu)起具有顯著影響力的標(biāo)準(zhǔn)范式，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的利益更難以得到保障，這對于包括我國在內(nèi)的廣大新興經(jīng)濟(jì)體提出了更大的挑戰(zhàn)。因而，歐盟通過航空排放交易體系壟斷航空綠色標(biāo)準(zhǔn)的行為實際上阻礙了全球氣候治理合作的步伐，無益于國際航空減排效率的提升，同時客觀上也增加了我國對國際航空排放治理方案建構(gòu)與推廣的難度。

三、我國民航產(chǎn)業(yè)的應(yīng)對之策

自2008/101/EC 號指令出臺以來，我國對待歐盟航空排放交易體系始終抱以質(zhì)疑的態(tài)度，官方也曾下令禁止我國航空公司參與EU ETS。與此同時，中國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)逐步走上正軌，圍繞發(fā)電行業(yè)的第一個履約周期正式啟動?！丁笆奈濉泵窈骄G色發(fā)展專項規(guī)劃》中對于下一階段我國民航綠色發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署，積極推動航空業(yè)納入我國碳市場體系中，這也是在宏觀政策方面我國應(yīng)對歐盟航空排放交易體系帶來風(fēng)險的紓解之道。面對2023/958 號指令的生效，除卻國家在政策方面為航空運(yùn)營商提供的制度后盾外，我國民航產(chǎn)業(yè)自身也應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對歐盟航空排放交易體系所帶來的挑戰(zhàn)。

（一）順應(yīng)政策要求，優(yōu)化技術(shù)提升減排效率

為推動實現(xiàn)民航綠色發(fā)展，我國民航產(chǎn)業(yè)首先應(yīng)當(dāng)順應(yīng)中國碳市場的建設(shè)完善，改革民航業(yè)自身的碳減排機(jī)制安排。而為應(yīng)對歐盟航空排放交易體系的威脅以及國際航空碳排放治理日益提高的標(biāo)準(zhǔn)要求，我國民航業(yè)首先要在技術(shù)上革新突破，抓住航空減排中技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展這一“牛鼻子”。2019 年，我國航空器運(yùn)行產(chǎn)生的碳排放量約1.1 億噸，其中航油燃料產(chǎn)生的二氧化碳排放量占總量的99%以上10，這一數(shù)據(jù)表明我國民航產(chǎn)業(yè)碳排放規(guī)模之大，其中絕大部分排放物來源于傳統(tǒng)航油燃料。因而，優(yōu)化民航業(yè)燃料使用布局、提升低碳燃料投入比重迫在眉睫，但由于低碳生物燃料成本相對高昂且能源供應(yīng)穩(wěn)定性尚待實踐檢證，這對相關(guān)技術(shù)研發(fā)能力提出了更高的要求。綜合而言，在《“十四五”民航綠色發(fā)展專項規(guī)劃》等一系列法規(guī)文件的指引下，我國民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)秉持低碳和諧發(fā)展的理念，通過技術(shù)研發(fā)與治理架構(gòu)的革新，提升航空排放治理工作的效率，努力推動航空業(yè)“雙碳”目標(biāo)的穩(wěn)步實現(xiàn)。

（二）反哺政策制定，樹立標(biāo)準(zhǔn)融入全球治理

我國在航空排放治理方面的政策尚處于起步建設(shè)階段，需在實踐經(jīng)驗積累等多方力量共同推動下將其完善?，F(xiàn)有規(guī)則存在欠缺，比如相較于2023/958 號指令對歐盟航空排放交易體系的更新要求，我國目前尚未將航空業(yè)正式納入碳排放權(quán)交易市場，對于碳排放的治理仍局限于二氧化碳而并未包含非二氧化碳的其他溫室氣體排放等；同時，我國尚未主動加入CORSIA 機(jī)制。因而為避免歐盟借由2023/958 號指令中的規(guī)則將我國強(qiáng)制納入EU ETS，我國民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)多措并舉，在完善國內(nèi)政策制定的同時融入國際合作。

具體而言，一方面，我國民航產(chǎn)業(yè)可主動設(shè)置減排成效激勵，汲取當(dāng)前全國碳排放權(quán)交易市場運(yùn)作的經(jīng)驗以積極向航空業(yè)納入國內(nèi)碳市場過渡；同時細(xì)化政策安排以推動我國航空排放治理政策的完善，如在排放數(shù)據(jù)報告制度上可借鑒歐盟經(jīng)驗，增添對于非二氧化碳排放物的報告與監(jiān)測；但同時注意不能落入歐盟范式的窠臼，具體規(guī)則安排需結(jié)合我國實情加以調(diào)整。另一方面，我國民航業(yè)在保障國內(nèi)航空碳市場與減排機(jī)制獨(dú)立自主運(yùn)作的同時應(yīng)積極參與融入全球航空發(fā)展合作，借助ICAO 的管理統(tǒng)籌優(yōu)勢與專業(yè)技術(shù)作用提升航空減排機(jī)制的效率與科學(xué)性11；同時以利益攸關(guān)方身份積極參與ICAO召開的相關(guān)專題研討會，提出我國民航業(yè)實踐中總結(jié)出的中國標(biāo)準(zhǔn)，集思廣益推動CORSIA 機(jī)制安排與國際航空碳排放治理進(jìn)程的進(jìn)一步落實。

（三）捍衛(wèi)發(fā)展權(quán)益，運(yùn)用國際法治化解風(fēng)險

在歐盟2023/958 號指令生效的背景下，為應(yīng)對其航空排放交易體系可能的域外效力對我國航空運(yùn)營商的約束與影響，我國民航產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)從事前預(yù)防與事后處理兩層次著手化解風(fēng)險。一方面，在我國航空運(yùn)營商與歐盟各成員方發(fā)生相關(guān)爭端前，可以通過談判等手段達(dá)成新的航空運(yùn)輸合作項目，同時積極促成雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定的完善與落實，防患于未然，為可能發(fā)生的爭端尋求最優(yōu)的解決方式。另一方面，如若歐盟切實將我國航空運(yùn)營商納入EU ETS 的管制范圍內(nèi)，我國航空公司可尋求國際法途徑如訴諸WTO 爭端解決機(jī)制等，主張歐盟航空排放交易體系域外效力的違法性。綜合而言，民航產(chǎn)業(yè)在當(dāng)前復(fù)雜國際背景下捍衛(wèi)發(fā)展權(quán)益的目標(biāo)在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與氣候治理的兼顧平衡，因而需要積極探索國際航空排放治理中新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，同時著手運(yùn)用國際法治的爭端解決手段防范歐盟綠色霸權(quán)，破除綠色貿(mào)易壁壘。

四、結(jié)語

航空碳排放治理的全球化進(jìn)程已是大勢所趨，雖然目前整體上航空減排成效并不顯著，但各經(jīng)濟(jì)體圍繞這一領(lǐng)域展開的博弈競爭已成為值得關(guān)注的重要議題。EU ETS 建立至今已有近二十年，歐盟航空排放交易體系的成型亦有十余年的歷程，為歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部航空減排所帶來的助力客觀存在，但該體系對于國際航空排放治理而言弊大于利。于我國而言，民航業(yè)排放治理是我國履行2030 年前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060 年前實現(xiàn)碳中和的承諾所必須開展的工作。唯有將國內(nèi)治理與國際合作相融合、將技術(shù)革新與制度完善相匹配，方能在國際航空碳排放治理中貢獻(xiàn)出中國智慧，擘畫我國民航產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的藍(lán)圖。