創(chuàng)新機制 促進成都生態(tài)產品價值實現

中共成都市委黨校課題組

2018年2月，習近平總書記在天府新區(qū)考察時指出，要突出公園城市特點，把生態(tài)價值考慮進去。黨的二十大報告提出：“建立生態(tài)產品價值實現機制，完善生態(tài)保護補償制度。”推動公園城市示范區(qū)生態(tài)產品價值實現，是落實習近平總書記殷殷囑托的使命擔當，是探索超大城市現代化建設新路徑，實現高質量發(fā)展的主動選擇。

成都現有主要做法與成效

公園城市生態(tài)產品價值實現是自然資源、利益主體、市場供需、產業(yè)體系、體制機制等要素在外部環(huán)境與內在條件交互作用下耦合演進的結果。近年來，成都夯實本底，創(chuàng)新機制，挖掘釋放生態(tài)產品價值，取得積極成效。

堅持生態(tài)優(yōu)先，厚植公園城市生態(tài)本底。著力“三個做優(yōu)做強”，以24個重點片區(qū)開發(fā)為突破口，優(yōu)化城市空間格局。優(yōu)化調整“四大結構”，提升生態(tài)環(huán)境質量，新增6個國家生態(tài)文明建設示范區(qū)。突出見山望水茂林修竹，塑造藍綠交織優(yōu)美形態(tài)，各類公園達1514個。統籌山水林田湖草沙系統治理，累計修復大熊貓棲息地16萬畝，持續(xù)筑牢長江上游生態(tài)屏障。

構建評估核算體系，直觀顯現生態(tài)產品價值。有序推進河湖、森林、濕地等自然資源統一確權登記。崇州被納入省級生態(tài)產品價值（GEP）核算試點，天府新區(qū)、都江堰、溫江、大邑等區(qū)（市）縣創(chuàng)新開展GEP核算，探索構建公園城市生態(tài)價值評估體系。

遵循商業(yè)化邏輯，充分彰顯生態(tài)經濟價值。培育成都天府綠道建設投資集團有限公司等市場主體，增強自我造血能力。推廣農產品線上線下融合營銷模式，推動供需精準對接。首創(chuàng)“公眾碳減排積分獎勵、項目碳減排量開發(fā)運營”的雙路徑碳普惠機制，打造西部生態(tài)產品交易中心。打造“天府源”生態(tài)產品區(qū)域公用品牌，提升生態(tài)產品附加值。推動產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化，大力發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，持續(xù)放大生態(tài)產品增值效應。

完善激勵保障體系，強力支撐生態(tài)價值可持續(xù)轉化。持續(xù)優(yōu)化績效考核評價機制，完善生態(tài)保護投入機制，建立“土地增值、商業(yè)反哺”雙平衡機制，試點開展生態(tài)環(huán)境導向（EOD）開發(fā)模式，引導社會資本參與生態(tài)價值轉化。成立西部地區(qū)首個綠色金融評估認證中心，省市聯合打造“綠蓉融”綠色金融綜合服務平臺，健全多元化綠色投融資機制。

面臨的困難與挑戰(zhàn)

成都前期生態(tài)價值轉化已取得不錯成效，但仍面臨系列困難和挑戰(zhàn)，亟待探索創(chuàng)新有效應對。

頂層設計不健全、政策支撐不充分。北京、浙江等地出臺了生態(tài)產品價值實現的細化落實總體方案，福建、重慶等地頒布了有關碳排放權交易、林權等領域的實施細則。成都市級層面尚未出臺生態(tài)產品價值實現機制實施方案及長遠規(guī)劃，部門分工不明確、協調有難度。雖然制定了《關于構建“碳惠天府”機制的實施意見》等政策文件，但配套性還不夠高，體系性還不夠強。

生態(tài)產品底數不清晰、核算體系不健全。浙江麗水等地編制了《生態(tài)產品目錄清單》，江蘇發(fā)布全國首個省級《自然資源領域生態(tài)產品分類目錄編制指引（試行）》，浙江發(fā)布全國首部省級《生態(tài)系統生產總值（GEP）核算技術規(guī)范陸域生態(tài)系統》，為核算生態(tài)產品價值奠定了基礎。目前，成都尚未編制統一清單，生態(tài)產品底數不清，尚未出臺統一的GEP核算標準，數據質量待提升、結果應用不充分。

自然資源權屬責任不明確、市場交易不通暢。全市自然資源統一確權登記尚未完成，權屬責任不明晰、產權體系碎片化，圍繞自然資源權利展開的交易、融資等活動受到較大限制。

生態(tài)產品價值實現方式不夠多、層次不夠高。上海探索打造松江新城國際生態(tài)商務區(qū)，促進了生態(tài)產品價值實現的高位進階；遵義依托赤水河打造國酒茅臺，市值約2.23萬億元。成都依托綠道公園，植入火鍋、騎游、露營等業(yè)態(tài)，涌現出沸騰小鎮(zhèn)、東安湖等網紅打卡地，但總體以消費變現為主，主要集中在一三產業(yè)，附加值較低。

生態(tài)區(qū)域公用品牌統合不協調、溢價不充分?！胞愃礁弊鳛槿珖讉€全區(qū)域、全品類、全產業(yè)鏈的麗水農產品區(qū)域公用品牌，旗下農產品平均溢價率達30%，部分溢價率5倍以上?！疤旄础眳^(qū)域公用品牌已準入231個優(yōu)質農產品品類，但品牌農產品平均溢價率相較“麗水山耕”還有差距。

綠色金融機制不完善、產品不豐富。福建推動出臺《福建省綠色金融體系建設實施方案》，建立服務生態(tài)產品開發(fā)的金融服務體系，引入證券化、股權投資、抵質押貸款、保險等金融創(chuàng)新，活躍生態(tài)產品市場交易。成都綠色金融產品以資產抵押類為主，品類尚待豐富；生態(tài)信用體系及與之配套的信貸掛鉤機制尚未完善，交易平臺數據整合、智慧化建設不夠，影響金融機構對綠色項目的獲取、判斷，弱化了綠色金融資源配置效率。

下一步對策與建議

面對生態(tài)資源價值重估、生態(tài)產品價值實現的重大戰(zhàn)略機遇，成都應跳起摸高、高位推進，把準關鍵、突出多元、豐富場景，注重精準、分類施策，創(chuàng)新機制、強化保障，以更高質高效的生態(tài)產品價值實現助力高質量發(fā)展。

始終心懷“國之大者”，在筑牢長江黃河上游生態(tài)屏障上持續(xù)發(fā)力，以高品質生態(tài)環(huán)境支撐高質量發(fā)展。正確處理高質量發(fā)展和高水平保護的關系，以人與自然和諧共生為價值引領，秉持“在生態(tài)環(huán)境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”的價值判斷，通過高水平環(huán)境保護，不斷塑造發(fā)展的新動能、新優(yōu)勢，持續(xù)增強發(fā)展的潛力和后勁。一是深入推進生態(tài)環(huán)境保護修復。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，強化國土空間管控和負面清單管理，科學布局和組織實施生態(tài)系統保護和修復，加快構建以大熊貓國家公園為主體的自然保護地體系。二是以更高標準打好藍天碧水凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。建立空氣質量聯合會商機制，深化大氣污染聯防聯控，推進岷江、沱江等跨界水體環(huán)境治理，深入推進土壤污染隱患排查和整治。三是積極倡導綠色低碳生活方式。加快實施綠色低碳全民行動，推廣先進適用節(jié)能技術和產品，開展綠色低碳社會行動示范創(chuàng)建，拓展“碳惠天府”應用場景。

堅持以機制創(chuàng)新為保障，多向發(fā)力、多維支撐，提高生態(tài)產品價值實現的系統性。針對生態(tài)產品的公共性特征，以解決“四難”問題為突破口，形成“保護者獲益、受益者付費、損害者賠償”的正向循環(huán)機制。一是針對生態(tài)產品度量難，系統開展GEP核算。建議借鑒深圳等地做法，明晰核算地方標準、核算統計報表制度、依托智慧蓉城搭建GEP自動核算系統，定期發(fā)布核算結果。二是針對生態(tài)產品交易難，加快自然資源統一確權登記。加快完成市域范圍內自然資源統一確權登記，形成涵蓋使用權、收益權、處置權的完整自然資源產權體系，清晰界定自然資源資產產權主體，豐富使用權類型。三是針對生態(tài)產品變現難，調整優(yōu)化交易機制。設立國有平臺公司負責自然資源管理、開發(fā)、包裝、交易等，探索建立基于生態(tài)產品區(qū)位和功能、反映生態(tài)產品保護和投入成本、體現市場供需關系的價格形成機制。四是針對生態(tài)產品抵押難，大力發(fā)展綠色金融。對綠色信貸規(guī)模達到一定比例的銀行業(yè)金融機構適當提高監(jiān)管容忍度，在再貸款政策、稅收等方面適當向積極開展綠色信貸業(yè)務的金融機構傾斜，探索建立生態(tài)產品抵押、質押貸款風險分擔緩釋機制，動態(tài)優(yōu)化綠色金融認定標準。

堅持以綠色產業(yè)為突破，聚焦優(yōu)勢、聚力業(yè)態(tài)，提高生態(tài)產品價值實現的持續(xù)性。聚焦產業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產業(yè)化，推動傳統產業(yè)生態(tài)化轉型，打通生態(tài)價值向第二產業(yè)轉化的通道，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。一是以產業(yè)建圈強鏈為契機，進一步明確細化綠色產業(yè)發(fā)展的方向和重點。圍繞產業(yè)生態(tài)化，大力實施清潔能源替代工程，引導鋼鐵、建材、化工等高能耗傳統產業(yè)綠色化、低碳化轉型升級。將GEP核算結果納入產業(yè)選擇、項目遴選體系，擇優(yōu)選擇鏈主企業(yè)。圍繞生態(tài)產業(yè)化，積極參與全國碳排放交易，爭設西部環(huán)境交易所，推動天府綠道、川西林盤、森林農田等碳匯資源向資產轉變。二是以“三個做優(yōu)做強”為支撐，差異化打造特色鮮明的綠色產業(yè)集群。引進培育水、酒等食品飲料和高端綠色養(yǎng)殖等產業(yè)，護好水資源、做優(yōu)水產業(yè)，壯大水品牌和川酒品牌，打造在全國具有影響力的高端食品飲料產業(yè)集群。以川味預制菜為重點，依托郫都、彭州、金堂等地發(fā)展基礎，引育一批體現綠色、健康特點的標桿企業(yè)，加快構建標準體系，搶占“預制菜”產業(yè)高地。

堅持以分類開發(fā)為抓手，因地制宜、因勢利導，提高生態(tài)產品價值實現的精準性。對環(huán)城生態(tài)區(qū)、綠道、林盤、龍泉山城市森林公園等優(yōu)質生態(tài)資源分類施策，實現錯位發(fā)展。一是環(huán)城生態(tài)區(qū)重點圍繞“火起來”做文章，側重發(fā)展“流量經濟”。增設環(huán)城生態(tài)區(qū)大眾性入口，進一步提升可達性和可參與性；充分對接周邊產業(yè)、社區(qū)、村鎮(zhèn)發(fā)展需求，引入總部經濟、文創(chuàng)博覽、游戲娛樂等業(yè)態(tài)，使環(huán)城生態(tài)區(qū)成為高粘性高交互社群聚落扎根地。二是天府綠道重點圍繞“動起來”做文章，側重發(fā)展“文體經濟”。聚焦戶外運動，完善綠道相關配套，串聯山地戶外營地、汽車自駕運動營地、自行車驛站等設施，在關鍵節(jié)點引入運動裝備門店、無邊泳池、滑板基地等，打造沉浸體驗中心和文體功能中心。三是林盤重點圍繞“靜下來”做文章，側重發(fā)展“林下經濟”。川西林盤重點植入商務、會議、度假、文創(chuàng)、互聯網、區(qū)塊鏈、元宇宙等現代功能業(yè)態(tài)。蒲江等西部區(qū)縣搶抓產業(yè)備份、六次產業(yè)化等新機遇，重點發(fā)展郊野總部經濟。四是龍泉山城市森林公園重點圍繞“活起來”做文章，側重發(fā)展“體驗經濟”。重點加強生態(tài)旅游與林業(yè)、農業(yè)、健康產業(yè)、文化產業(yè)的融合，打造田園風光、采摘體驗、森林探險、露營騎行等不同景觀空間，提升生態(tài)旅游產業(yè)附加值。五是生態(tài)農產品重點圍繞“強起來”做文章，側重發(fā)展“品牌經濟”。完善“天府源”品牌建設、認證和質量追溯體系，高標準對接國際國內認證體系，嚴格區(qū)域公用品牌產品準用標準。圍繞郫縣豆瓣、簡陽晚白桃等全國性地理標志產品，探索建立“生態(tài)+農業(yè)”串聯“生態(tài)+品牌”發(fā)展模式，提高農特產品“生態(tài)溢價”。

（課題組成員：鄧瑩，成都市委黨?？萍寂c生態(tài)文明教研部副主任、副教授；練憶茹，成都市委黨校公共管理教研部副教授；李甲奇，成都市委黨校教學研究督導室講師；王亞楠，成都市委黨校公共管理教研部講師。本文受“2022年成都市哲學社會科學規(guī)劃項目【編號2022BS137】”資助）