城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的策略探討

文／牛成德 安徽國圖勘測規(guī)劃有限公司 安徽阜陽 236000

引言：

近年來,我國經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高與城市化進程不斷加快之間存在密切關(guān)系。具體而言,我國的城市化發(fā)展道路與西方發(fā)達國家的城市化發(fā)展道路存在很大差異。西方發(fā)達國家人口數(shù)量少,先完成工業(yè)化建設(shè),后推動城市化發(fā)展；我國人口數(shù)量多,先完成城市化建設(shè),后推動工業(yè)化發(fā)展。因此,在城市化和工業(yè)體系逐漸成熟后,我國可開發(fā)利用的土地資源大幅度減少,相關(guān)部門需要探索土地利用轉(zhuǎn)型的路徑,制訂更加優(yōu)質(zhì)的土地資源管理方案。

1.概述

1.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的重要性

從字面上理解，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)可以被看作城市規(guī)劃建設(shè)與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的整合，不過這種整合并非機械性的，而是相互協(xié)調(diào)性的、有機性的，以達到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、同步建設(shè)和發(fā)展的目的。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)具體是在地方政府及相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)下，對區(qū)域內(nèi)的所有資源，包括但不限于產(chǎn)業(yè)、市場經(jīng)濟、自然生態(tài)、人文以及水文地理等，進行開發(fā)利用，以提高城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展水平，消除城鄉(xiāng)二元化差異[1]。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的意義重大，對未來較長一段時間城鄉(xiāng)發(fā)展都有直接的影響，需要兼顧戰(zhàn)略性、綜合性和全局性。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)涉及哪些資源的開發(fā)利用，都離不開一項基礎(chǔ)要素，那就是土地資源。從根本上講，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的所有行動、所有資源，都必須依附于土地資源。如果在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，對土地資源的使用不合理，就必然使得城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)陷入困境，不僅區(qū)域內(nèi)群眾的生活、生產(chǎn)秩序會受到影響，經(jīng)濟難以發(fā)展，同時還會損害地方的人文及自然生態(tài)，不利于城鄉(xiāng)長遠發(fā)展。要想防止此類情況發(fā)生，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，必須落實土地科學(xué)管理，確保土地資源能夠得到最為高效、合理地利用。

1.2 土地利用理論依據(jù)

1.2.1 土地效率利用論

效率利用通常是指稀缺資源利用后達到的最大收益。如果土地資源并不稀缺,那么土地當前的利用率是否達到最大值對整個社會的發(fā)展不會產(chǎn)生決定性影響。在土地資源處于稀缺狀態(tài)下,只有當邊際收益與邊際成本相等時,方可實現(xiàn)土地資源配置的最優(yōu)化[2]。

1.2.2 極限增長論

地球的“有限特征”包括總量和通量。前者是指地球上環(huán)境與自然資源的總體存量；后者是指社會經(jīng)濟體系下的資源流動量,包括自然資源的開采量、利用率等。現(xiàn)階段,人們需要認識到土地利用方式出現(xiàn)問題的根本原因是,土地資源及自然資源的開采速度已經(jīng)在一定程度上超過了自然資源的恢復(fù)及更新速度。

1.2.3 可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)論

在不斷提高可持續(xù)發(fā)展能力的過程中,相關(guān)部門應(yīng)該充分考慮資源環(huán)境容量以及社會財富這兩個因素。具體而言,只有將資源消耗以及自然環(huán)境破壞控制在一定范圍內(nèi),人類社會才能持續(xù)發(fā)展。特別是一些不可再生資源（以礦產(chǎn)資源為主）的消耗速率應(yīng)控制在最低水平。從財富角度來看,發(fā)展的目的是增加財富,但發(fā)展必然消耗資源。在這個過程中,社會財富總量不能降低,否則社會發(fā)展速度便會下降。因此,只有人造資本、自然資本之和保持恒定（或增加）,發(fā)展才具有可持續(xù)性。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理的矛盾

2.1 建設(shè)用地分散與集中布局

不管是城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地資源利用，土地資源集約化都是人們關(guān)注的重點。在對土地進行管理的過程中，更多的鄉(xiāng)村人口集中到工業(yè)園區(qū)或者城市當中[3]。而集約化的布局大多出現(xiàn)在開發(fā)區(qū)或者是經(jīng)濟水平較高的城鎮(zhèn)上，分散布局則是能夠更好的滿足社會群眾的主體需求，在處理城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理關(guān)系的過程當中更加推薦使用集約化分布模式。但是現(xiàn)階段土地資源的利用以及城市建設(shè)布局規(guī)劃與城市建設(shè)相比更加復(fù)雜，主要是因為土地資源再利用的過程中，需要保留眾多的鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)等。土地資源規(guī)劃的圖紙是非常重要的規(guī)劃依據(jù)，而分散式布局并不利于空間的集聚。在城市規(guī)劃的過程當中，政府與外圍產(chǎn)業(yè)更加關(guān)注自己的利益，忽視了對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，這樣就導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民經(jīng)濟水平不高，加劇了城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理之間的矛盾。

2.2 忽視了土地資源問題

在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的過程當中，首先人們會充分考慮到土地資源的利用問題，該問題會直接影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地管理之間的關(guān)系，只有加強對土地資源利用的重視，才能夠更好的控制環(huán)境污染與破壞的問題。但是房地產(chǎn)事業(yè)的快速發(fā)展，并沒有加強對土地資源利用效率的考量，僅僅是促進了房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展。在房地產(chǎn)建設(shè)的過程當中并沒有加強對土地資源利用效率與周圍氣候等因素的考量，這樣就降低了土地資源的利用率，同時還影響到了周邊的生態(tài)環(huán)境[4]。

3.城鄉(xiāng)土地利用影響因素

3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展狀況影響

首先，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，城鄉(xiāng)房價和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動土地價格上漲，科技水平提升，產(chǎn)業(yè)和人才聚集，知識溢出作用加強，土地效益明顯提升。但是在城鄉(xiāng)化發(fā)展初期，環(huán)境污染問題導(dǎo)致土地效益下降，隨著經(jīng)濟進入到高質(zhì)量發(fā)展階段，這一問題會有所緩解。其次，城市化會帶動人口規(guī)模上升，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)土地的需求不斷增大，提升土地利用強度，增加土地經(jīng)濟效益。在過度聚集下，也會造成城鄉(xiāng)環(huán)境污染等問題，產(chǎn)生擁擠效應(yīng)。人口規(guī)模增大還會促進產(chǎn)業(yè)分工，進一步激發(fā)城鄉(xiāng)的集聚和擴散功能，促進交通業(yè)的發(fā)達，帶動周邊城鄉(xiāng)經(jīng)濟帶發(fā)展。最后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，形成產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，各種商業(yè)和公益用地面積不斷增加，比如工廠、住宅、公園、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、醫(yī)院、體育場館、娛樂場所、道路等，這會造成勞動力成本提升和土地價格上漲。隨著聚集到一定程度，同樣會產(chǎn)生擁擠效應(yīng)，需要對城鄉(xiāng)土地優(yōu)化布局[5]。

3.2 政策方面影響

首先，隨著對外開放和國際貿(mào)易的不斷增加，對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有顯著的促進作用。不但促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，帶動了就業(yè)，而且也引進了先進的人才和技術(shù)。在此背景下，土地利用效益能夠得到顯著提升，比如外資企業(yè)在華建廠，不僅能夠提升土地價格，也帶動了周邊產(chǎn)業(yè)興旺。但是，發(fā)達國家低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也會造成城鄉(xiāng)污染等問題，導(dǎo)致土地資源浪費和生態(tài)效益下降。其次，土地財政會造成政府依賴土地經(jīng)濟，從而不斷推高房價和地價，這制約了居民的消費，集聚了金融風險的發(fā)生。同時，也會造成土地結(jié)構(gòu)扭曲與資源配置扭曲，比如原本應(yīng)該作為生態(tài)和農(nóng)業(yè)用地的土地成為商業(yè)用地，影響土地利用的可持續(xù)發(fā)展。一旦土地財政難以為繼，就會產(chǎn)生大量爛尾工程，不僅造成惡劣的社會影響，也加劇了資源浪費和環(huán)境污染。最后，土地增值的思維會造成土地溢價，讓社會大眾產(chǎn)生投機心理。這一方面會推動經(jīng)濟繁榮，另一方面也積累風險和泡沫。在各個開發(fā)區(qū)建設(shè)中有明顯趨勢，土地商業(yè)化利用成為首選，影響了社會效益和經(jīng)濟效益。在這種模式下，政府環(huán)境規(guī)制手段會影響土地經(jīng)濟效益的提升，造成經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)效益之間的矛盾。

3.3 土地經(jīng)濟影響

在土地經(jīng)濟模式主導(dǎo)下，大城市人口、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施集聚，出現(xiàn)擁擠效應(yīng)，土地溢價明顯，甚至產(chǎn)生泡沫。比如北上廣深的房價已經(jīng)高到一個非常離譜的程度，在城鄉(xiāng)中心地帶，地價都超過了每平方米數(shù)萬元。而城鄉(xiāng)人口外流，土地價格急劇下滑，如鶴崗等地一套房產(chǎn)的價格甚至低到2 萬元，每平不足幾百元。這造成了城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)出不平衡，沒有形成帶動效應(yīng)。

4.城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地管理的措施和路徑

4.1 完善城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計

在城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的過程當中，部分村鎮(zhèn)也會開展建設(shè)工程來有效提升村鎮(zhèn)的經(jīng)濟水平。但是，在農(nóng)村工程建設(shè)發(fā)展的過程當中，需要具有一定的謹慎性，通常情況下，農(nóng)村內(nèi)部建設(shè)會使用多種策略同步配合的措施，這樣能夠更好的提高土地資源的合理利用。同時還可以改善城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系，改變農(nóng)村發(fā)展過程當中的各項資源緊缺的問題，更好的實現(xiàn)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。在城鄉(xiāng)建設(shè)的過程當中，需要根據(jù)農(nóng)村的實際情況，在保證不破壞原有土地面積的基礎(chǔ)上，最大化的提升土地資源的利用效率，對農(nóng)民的居住區(qū)進行集中管理，改善農(nóng)民的居住環(huán)境。這樣不僅可以為農(nóng)民耕地，提供更好的保障，同時還可以減少農(nóng)村發(fā)展過程當中與土地管理之間的各項矛盾，緩解生產(chǎn)壓力。在農(nóng)村內(nèi)部改善的過程當中，可以更好的提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，并且提高農(nóng)民的精神文化與生活水平。另外在土地規(guī)劃建設(shè)的過程當中，還可以對新區(qū)進行擴展，并且對舊城進行改造。在對新區(qū)進行擴展的過程當中，需要充分協(xié)調(diào)好新區(qū)規(guī)劃與舊城改造的關(guān)系，全方面掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的實際情況，對土地資源進行合理的控制與利用，在各項政策實施之前，還應(yīng)該區(qū)分土地發(fā)展的重點以及類型[6]。

4.2 完善土地結(jié)構(gòu)，增強土地資源利用率

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作首先要做好土地管理，在土地管理上要完善土地的結(jié)構(gòu)，提升土地資源的利用率。針對當前許多地區(qū)在土地資源管理上出現(xiàn)的土地結(jié)構(gòu)不均衡等相關(guān)的問題，管理人員可以采用優(yōu)化的手段來促進土地結(jié)構(gòu)的完善，保證不同類型的土地資源得到有效地維護和管理，促進地區(qū)土地資源的有序發(fā)展。在土地結(jié)構(gòu)的管理以及土地規(guī)劃方面常常出現(xiàn)耕地資源被占用的問題，為此相關(guān)部門要嚴格按照法律法規(guī)的要求，規(guī)范土地的使用，把握耕地紅線，防止濫用耕地的行為，提升森林資源的覆蓋率。部分地區(qū)為了促進城市的發(fā)展，在建筑用地的審批上存在不嚴格的情況，相關(guān)部門要加強監(jiān)督管理，無論任何類型的用地都需要做好審批與管理工作，要提前進行規(guī)劃，按照城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃的編制來合理使用土地資源，從而確保土地資源得到高效的利用。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作應(yīng)做好科學(xué)的編制和管理，滿足相關(guān)規(guī)定和要求。

4.3 增強土地管理人員的綜合素質(zhì)水平

土地管理具有較強的復(fù)雜性和系統(tǒng)性，因此需要相關(guān)的技術(shù)人員大力支持，從而推進土地開發(fā)工作有序推進。為此要打造一支高素質(zhì)的土地管理人才隊伍，加大對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)團隊中人才的培訓(xùn)管理，增強他們的法律法規(guī)意識以及專業(yè)管理意識。組織管理人員到先進的單位學(xué)習管理經(jīng)驗，邀請專家來進行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)，確保土地資源利用率的提升，增強土地管理的效率。在管理人員的綜合素質(zhì)培訓(xùn)管理方面，應(yīng)明確貫徹落實《土地法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等相關(guān)要求，制定城市規(guī)劃管理的有效措施，保證城市環(huán)境得到改善。城鄉(xiāng)建設(shè)要充分結(jié)合區(qū)域的自然生態(tài)環(huán)境特點，注重植被、水域、自然景觀的保護，確保城市園林、綠地以及風景名勝區(qū)的建設(shè)滿足實際的需要[7]。城鄉(xiāng)建筑物的建設(shè)要結(jié)合區(qū)域的城市規(guī)劃法來推進，管理人才也應(yīng)注意提高自身的法律法規(guī)意識，了解國家關(guān)于城市規(guī)劃的相關(guān)要求，從而全面推動城市管理水平的有效提升。

4.4 重視生態(tài)指導(dǎo)，突出生態(tài)效益

第一，基于資源閾值控制土地規(guī)模。在傳統(tǒng)的土地管理思路中，根據(jù)城市人口增長趨勢進行土地利用規(guī)劃，確定建設(shè)用地，從而把控土地規(guī)模，但這種土地管理理念尚未融入生態(tài)規(guī)劃理念，忽視環(huán)境承載力、土地資源閾值。因此，為切實發(fā)揮出土地利用規(guī)劃在城市土地管理中的作用，應(yīng)結(jié)合生態(tài)規(guī)劃理念，提高對資源閾值的重視程度，將土地承載力、環(huán)境承載力、生態(tài)足跡作為土地利用規(guī)劃的基本依據(jù)，通過資源閾值生態(tài)化分析，判斷城市所能容納的人口數(shù)量，在當?shù)赝恋刭Y源閾值范圍內(nèi)規(guī)劃城市人口規(guī)模，進一步控制土地規(guī)模。

第二，基于生態(tài)安全選擇用地布局。建設(shè)用地選擇是城市建設(shè)的核心任務(wù)之一，是城市土地管理的重要內(nèi)容，在傳統(tǒng)的城市土地規(guī)劃體系中，更為看重的是工程技術(shù)屬性及土地經(jīng)濟，并以此為依據(jù)構(gòu)建城市建設(shè)用地布局，忽視城市生態(tài)安全保護。在新時代背景下，城市建設(shè)愈發(fā)強調(diào)生態(tài)效益，基于城市土地管理而展開土地利用規(guī)劃時，應(yīng)轉(zhuǎn)變原有的規(guī)劃思路，注重生態(tài)保護和低碳發(fā)展，從生態(tài)安全角度出發(fā)，構(gòu)建城市建設(shè)用地布局，將高生態(tài)敏感度的耕地、水域、生態(tài)涵養(yǎng)地作為土地利用規(guī)劃首要考慮的條件，進而確保城市建設(shè)用地不會與高生態(tài)敏感度用地產(chǎn)生沖突。在此基礎(chǔ)上做好建設(shè)用地評價工作，從社會經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)、自然生態(tài)3 個角度對城市建設(shè)用地進行評價，同時引入遙感（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）等現(xiàn)代化技術(shù)，科學(xué)合理地完成城市建設(shè)用地的選擇，為構(gòu)建生態(tài)友好型城市奠定基礎(chǔ)。

第三，基于地形地貌確定功能格局。在傳統(tǒng)城市土地管理理念中，從生活、工作的角度劃分城市功能區(qū)格局，忽視了城市功能區(qū)的生態(tài)價值。此外，傳統(tǒng)城市土地管理與規(guī)劃過程中尤為看重結(jié)構(gòu)空間的完整性與連續(xù)性，用于保障城市片區(qū)規(guī)模，以便形成集聚效應(yīng)，但部分城市內(nèi)存在水系、山林等資源，具有丘陵、山地、海岸等地形地貌，在傳統(tǒng)城市土地管理思路下，忽視了該類自然資源的利用。因此，為保障土地利用規(guī)劃效果，應(yīng)以生態(tài)規(guī)劃理念為基礎(chǔ)，重視城市內(nèi)部地形地貌特征，遵循“因地制宜”的原則確定城市功能格局，盡可能保留原有生態(tài)功能，順應(yīng)現(xiàn)有地形地貌展開土地利用規(guī)劃。

4.5 完善革新土地資源管理制度

我國社會及經(jīng)濟發(fā)展十分迅速，目前已經(jīng)進入了城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，此背景下土地作為人們社會活動和經(jīng)濟活動開展的重要載體，傳統(tǒng)用地模式的弊端逐漸凸顯，已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)階段發(fā)展的需求，因此土地資源諸多矛盾也是日益加劇。現(xiàn)階段，我國城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化發(fā)展迅猛，隨之而來的建設(shè)用地需求持續(xù)增加，這也使農(nóng)用地朝著非農(nóng)化發(fā)展，進而帶來城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)土地出現(xiàn)低效利用的情況。在城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，我國農(nóng)地的非農(nóng)化、宅基地的空廢化、農(nóng)地經(jīng)營的細碎化等現(xiàn)象將持續(xù)且長期存在，這使土地利用的機制和用地模式等都要積極轉(zhuǎn)型。在土地管理機制和制度的轉(zhuǎn)型中，需要關(guān)注土地的征用、土地的財政獲取、土地浪費等方面的問題，做好土地規(guī)劃制度、產(chǎn)權(quán)制度和征地制度等一系列管理制度的改革與完善，借助制度規(guī)范和要求約束推動和深化我國城鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.6 構(gòu)建土地管理利用回饋體系

土地利用轉(zhuǎn)型和土地資源管理存在密切關(guān)系，想要實現(xiàn)兩者協(xié)同發(fā)展，需要做好它們回饋體系的構(gòu)建。在它們的發(fā)展中，一般主要集中于自然系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、管理系統(tǒng)這三個方面，回饋體系的建立也要關(guān)注這些方面的相互作用和影響。當社會和經(jīng)濟發(fā)生變革時，驅(qū)動土地利用的轉(zhuǎn)型并存在資源環(huán)境的效應(yīng)，進而會導(dǎo)致自然系統(tǒng)發(fā)生影響，常見負面影響，此時要求自然系統(tǒng)面對災(zāi)害以及土地資源退化情況借助反饋方式推動土地利用的轉(zhuǎn)型；當?shù)乇韰^(qū)域的自然環(huán)境發(fā)生變化，如資源衰竭、環(huán)境退化等問題，管理系統(tǒng)能夠借助土地資源的管理相關(guān)法規(guī)制度、政策等對土地使用者的主體群體行為進行影響，并能夠以土地資源工程的相關(guān)技術(shù)措施開展管理工作，并對土地利用的經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生作用，進而通過調(diào)控手段實現(xiàn)土地利用的轉(zhuǎn)型推動；最后管理部門結(jié)合管控技術(shù)措施產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟效應(yīng)進行管控手段的調(diào)整，就能夠更好促進土地利用的轉(zhuǎn)型符合預(yù)期要求的標準。

4.7 “差別化供地”政策的實施

差別化供地是指在土地供給價格、面積等方面,對不同行業(yè)實行不同的政策。針對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地,相關(guān)部門應(yīng)在確保面積供應(yīng)充足的同時,在價格方面予以優(yōu)惠。針對高耗能產(chǎn)業(yè)用地,在價格方面,相關(guān)部門不應(yīng)實行優(yōu)惠政策。在無正當理由的情況下,相關(guān)部門應(yīng)保證高耗能產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)有面積不變或適當縮減。當前,互聯(lián)網(wǎng)電商行業(yè)蓬勃發(fā)展帶動了物流業(yè)的飛速發(fā)展,能夠創(chuàng)造較多的就業(yè)崗位。然而,倉儲設(shè)施、配送中心、轉(zhuǎn)運中心、物流園區(qū)的建設(shè)需要大面積的土地及大量的資金支持。因此,相關(guān)部門需要加大對物流業(yè)的扶持力度,為其優(yōu)先提供用地。

結(jié)語：

在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程當中，土地管理具有突出的重要性，應(yīng)認清其二者之間的關(guān)系，同步開展好相關(guān)工作。特別要客觀分析城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理存在的問題與不足，以便采取針對性的改進、完善措施，從而提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的科學(xué)性，保證城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌發(fā)展取得最佳的綜合效益。