芻議國土空間規(guī)劃體系下海南藏族自治州生態(tài)空間管控對策

賴松清　吳陽陽

摘 要 生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國土空間，包括需要保護和合理利用的各類自然資源。加強生態(tài)空間管控，促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，是推進生態(tài)文明建設(shè)、筑牢國家生態(tài)安全屏障、構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度的重要保障。為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局，加強青藏高原生態(tài)保護和建設(shè)，以青海省海南藏族自治州為例，基于生態(tài)保護重要性評價結(jié)果，討論了三江源生物多樣性維護類型區(qū)、青海湖流域水源涵養(yǎng)類型區(qū)、東部低山丘陵土壤保持類型區(qū)、共和盆地防風(fēng)固沙類型區(qū)及河卡山高原自然生態(tài)保護區(qū)等生態(tài)功能分區(qū)及管控對策。

關(guān)鍵詞 生態(tài)空間；生態(tài)保護重要性；生態(tài)功能分區(qū)；管控對策；青海省海南藏族自治州

中圖分類號：S19；X22 文獻標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.17.004

2019年，《中共中央? 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號）提出，建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國務(wù)院作出的重大部署。

生態(tài)空間是國土空間規(guī)劃中的自然生態(tài)空間，與農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間一起組成完整的國土空間。生態(tài)空間具有維持生態(tài)平衡、維護生物多樣性的重要功能，對保障區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展具有積極作用。在經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護矛盾依然突出的背景下，在統(tǒng)籌全域全要素自然資源保護、利用和治理的要求下，面對生態(tài)環(huán)境退化的嚴(yán)峻形勢，加強生態(tài)空間管控對策研究顯得尤為重要。當(dāng)前，國土空間規(guī)劃正在全面推進過程中，加強生態(tài)功能分區(qū)和空間管控的研究，對優(yōu)化國土空間保護格局和引導(dǎo)規(guī)劃分區(qū)管控具有現(xiàn)實意義。

本文以位于黃河源頭的青海省海南藏族自治州（以下簡稱海南州）為例，探討基于生態(tài)保護重要性評價結(jié)論的生態(tài)功能分區(qū)及管控對策，為海南州優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局提供借鑒。

1? 相關(guān)研究綜述

國外學(xué)者一般認(rèn)為生態(tài)空間管控是對民主和多元化空間的健康公平與環(huán)境正義等問題的協(xié)調(diào)，其主要通過行動主義和決策來對抗環(huán)境紳士化，并非禁止任何開發(fā)活動的進入[1]。國外研究多以協(xié)調(diào)性、多功能、連通性、多尺度規(guī)劃、多樣性和認(rèn)同感作為基本原則，將人的身心健康和視覺、知覺感知的人本主義方法、景觀生態(tài)學(xué)的多尺度方法等手段應(yīng)用于生態(tài)空間管控，解決從地塊到城市地區(qū)再到國家多個層面的生態(tài)問題[2]。

國內(nèi)學(xué)者多以自然保護地、生態(tài)廊道、生態(tài)保護屏障等研究對象，探索生態(tài)空間中生態(tài)用地保護與利用的協(xié)調(diào)機制[3]。例如，李國煜等在明確自然生態(tài)空間內(nèi)涵和分類的基礎(chǔ)上，探討了自然生態(tài)空間用途管制分區(qū)劃定的邏輯框架和技術(shù)方法，提出自然生態(tài)空間分類、分級管制規(guī)則[4]。陳陽等提出生態(tài)空間管制分區(qū)可遵循以生態(tài)功能為研判依據(jù)、生態(tài)要素為空間載體、分級分類高效管理為落腳點的理論邏輯，構(gòu)建以功能權(quán)衡、要素統(tǒng)籌、分級分類為次序的實施路徑[5]?！蹲匀簧鷳B(tài)空間用途管制辦法（試行）》提出，生態(tài)空間用途管制，應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協(xié)同共治的原則，并與生態(tài)保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接。

2? 海南州生態(tài)空間現(xiàn)狀與問題

2.1? 基本情況

海南州位于青海省東北部，地處“中華水塔”三江源和黃河干流區(qū)，與青海湖、祁連山緊密相連。境內(nèi)地形以山地為主，平均海拔3 200 m，其中山地占陸地總面積的42.3%，丘陵及殘山占比11.0%、中海拔平原和臺地占比46.7%。地貌類型和景觀特征繁多，是典型的盆山系統(tǒng)河流侵蝕地形和青藏高原農(nóng)牧交錯帶，形成了森林、草原、沙漠、濕地、河湖等復(fù)雜多樣的自然生態(tài)系統(tǒng)，孕育了豐富的生物多樣性。

2.2? 生態(tài)空間特征

1）河湖棋布，水系發(fā)達。境內(nèi)河湖眾多，主要有黃河和青海湖兩大水系。境內(nèi)黃河干流長411.3 km，蜿蜒穿越境內(nèi)5縣20鄉(xiāng)，黃河一級支流101條，進入黃河的輸水量占流域總徑流量的19%；青海湖水系主要有布哈河、黑馬河、倒淌河。

2）草原連綿，綠草如茵。草地分布廣泛，天然草地總面積31 814.71 km2，約占該州土地總面積的73.21%，是該州最大的生態(tài)系統(tǒng)；草原綜合植被蓋度達56.99%。境內(nèi)草原生態(tài)系統(tǒng)以溫性草原、高寒草原和高寒草甸為主。

3）森林茂密，鑲嵌溝谷。森林資源較為豐富，林地面積3 840.02 km2，約占該州土地總面積的8.84%；森林蓄積量486萬m3。林地以天然林為主，分布海拔高差較大，人工林有生態(tài)林、防護林、水源涵養(yǎng)林和經(jīng)濟林。

2.3? 生態(tài)空間問題

2.3.1? 濕地資源萎縮，環(huán)境惡化

由于區(qū)域內(nèi)地表蒸發(fā)量大，降水和地表徑流不斷減少、凍土退化嚴(yán)重、地下水位持續(xù)下降、河流流量減少，加之對濕地資源的過度利用等，境內(nèi)灘涂和沼澤等天然濕地呈現(xiàn)萎縮狀態(tài)，濕地水源涵養(yǎng)能力下降。在濕地面積減少和水源涵養(yǎng)功能衰退的共同作用下，濕地生物棲息環(huán)境逐漸惡化，物種多樣性隨之降低。

2.3.2? 草地生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量較低

長期以來，很多牧區(qū)片面追求牲畜數(shù)量，缺乏草畜平衡意識，造成草場超載過牧，導(dǎo)致草地退化，環(huán)境遭到破壞。經(jīng)分析，海南州中度及以上退化草地面積占草地總面積的31.59%，而中度退化草地面積約占退化草地總面積的80%。草地退化、沙化導(dǎo)致區(qū)域植被覆蓋度下降、草原生產(chǎn)力下降，使得草地調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、凈化空氣等生態(tài)功能明顯衰退。

2.3.3? 水土流失加劇

受海南州“環(huán)山之勢，盆地居中”地形地貌的影響，區(qū)域內(nèi)海拔落差較大，地勢起伏不平，加之該區(qū)域?qū)俚湫偷母咴箨懶詺夂騾^(qū)，氣候溫涼寒冷，降水相對較少，春季干旱多風(fēng)，冬季漫長干燥，易產(chǎn)生凍融侵蝕、風(fēng)力侵蝕及水力侵蝕。境內(nèi)草場退化、土地沙化也是導(dǎo)致水土流失的重要原因。青海省水土流失動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，海南州境內(nèi)風(fēng)力侵蝕面積38.874萬hm2，水力侵蝕面積350.418萬hm2，凍融侵蝕面積為47.575萬hm2，以水力侵蝕為主。

2.3.4? 沙漠化影響面大

根據(jù)第六次青海省荒漠化和沙化土地監(jiān)測數(shù)據(jù)，海南州沙地以流動沙地為主，占沙地總面積的75.56%，集中分布在共和縣沙珠玉鄉(xiāng)、鐵蓋鄉(xiāng)及貴南縣茫拉鄉(xiāng)、茫曲鎮(zhèn)；固定及半固定沙地占沙地總面積的21.42%，主要分布在共和縣塘格木鎮(zhèn)；此外，塔拉灘地區(qū)以西及龍羊峽庫區(qū)周邊出現(xiàn)了具有明顯沙化傾向的土地，占沙地總面積的3.02%。

3? 海南州生態(tài)保護重要性評價結(jié)果

生態(tài)保護重要性評價是識別區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要和生態(tài)極脆弱地區(qū)的重要手段，分別通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性和生態(tài)脆弱性反映。本文參考了海南州國土空間總體規(guī)劃“雙評價”的成果，結(jié)果如下。

1）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要區(qū)面積10 510.73 km2，占海南州土地總面積的24.19%，主要分布在共和縣北部、興海縣和同德縣南部、龍羊峽、貴德縣地質(zhì)公園和濕地公園等。2）生態(tài)極脆弱區(qū)面積0.38 km2，生態(tài)脆弱區(qū)面積7 667.04 km2，占海南州土地總面積的17.64%，分布在共和縣、興?？h鄂拉山地區(qū)、青海南山地區(qū)、龍羊峽、阿尼直亥山。3）生態(tài)保護極重要區(qū)面積10 371.76 km2，占海南州土地總面積的23.87%，主要位于青海湖和三江源國家級自然保護區(qū)中鐵-軍功保護分區(qū)。

4? 海南州生態(tài)空間管控對策

4.1? 構(gòu)建生態(tài)空間保護格局

以生態(tài)保護重要性評價結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合生態(tài)脆弱區(qū)分布情況，以山脈、水系為骨架，以河流、湖庫為廊道，構(gòu)建“一廊雙屏、兩區(qū)五山”的全域生態(tài)空間保護格局，強化重要生態(tài)空間的保護?！耙焕入p屏、兩區(qū)五山”即沿黃生態(tài)廊道，青海湖草原濕地生態(tài)屏障、三江源草原草甸濕地生態(tài)屏障，鄂拉山脈生態(tài)脆弱敏感區(qū)、貴德沿黃谷地生態(tài)脆弱敏感區(qū)，日月山、南山、河卡山、鄂拉山、同德南部山地等重要生態(tài)空間。

4.2? 生態(tài)功能分區(qū)及管控措施

根據(jù)生態(tài)保護重要性評價結(jié)果，按照主導(dǎo)因素識別不同區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)功能類型，以及各類生態(tài)功能區(qū)保護優(yōu)先等級，將海南州國土空間劃分為三江源生物多樣性維護類型區(qū)、青海湖流域水源涵養(yǎng)類型區(qū)、東部低山丘陵土壤保持類型區(qū)、共和盆地防風(fēng)固沙類型區(qū)及河卡山高原自然生態(tài)保護區(qū)。

4.2.1? 三江源生物多樣性維護類型區(qū)

該區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能是生物多樣性保護和水源涵養(yǎng)。實行嚴(yán)格的管控措施，嚴(yán)禁開展破壞生物多樣性的經(jīng)濟和社會活動，嚴(yán)防外來物種入侵，嚴(yán)格控制威脅生物多樣性的開發(fā)利用活動，基本消除人為活動對生物多樣性的干擾。同時，加強生態(tài)環(huán)境保護，維護以生物多樣性保護和水源涵養(yǎng)為主的生態(tài)調(diào)節(jié)功能，建立以野生生物種質(zhì)資源庫為核心的收集、保護、共享和利用的信息化平臺。實施生態(tài)補償政策，限制人口聚居規(guī)模，鼓勵區(qū)內(nèi)農(nóng)牧民逐步遷出。

該區(qū)域73.3%的土地已劃入生態(tài)保護紅線，包含青海三江源國家級自然保護區(qū)中鐵-軍功保護分區(qū)和青海同德石藏丹霞國家地質(zhì)公園等。生態(tài)保護紅線內(nèi)原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管控，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)建設(shè)活動，嚴(yán)禁任意改變用途；禁止在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)投資建設(shè)除國家重大戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源勘查項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、軍事國防項目、生態(tài)修復(fù)和治理項目及維持農(nóng)牧民基本生產(chǎn)生活等必要民生項目以外的項目；自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動。

4.2.2? 青海湖流域水源涵養(yǎng)類型區(qū)

該區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能為水源調(diào)節(jié)、水源涵養(yǎng)、生物多樣性維持。為保持區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維持青海湖高原湖泊濕地生態(tài)系統(tǒng)的功能，保證青海湖水質(zhì)，應(yīng)加強水源涵養(yǎng)和林草保護。禁止建設(shè)造成景觀割裂和影響景觀美學(xué)的大規(guī)模、大體量基礎(chǔ)及服務(wù)保障性設(shè)施；嚴(yán)格控制生態(tài)景觀田的分布及規(guī)模；允許建設(shè)污水處理、垃圾轉(zhuǎn)運等基礎(chǔ)設(shè)施項目；允許建設(shè)符合保護要求的公共服務(wù)設(shè)施、生產(chǎn)生活設(shè)施、生態(tài)體驗和自然教育設(shè)施；允許對退化生態(tài)系統(tǒng)進行適當(dāng)?shù)娜斯ば迯?fù)；允許在科學(xué)草畜平衡下進行放牧活動，生態(tài)修復(fù)區(qū)域?qū)嵤┘竟?jié)性休牧、輪牧；允許開展與生態(tài)保護目標(biāo)相符的生態(tài)體驗和自然教育活動，嚴(yán)格控制生態(tài)體驗活動內(nèi)容、規(guī)模及生態(tài)容量，在景觀保護的前提下嚴(yán)格控制環(huán)湖等核心景觀視線范圍內(nèi)的建筑高度。鼓勵原住居民通過多種途徑從事生態(tài)種養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)牧產(chǎn)品加工、生態(tài)體驗活動，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)生計。

該區(qū)域39.40%位于青海湖國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)，34.61%位于青海湖國家級風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)。

1）自然保護區(qū)內(nèi)實行更加嚴(yán)格的管控措施，對自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源實行重點保護。對不符合保護和管理目標(biāo)要求的各類生產(chǎn)設(shè)施、工礦企業(yè)進行優(yōu)先清理并禁止新建；禁止新建、改擴建與保護管理無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，對現(xiàn)有道路實行車輛通行管控；嚴(yán)格管控人口規(guī)模；嚴(yán)格實施草畜平衡制度，在生態(tài)退化區(qū)域?qū)嵤┙?；禁止私設(shè)網(wǎng)圍欄，逐步拆除現(xiàn)有網(wǎng)圍欄。允許核心保護區(qū)通過預(yù)約-審核機制，利用局部點狀或線狀區(qū)域，在管理人員的陪同下開展固定時段、控制人數(shù)、指定路線及內(nèi)容的限制性生態(tài)體驗活動。

2）風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動；嚴(yán)格控制農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)類別和生產(chǎn)規(guī)模；適度開展觀光游覽活動；有序恢復(fù)自然生態(tài)景觀，系統(tǒng)保持景源自然屬性及自然生態(tài)環(huán)境。

4.2.3? 東部低山丘陵土壤保持類型區(qū)

該區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能為土壤保持、水資源供給、生物多樣性保護。應(yīng)維持水土保持生態(tài)服務(wù)功能，防止生態(tài)破壞，禁止在該區(qū)域過度放牧、亂砍濫伐、過度采砂采礦，禁止占用林地、濕地等不合理的土地利用行為。區(qū)內(nèi)耕地按照優(yōu)先保護區(qū)實行嚴(yán)格保護，確保耕地面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，防止耕地非糧化。禁止生產(chǎn)、生活污水隨意排放，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民發(fā)展科學(xué)化、專業(yè)化生產(chǎn)，減少污染，提升農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)水平。加強區(qū)域內(nèi)河流、湖泊、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)和治理，采取封山育林、小流域治理、改變耕作方式等措施，恢復(fù)區(qū)內(nèi)自然植被，提高水源涵養(yǎng)和水土保持能力。該區(qū)域包含青海貴德國家地質(zhì)公園、青海貴德黃河清國家濕地公園等自然公園，應(yīng)嚴(yán)格落實自然保護地管控要求。

4.2.4? 共和盆地防風(fēng)固沙類型區(qū)

該區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能是防風(fēng)固沙、植被維護與沙化控制。應(yīng)全面實行以草定畜、草畜平衡和休牧、輪牧、禁牧制度，嚴(yán)格控制荒漠草場載畜量。禁止在草場嚴(yán)重退化區(qū)域放牧，禁止在重點防風(fēng)固沙區(qū)域露天采礦。嚴(yán)格規(guī)范礦產(chǎn)資源開采、交通及水利工程建設(shè)，不得擾動或破壞工程區(qū)以外的地表和植被，不得對地表水、地下水產(chǎn)生阻隔影響、改變天然徑流狀態(tài)，不得破壞珍稀野生動物棲息地及阻隔野生動物遷徙。對沙化和退化草地實施綜合治理，控制沙化土地擴張，采用草方格、植樹種草、蓄水等措施，恢復(fù)沙化土地植被。因地制宜劃定沙漠封禁保護區(qū)，采用網(wǎng)圍欄圈定，采取嚴(yán)格的保護措施，遏制人為破壞和干擾活動，禁止放牧。沙漠邊緣區(qū)和重點流沙區(qū)采取固沙壓沙、植樹種草、人工促進自然修復(fù)等相結(jié)合的措施，加快地表結(jié)皮的形成，恢復(fù)植被，保護自然生態(tài)。鼓勵“光伏+生態(tài)”治沙新模式，實施光伏治沙工程，推廣“板上發(fā)電、板下種草、板間養(yǎng)殖”多種業(yè)態(tài)融合發(fā)展模式，同步推進光伏園區(qū)與防沙治沙相結(jié)合，實現(xiàn)太陽能產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)畜牧業(yè)發(fā)展有機結(jié)合。加強貴南黃沙頭、貴南魯倉、共和塔拉灘等沙漠公園建設(shè)和保護，打造生態(tài)沙漠游憩勝地。

4.2.5? 河卡山高原自然生態(tài)保護區(qū)

該區(qū)主導(dǎo)生態(tài)功能是維護自然生態(tài)環(huán)境，維持基本生態(tài)功能，如水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性等。注重保護自然生態(tài)，允許在不降低生態(tài)功能、不破壞生態(tài)系統(tǒng)、符合國土空間規(guī)劃管制規(guī)則的前提下適度開發(fā)利用。原則上不得開展有損主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動，不得隨意擴大城鎮(zhèn)開發(fā)規(guī)模。嚴(yán)格規(guī)范城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不得影響畜禽產(chǎn)品品質(zhì)，不得降低空氣環(huán)境、水環(huán)境、土壤環(huán)境的質(zhì)量，不得影響生態(tài)安全。因地制宜實施劃區(qū)禁牧、輪牧、休牧，嚴(yán)格落實草畜平衡制度，禁止過度放牧、開墾草地，遏制土地沙化。優(yōu)化牧區(qū)、農(nóng)牧結(jié)合區(qū)和農(nóng)區(qū)資源配置，推行“舍飼圈養(yǎng)、種養(yǎng)結(jié)合、農(nóng)牧互補、牧繁農(nóng)育”等循環(huán)生產(chǎn)模式。高效利用土地種植人工飼草，提升飼草料供給能力。支持暖棚、飼草基地、貯草棚等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)草場合理放牧和鼓勵舍飼養(yǎng)畜結(jié)合。

5? 結(jié)語

從生態(tài)保護重要性評價結(jié)果來看，海南州生態(tài)系統(tǒng)功能重要性突出，且具有明顯的高原生態(tài)脆弱性特征。如何針對高寒生態(tài)系統(tǒng)重要而又脆弱的特征，制訂行之有效的生態(tài)空間管控對策，正確處理高寒生態(tài)系統(tǒng)脆弱與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，把“綠水青山”變成“金山銀山”，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是海南州亟待解決的問題。

本文基于生態(tài)保護重要性評價結(jié)果，構(gòu)建了海南州生態(tài)空間保護格局，對海南州國土空間總體規(guī)劃中制定國土空間開發(fā)保護戰(zhàn)略和構(gòu)建國土空間開發(fā)保護格局具有一定的參考價值。同時，劃定了生態(tài)功能分區(qū)，并提出了生態(tài)空間管控對策，對海南州乃至青藏高原加強生態(tài)保護和建設(shè)具有一定的借鑒意義。但是，生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性和多樣性的特點，為正確處理好生態(tài)保護與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的平衡關(guān)系，需要進一步細(xì)化生態(tài)空間管控單元和管控要求。建議海南州可在生態(tài)保護紅線劃定成果的基礎(chǔ)上，進一步明確重要的生態(tài)保護空間單元，劃定一定比例的生態(tài)控制區(qū)，構(gòu)建生態(tài)空間的多元化保護和治理體系。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧? 丁志祥）

收稿日期：2023-05-06

作者簡介：賴松清（1980—），男，福建漳州人，本科，工程師，研究方向為國土空間規(guī)劃。E-mail：86552836@qq.com。