我國民航業(yè)整治“機鬧”問題的現(xiàn)實困境及解決路徑

□ 中國民航管理干部學院 劉南男/文

近期，國內(nèi)接連發(fā)生的兩起“機鬧”事件引起了社會廣泛關注：一起發(fā)生在6 月8 日，廣州飛往上海的航班上某旅客因不滿延誤而大鬧客艙；另一起發(fā)生在6 月24 日，在青島飛往沈陽的航班上某老年旅客因換座位遭拒而辱罵他人。事實上，無論國際還是國內(nèi)，“機鬧”問題由來已久，且在數(shù)量和危害性上有逐漸惡化趨勢。根據(jù)國際航空運輸協(xié)會（IATA）的統(tǒng)計，2016 年，平均每1424 次飛行中會發(fā)生一次不文明旅客事件。而IATA 最新數(shù)據(jù)顯示，2021 年，每835 架次航班會發(fā)生一起此類事件，而2022 年這一數(shù)據(jù)變化為每568 架次發(fā)生一起。6 年時間，這類行為的發(fā)生頻率增加了近兩倍。在事件性質(zhì)上，2022 年每17200 架次航班會發(fā)生一起肢體沖突事件，與2021 年相比，增加了61%。

面對“機鬧”行為發(fā)生頻度和嚴重程度的惡化升級，中國民航果斷出手，重拳整治。7 月4日起，民航系統(tǒng)開展“依法整治機鬧行為 維護航空安全秩序”專項行動，首都機場公安、昆明機場公安很快打響了從快從重處置“機鬧”的“第一槍”。

“機鬧”問題的形成有其深刻的底層邏輯，懲治“機鬧”更是一項復雜的系統(tǒng)工作，在民航實踐中面臨著不少難點與困境。借此專項整治之契機，筆者試從理論研究的視角審視“機鬧”在民航多發(fā)頻發(fā)的原因規(guī)律，指出在處置“機鬧”事件背后所折射出的安全、效率、服務三種價值取向之間的矛盾，并從優(yōu)化機制的方向提出改革思路與建議，以期實現(xiàn)對“機鬧”問題的標本兼治、形成新安全格局有所裨益。

“機鬧”行為及其社會危害性

所謂“機鬧”，是對旅客不遵守航空器內(nèi)行為規(guī)范或不聽從機組的合法指示，擾亂航空器內(nèi)良好秩序和紀律，甚至對飛行安全造成威脅行為的一種形象化、通俗化稱謂。國際民航組織（ICAO）將這類行為稱為“擾亂性行為”，把“機鬧”者稱為“不循規(guī)旅客”“擾亂性旅客”。

近年來在我國民航安保實踐中，飛機客艙內(nèi)言語沖突、打架斗毆、醉酒滋事、吸煙、違規(guī)使用電子設備等，是較為常見的“機鬧”表現(xiàn)形式。這些行為輕者破壞客艙秩序，重者危害航空安全；一些情況下，航空器必須返航或備降以管控此類事件，則不可避免的影響航班正常性，不僅航空公司要付出高昂的經(jīng)濟代價，同機旅客也要為此付出大量的時間成本。因此，“機鬧”行為具有明顯的社會危害性，應當受到法律的制裁。

“機鬧”行為發(fā)生的原因分析

關于“機鬧”行為的成因，有觀點認為是由于航班延誤、航空公司服務不佳、個別旅客素質(zhì)差等等。筆者認為，這些只是引發(fā)“機鬧”行為的表層誘因。要找準問題的發(fā)生原因規(guī)律需要透過表面現(xiàn)象，將形形色色的“機鬧”行為視為一個整體，放在民航運輸和我國社會大環(huán)境中進行剖析，探究其深層次的原因。

（一）客艙物理空間結構在客觀上對人的心理和行為存在負面影響

環(huán)境心理學認為，空間對個體的潛意識、情緒和感知具有重大影響。與其他公共交通場所相比，客艙的物理環(huán)境具有空間狹小、封閉程度高、座位間距離窄、自由活動程度差，噪音較大等自身固有特點。當航班客座率高時，這些特點帶給人的不適感會更加突顯。在客艙環(huán)境下，旅客是處于帶有“生理壓力”和“心理壓力”的雙重壓力環(huán)境之中。科學實驗證明，座位空間密度與旅客情緒之間呈現(xiàn)顯著的負相關關系，擁擠會使一些人感到焦慮、出汗、疲勞，還會導致一些人情緒失控、增加攻擊傾向等負面影響。如遇航班延誤或其他誘發(fā)因素，容易導致情緒失控。這可以解釋為何在航班旺季、旅客出行高峰或雷雨季節(jié)時期，發(fā)生“機鬧”事件的數(shù)量會更多。

（二）民航運輸大眾化趨勢使旅客對乘機常識的平均認知水平有所下降

民航已經(jīng)成為一種大眾化的公共交通方式。但根據(jù)《2020 年世界民航航空統(tǒng)計》，我國每百人搭乘飛機出行的人數(shù)只有30.2，全球排名第58。也就是說，我國仍有大多數(shù)人沒有乘坐過飛機?？梢灶A見，未來我國將會有越來越多的普通百姓選擇搭乘飛機出行，成為民航新旅客。從對民航的了解程度看，大眾化趨勢意味著旅客對乘機常識的平均認知水平在降低。一方面是乘機安全常識。民航運輸?shù)母唢L險性決定了對客艙安全和秩序有著極高要求。有些在地面上的正常行為，在航空器上則是被嚴格禁止的，例如隨意調(diào)換座位、使用電子設備、吸煙等等。實踐中，由于旅客不理解安全規(guī)定，拒不服從機組人員指令而引發(fā)的“機鬧”事件不占少數(shù)。另一方面是民航服務常識。過去，坐飛機在國內(nèi)老百姓眼里一直是高端、身份的象征，而航空公司也力求提供尊貴、全面的優(yōu)質(zhì)服務。隨著國內(nèi)經(jīng)濟高速增長，民航業(yè)開始回歸到交通工具本身，航空公司的服務模式也在適應大眾化趨勢的需要。而少數(shù)旅客在乘坐飛機時，只顧及自身利益，忽視公共利益，追求自我需求的滿足，為所欲為。研究表明，旅客對民航常識的認識水平并沒有跟上民航大眾化趨勢，導致“通常在街上發(fā)生的事情正在航空器內(nèi)發(fā)生”。

（三）我國現(xiàn)有法律制度未能適應懲治空中違法事件的實踐需要

從立法上看，相關立法對“機鬧”行為的打擊力度不足。我國懲治“機鬧”行為的立法主要有《刑法》《治安管理處罰法》《民用航空法》《民用航空安全保衛(wèi)條例》。實踐中大多數(shù)“機鬧”事件達不到犯罪的程度，多是構成違法，公安機關主要是適用《治安管理處罰法》對“機鬧”者作出處罰。然而，這部法律對于空中違法行為沒有加重情節(jié)的規(guī)定：機上打架斗毆與地面打架斗毆的處罰規(guī)定相同，擾亂航空器秩序與擾亂地面交通工具秩序的處罰也未加區(qū)別。正如前文所述，空中治安違法事件危害性更大、航企和公眾要付出的社會成本更高。如果與社會上一般治安事件的處罰等同，則難以對“機鬧”行為起到應有的震懾作用。

從司法上看，對“機鬧”事件的調(diào)查程序不適應民航運輸?shù)奶厥鈭鼍??？焖賹崿F(xiàn)空間位移是民航運輸?shù)谋举|(zhì)屬性，而公安機關要做出治安處罰必須要依法進行調(diào)查取證。實踐中，對“機鬧”事件調(diào)查取證的主要對象是當班機組成員，一般是具體參與處置的航空安全員和乘務員。這就導致“跟機移動”的機組難以及時下機作證的情況發(fā)生。如果不下機作證，機場公安往往對“機鬧”者現(xiàn)場批評教育，最后事情不了了之，放縱了違法行為。

從處罰主體上看，對“機鬧”者處以治安處罰，只能由地面公安機關（一般是機場公安）做出。航空器及機組的移動性和機場公安機關的固定性，給調(diào)查取證帶來很大困難。雖然我國民航系統(tǒng)有一支幾萬人的航空安全員隊伍和一支數(shù)千人的空中警察隊伍，但前者的身份是企業(yè)員工，屬“民”的性質(zhì)，后者雖有警察身份但無“警察權”。這兩支隊伍，在客艙發(fā)生“機鬧”事件時只能“處置”而不能“處罰”。即使是對“機鬧”者予以處置程度最輕的“治安警告”，也必須移交給地面公安機關執(zhí)行。

綜上分析，航空器的物理空間結構、民航大眾化的出行趨勢以及與打擊“機鬧”有關的立法和司法現(xiàn)狀，這三個方面原因都具有相當?shù)姆€(wěn)定性，難以改變。可以預見，“機鬧”行為在較長一段時期內(nèi)還會呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢，民航業(yè)對此應當有清醒的認識，在大力懲治的同時，還應做好持久應對的準備。

處置“機鬧”行為引發(fā)的矛盾分析

安全是民航的生命，效率與便捷是民航的社會價值，服務是民航的突出優(yōu)勢，三者都是民航業(yè)追求的價值取向。由于“機鬧”行為危害了客艙秩序乃至飛行安全，懲治“機鬧”事件背后體現(xiàn)的是對民航安全這一重要價值的保護。但是，懲治“機鬧”不僅事關安全，還涉及到民航運輸效率和服務兩種價值。參與處置“機鬧”事件的行業(yè)內(nèi)、外相關單位，對安全與效率，安全與服務的價值取向不一，甚至矛盾較為突出。

（一）安全與航班正常性的矛盾

民航作為現(xiàn)代社會重要的公共交通運輸方式，在社會運轉和國計民生中發(fā)揮了不可替代的作用，其最大的優(yōu)勢就是快捷，能夠節(jié)約社會的時間資源。保證民航運輸?shù)目旖菪裕窃诒Ｕ习踩幕A上必須兼顧的價值。毋庸置疑，處置“機鬧”對民航運輸效率的影響是負面的，不處置“機鬧”事件，對民航運輸效率就沒有影響，但是秩序和安全就沒了保障；處置“機鬧”事件，由此而帶來效率的犧牲是必須付出的代價。合理的代價是民航業(yè)和廣大旅客愿意承受的。問題的關鍵在于，當前處罰“機鬧”事件的程序對航班正常性影響過大。

在實踐中，機組報警移交地面公安后，公安機關會要求機組以證人身份下機做筆錄。做筆錄的時間要根據(jù)事件的性質(zhì)和復雜程度決定，往往需要數(shù)個小時。如果機組要連飛后續(xù)航班，下機做筆錄就會導致航班延誤，影響航班正常運行和上百名旅客的行程。在機長統(tǒng)一領導的航班運行管理體制下，機組是否報警主要由機長決定。由于下機筆錄和航班正常性之間的沖突，超出了航司和機組能夠承受的范圍，因此，除非“機鬧”事件出現(xiàn)了危害后果，多數(shù)機長不愿報警，希望大事化小、小事化了。為了保障航班正常性，導致一些違法旅客逍遙法外。

（二）安全與服務考核的矛盾

民航視安全為生命，同時民航又是典型的服務行業(yè)。為了保證服務質(zhì)量，民航行政管理機關對民航企業(yè)以及民航企業(yè)內(nèi)部都設定了一套服務考評機制。用服務績效來考核專職安保崗位（如安檢員、安全員）一直以來是民航系統(tǒng)的老大難問題。這在處置“機鬧”事件上也有突出的表現(xiàn)。實踐中，機組履行職責對“機鬧”者進行管控，“機鬧”者反過來以“態(tài)度不好”為由投訴航空公司。而對這類投訴，目前還沒有監(jiān)督機制和方法予以認定和處理，不論投訴是否合理均進行公示和排名，這給航空公司嚴格落實安保規(guī)定帶來很大壓力。結果導致機組由于擔心被旅客投訴，在處置中束手束腳，甚至一味忍讓、縱容“機鬧”者，助長了不良風氣。在真實案例中，發(fā)生過航空安全員在一邊處置、乘務長在另一邊向“機鬧”旅客賠禮道歉的奇葩場面。本文開篇提到的第二個案例，機組為了息事寧人，將因調(diào)換座位遭拒而辱罵他人的鬧事者安排在更舒適的艙位上，被網(wǎng)民們廣為詬病。認識到了處置“機鬧”與客艙服務考核之間的矛盾，當事機組為何會采取這樣的做法就不難理解了。

有效處置“機鬧”問題的路徑建議

客觀地說，安全、運輸效率和服務三個方面存在矛盾是無法完全避免的。問題的核心是在處置“機鬧”事件中如何正確處理好矛盾，實現(xiàn)合理兼顧，找到安全、民航運輸效率和服務的“整體最優(yōu)解”——在不掣肘安全的前提下追求服務；同時，在不過多影響運輸效率的條件下保證安全。要做到這一點，不僅需要公安機關、民航政府和民航企業(yè)的高效協(xié)同，社會預防、機上處置、報警移交、處罰打擊各個環(huán)節(jié)的共同發(fā)力，還需要廣大公眾文明乘機意識和習慣的養(yǎng)成。

（一）堅持安全為先，改進考核機制，果斷處置“機鬧”

沒有安全就沒有民航運輸，安全永遠都是第一位的。民航運輸服務的核心也是滿足旅客安全、快捷抵達目的地的需求。為實現(xiàn)這一服務目標，航空運輸活動的一切行為標準、流程都應以實現(xiàn)安全為首要價值取向。正是出于安全第一的價值考量，在全球第一部航空安保國際公約——《東京公約》（即《關于在航空器內(nèi)的犯罪和其他某些行為的公約》）中確立了“機組不應涉訴原則”，即“無論航空器機長、機組其他成員、旅客、航空器所有人或經(jīng)營人，或本次飛行是為他而進行的人，在因遭受這些措施而提起的訴訟中，概不負責?！逼淠康木褪菫榱吮Ｗo機組免受因管控機上犯罪或違法違規(guī)行為而帶來的法律風險，讓機組敢于履行職責，從而維護客艙秩序、保護航空安全。

現(xiàn)實中，機組成員在采取措施處置“機鬧”事件后可能會面臨“機鬧”旅客的投訴。接受“機鬧”旅客投訴雖非法律訴訟，但也與上述原則相偏離。我國是《東京公約》的締約國，民航相關部門應當盡快研究解決機組因“怕投訴”而不愿處置“機鬧”事件的后顧之憂，為航空公司和機組依法依規(guī)履行職責“撐腰”。一是建議民航行政管理部門優(yōu)化對“機鬧”類投訴的管理機制，對于與“機鬧”有關的服務投訴，設計出行之有效的識別方法，對列入民航黑名單的、公安機關作出治安處罰或批評教育的旅客提交的投訴認定為無效。二是評價航空公司服務考核時更多考量安全保障能力，機組妥當處置“機鬧”事件并依法依規(guī)移交鬧事者的，應當視為對更多旅客的優(yōu)質(zhì)服務，予以獎勵和加分。三是進一步明晰客艙職責分工，加強機組內(nèi)部的協(xié)同配合。在機長統(tǒng)一領導下，對“機鬧”事件處置權在航空安全員，乘務員應協(xié)助配合。除非得到機長同意，乘務組不應影響安全員履行職責。

（二）兼顧民航運輸效率，優(yōu)化處置程序，從快處置“機鬧”

機組報警事件移交是當前處置“機鬧”工作的一大痛點。在這方面，亟需公安機關利用警務技術和警務設備手段，針對民航運輸這一特殊場景制定一套快速合理的調(diào)查取證方法和流程。既讓違法行為人得到應有的法律制裁，又能最大程度上減少對航班正常性的影響。根據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》，對于情節(jié)較輕的“機鬧”事件，更多適用簡易程序；對于鬧事旅客承認違法事實的，更多適用快速程序。近日，首都機場公安機關用25 分鐘處置一起“機鬧”事件的案例，非常值得各地機場公安機關學習借鑒。鑒于民航公安體制改革后，絕大部分機場公安機關已經(jīng)歸屬地方，期待在“機鬧”事件的執(zhí)法機制優(yōu)化和適用上，地方公安有更快的行動和更大的作為。

（三）加快空警體制改革，依法行使處罰權，從嚴懲治“機鬧”

空中警察是為了維護航空安全而專門部署在客艙的專業(yè)國家力量。然而，在當前空警管理體制下，這支隊伍的“警察”作用和功能沒有得到充分發(fā)揮。目前，關于空中警察體制改革的呼聲已有多年，如果此項改革能夠落實，將空警隊伍從航空公司剝離，從本質(zhì)上改革空警隊伍隸屬關系。改革后的空警歸屬公安機關管理，空警在執(zhí)勤過程中就可以代表所屬公安機關，對“機鬧”者依據(jù)《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》執(zhí)行簡易處罰程序或快速處罰程序。這無疑對維護客艙治安環(huán)境，處置“機鬧”事件會起到重大震懾作用。

（四）強化法律震懾，修改相關立法，從重打擊“機鬧”

猛藥去疴，重典治亂。對于心智正常的成年旅客，立法懲罰是行之有效的制約方式，也是一些國家整治“機鬧”問題的必經(jīng)過程。在我國民航實踐中，多數(shù)“機鬧”行為是適用《治安管理處罰法》予以處罰的，該法對“機鬧”行為的處罰上限是十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。這與其他國家對類似行為的處罰力度相比明顯偏低。例如，對于客艙吸煙行為，韓國最高可罰款100 萬韓元，美國最高可罰款1000 美元，澳大利亞最高可處罰5500 澳元，英國最高經(jīng)濟處罰達到2500 英磅。這些國家對于“不聽從乘務員指示”等其他“機鬧”行為的處罰也遠高于我國，如韓國立法對這一行為視為犯罪，將處以500 萬韓元和1 年監(jiān)禁的嚴厲制裁。

鑒于航空器內(nèi)，特別是空中發(fā)生的違法事件的社會危害性較地面治安事件更大，建議我國立法機關加大對飛行中的航空器這種特殊社會空間的保護力度，對空中治安違法事件設置從重處罰情節(jié)，適當提高對“機鬧”者的經(jīng)濟處罰數(shù)額，或者將嚴重“機鬧”行為認定為犯罪，讓“機鬧”者因代價過大而不敢以身試法。

（五）持續(xù)宣傳教育，研究旅客心理，預防“機鬧”發(fā)生

立法的最終目的不是為了懲罰旅客，而是為了預防“機鬧”行為的發(fā)生，這對從根本上治理“機鬧”事件具有重要意義。預防“機鬧”事件，一方面需要廣泛而通俗的普法工作，通過宣傳教育重塑民航旅客觀念，培育新時代文明理性民航旅客。在今年7 月4 日召開的專項行動動員部署會上，圍繞深入開展整治“機鬧”專項行動，民航局明確強調(diào)要運用宣傳手段強化對“機鬧”事件的綜合治理。行業(yè)相關單位在認真落實政府要求的同時，需要在新媒體時代創(chuàng)新宣傳方式方法，精準定位重點宣傳對象（如首次乘機旅客、醉酒旅客等），并加快宣傳頻度，以早日適應民航大眾化趨勢的迫切需要。另一方面，即使旅客出于對法律的畏懼而不敢在機上鬧事，但旅客在飛機上積累的“悶氣”，會造成對民航和航空公司的負面印象。因此，加強對客艙旅客心理的研究，最大程度減少上客艙環(huán)境和遵守行為規(guī)則給旅客帶來的不適感，從而避免旅客進入不理智狀態(tài)，是我國民航企業(yè)需要研究的新課題。例如，對于煙民、酒民旅客，能否通過合適的手法（尼古丁口香糖等替代品），幫助控制他們“沒煙抽”“沒酒喝”的焦慮？再如，針對現(xiàn)代人們對電子設備的高度依賴心理，能否通過提供機上WiFi 服務安全地釋放電子設備的需求？通過此類預防性服務工作，改進旅客在客艙環(huán)境下的心理體驗，不失為對“機鬧”行為更為治本的解決方案。

筆者相信，在行業(yè)各單位的密切配合和積極行動下，令民航業(yè)長期飽受困擾的“機鬧”現(xiàn)象一定會得到有效遏制。