百色市百林林場被侵占國有林地的綜合整治工作思路及措施

阮志華，胡 鑫

（百色市百林林場，廣西百色 533000）

林地是國有林場生存和發(fā)展的重要基礎，也是實現(xiàn)我國生態(tài)文明建設和林業(yè)產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的載體[1-2]。然而近年來隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，林地資源與人民日益迫切的發(fā)展需求之間的矛盾日益突出，尤其是在20 世紀90 年代后，隨著國有林場的不斷改革，受地方政策、社會發(fā)展及經(jīng)濟利益的影響，受林地勘測技術水平及監(jiān)督管理體制的限制，國有林場林地被侵占情況日益嚴重[3-5]。

廣西百色市百林林場（以下簡稱百林林場）隸屬于百色市林業(yè)局，其林地資源主要分布在澄碧河水庫周圍和百色市城區(qū)周邊，是水庫的主要水源涵養(yǎng)林和百色市城區(qū)的綠色生態(tài)屏障。截至2022 年底，百林林場土地總面積為9 586 hm2，其中林地面積7 823 hm2，總蓄積量約93 萬m3。百林林場是百色市國有林場的重要組成部分，近年來，為深入貫徹實施《廣西國有林場被侵占林地綜合整治工作方案》（桂政辦函〔2018〕19 號），恢復和保護國有林地，實現(xiàn)林地保護任務目標，百林林場也在積極加大被侵占國有林地回收工作的投入力度，并取得了一定的成效。

1 被侵占情況及回收現(xiàn)狀

1.1 百林林場國有林地被侵占情況

20 世紀90 年代后，受林權權屬制度不完善、國有林場改革不徹底等歷史因素的影響，在經(jīng)濟利益的驅使下，百林林場部分國有林地被人非法侵占，主要用于私搭亂建、非法留置、植樹種果、傾倒垃圾及私自葬墓等，破壞國有林地，非法改變林地用途，造成百林林場較大面積的國有林地被侵占。

截至2018 年底，百林林場國有林地被侵占林地總面積為175.13 hm2，占百色市國有林地被侵占林地總面積的0.79%，占百林林場林地總面積的2.20%。大量林地被侵占制約了百林林場對林地的日常管理、利用和對森林資源的保護，同時也對林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和森林生態(tài)文明建設產生嚴重的影響。

1.2 百林林場國有林場被侵占林地回收現(xiàn)狀

2018—2020 年，百林林場國有林場被侵占林地綜合整治任務面積經(jīng)核減后為175.13 hm2，2022 年實際完成回收25.84 hm2，任務完成率為221.30%，比百色全市年度完成率97.00%高1.3 倍，且百林林場國有林場被侵占林地回收總任務完成率比百色全市平均水平高5.3 個百分點。由此可見，百林林場國有林場被侵占林地回收措施成效明顯。綜合情況見表1。

表1 百林林場國有林場被侵占林地綜合情況

2 回收思路及回收方式

2.1 百林林場被侵占國有林地回收思路

根據(jù)百色市林業(yè)局《關于加快推進國有林場被侵占林地綜合整治工作的通知》（百林辦〔2018〕108號）部署要求，結合實際，明確百林林場被侵占國有林地回收思路整體要求如下。

認真踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，全面推行林長制，并對非法占用國有林地案件根據(jù)相關法律法規(guī)依法查處，建立和健全森林資源資產監(jiān)管長效機制，并為凝心聚力打造百色千億元林業(yè)產業(yè)發(fā)展提供強有力的保障。此外，還須按照“政府主導、依法依規(guī)、先易后難、利益兼顧和屬地監(jiān)管”的原則，注重被侵占國有林地回收的方式方法，精準施策回收，實行“一地一策”，強化部門聯(lián)動，形成合力，建立和健全監(jiān)管機制，持續(xù)鞏固百林林場被侵占國有林地回收成果。

2.2 百林林場被侵占國有林地回收方式

自2018 年，百林林場便對被侵占國有林地的回收工作進行了詳細部署。根據(jù)《中華人民共和國森林法》《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導意見》等的規(guī)定，按照區(qū)分不同情況、把握政策界限、有序全面收回的思路，開展綜合整治工作，積極主動配合市政府集中打擊侵占國有林場林地行為，堅決收回被侵占的國有林場林地，實行最嚴格的國有林場林地和林木資源管理制度，確保國有森林資源不被破壞、國有資產不流失，以促進百色市林地生態(tài)建設和可持續(xù)發(fā)展。筆者對百林林場2018—2022 年國有林地被侵占林地回收方式及成果進行總結如下。

2.2.1 納入公益林管理回收

在《國家級生態(tài)公益林管理辦法》《廣西自治區(qū)級以上公益林更新改造管理辦法》等法律法規(guī)的基礎上，百林林場對侵占國有生態(tài)公益林的嚴重性、危害性進行宣傳，并要求侵占者在一定期限內歸還林地，對于拒不歸還者，由森林公安、林業(yè)行政主管部門依情節(jié)輕重依法查處。此外，將所占林地收回國有林場經(jīng)營，如針對區(qū)位符合公益林劃分規(guī)定、地處水源地周圍、河流岸邊、生態(tài)功能區(qū)位重要的林地，林場可采取納入公益林管理的方式，將被侵占林地劃為公益林，按公益林要求進行管理。

納入公益林的回收方式是百林林場回收被侵占國有林地的主要方式。2018—2022 年百林林場有58.80%的林地采用納入公益林的方式進行回收，包括2018 年回收的百林林場澄碧河管護站49.53 hm2；2019年回收的百林林場澄碧河管護站18.70 hm2；2020年回收的百林林場包括西北樂管護站、澄碧河管護站15.59 hm2。

2.2.2 租賃回收

對于已經(jīng)被種植林木或果樹的被占地，百林林場結合實際情況，與侵占人簽訂協(xié)議，將被侵占的林地租賃給侵占者經(jīng)營，國有林場收取租金，待林木采伐后或果樹經(jīng)營一定期限后再收歸國有林場經(jīng)營。

2018—2022 年百林林場的林地回收工作中，有15%的林地以租賃回收的方式完成回收，其中包括2018 年回收的植物園管護站百法站1.09 hm2；2019 年平三管護站回收的18.44 hm2；2020 年南樂管護站回收的1.2 hm2。

2.2.3 清理回收

主要適用于林場生產經(jīng)營過程中因受到當?shù)卮迕褡钃?、被零星侵占種植林木或農作物等導致不能正常開展生產經(jīng)營活動的林地?；厥辙k法為村民當年造林或收獲后，林場通過組織人員清理被侵占林地上的占種林木和農作物等，進行造林管護回收經(jīng)營。

2018—2022 年百林林場完成的林地回收工作中，有19%的林地是采用清理回收的方式進行回收的，其中包括2019 年南樂管護站的0.83 hm2；2020 年西北樂管護站、南樂管護站和植物園管護站的10.98 hm2；2022 年南樂管護站和植物園管護站的14.74 hm2。

2.2.4 合作經(jīng)營

對于侵占國有林地種植林木或果樹的情況，國有林場可通過與侵占者合作經(jīng)營、簽訂相關合作協(xié)議，獲得固定收益或林木分成。2018—2022 年百林林場完成的林地回收工作中，有0.2%的林地是以合作經(jīng)營的方式進行回收的，即2018 年植物園管護站百法站的松樹林0.43 hm2。

2.2.5 調處確權回收

主要適用于存在林地林木權屬爭議或林地權屬邊界不明晰的林地。林場可結合集體林地林權證發(fā)放查缺補漏工作，通過提交確權申請材料，配合縣級以上人民政府調處部門做好林地踏界、調解等工作，確權后將被侵占林地收歸林場經(jīng)營。2022 年，百林林場通過向當?shù)厝嗣裾暾堈{處確權的方式將植物園管護站麒麟山莊后背山的9.13 hm2糾紛林地成功回收，占總完成面積的6%。

2.2.6 依法訴訟回收

主要適用于侵占者態(tài)度強硬、拒絕退還的林地，經(jīng)反復教育仍拒將所侵占林地歸還林場的，可向法院起訴侵占者侵權，由人民法院依法裁定侵占人停止侵占行為，退還林地，賠償損失。2022 年，百林林場通過向當?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V侵權者的方式將澄碧河管護站石狗山的1.96 hm2林地成功回收，占完成面積的1%。

3 回收工作中存在的問題

3.1 歷史遺留因素導致的林權爭議

由于歷史遺留問題與現(xiàn)實利益的沖突，百林林場國有林權爭議長期存在。歷史遺留問題涉及面廣、成因復雜、解決難度很大，其產生原因歸結來說包括社會發(fā)展程度低、技術落后、管理和監(jiān)管體系不健全、檔案不清或者缺失；一旦林權涉及集體或者個人的實質利益，就會使林權爭議矛盾集中，甚至引發(fā)對抗。百林林場國有林地周邊村屯居民常以“祖宗山”“祖宗地”為由非法索求林地權屬，引發(fā)爭議，甚至侵占國有林地，進一步增加了國有林地回收管理的難度。

3.2 林地侵占者的認識不充分

當?shù)厍终紘辛值氐拇迕窕蚱渌终颊?，由于自身法律意識不強，未能充分認識到侵占國有林地屬于違法行為，因此在利益的驅使下造成對國有林地的長期侵占。除此之外，受地形環(huán)境和交通條件等因素的影響，侵占者心存僥幸，導致國有林地被大量非法侵占。

3.3 執(zhí)法力度不夠，依法回收難度大

由于相關刑事案件的立案標準為侵占面積0.67 hm2以上，森林公安轉隸后行刑銜接渠道不通暢，許多案件不了了之，難以對非法侵占國有林地的行為形成威懾。而沒有專門的執(zhí)法機構和專業(yè)的執(zhí)法人員，也導致行政案件的查處困難重重。地方政府由于過多考慮安全、穩(wěn)定等因素，對與國有林地相關的爭議往往放置不理或者有所偏頗，加劇了侵占國有林地的行為，同時也加大了國有林地的管理和回收難度。

4 回收對策

4.1 加強領導，明確責任制度

1）林場及相關工作人員應在當?shù)攸h委、人民政府的統(tǒng)一領導下，各負其責，共同推進綜合整治工作；主動作為，加大國有林場林地的保護力度，對侵占國有林場林地行為做到及時發(fā)現(xiàn)、先行處置、積極維權。2）應在當?shù)卣傲謽I(yè)相關部門的協(xié)調合作下，積極對接當?shù)氐恼?、森林公安及派出所等部門，爭取針對存在爭議的林地設立專項調查工作組，充分利用現(xiàn)代化林業(yè)調查技術和設備，在多方合力協(xié)助下，充分調查和確定林地權屬問題，以積極推進國有被侵占林地的回收工作。

4.2 加強宣傳，提升當?shù)鼐用穹梢庾R

1）在當?shù)卣匍_村級動員部署會，涉及村民小組的要召開村民小組會議，宣傳國有林場林地保護的法律法規(guī)，向廣大農民宣傳縣委、縣政府回收被侵占林地的信心和決心，增強人們保護國有林場林地的法律意識和責任意識。2）在當?shù)卮逋蛷堎N公告，公布國有林場林地被侵占的地塊、面積、侵占人、回收依據(jù)、法律責任及回收期限等內容，促使侵占人終止侵占行為。3）進村入戶，動員侵占人主動配合國有林場林地回收工作。

4.3 及時收集佐證材料，加強執(zhí)法隊伍建設

對于林場而言，應收集好佐證材料，以村為單位歸檔好包括每個林班的調查摸底數(shù)據(jù)及相應工作的佐證材料。此外，對拒不歸還的侵占違法行為應及時向上級部門報告，并依法向法院提起訴訟，促使侵占人終止侵占行為，并要求其恢復侵占林地原狀、退耕還林等，通過法律途徑堅持保持打擊侵占林地行為的高壓態(tài)勢，以促進被侵占國有林地的有效回收。

5 結語

只有加強領導和明確責任制度，加強宣傳，提升當?shù)鼐用竦姆梢庾R，及時收集佐證材料，加強執(zhí)法隊伍建設，依法回收，才能促進被侵占國有林地的有效回收和實現(xiàn)國有林場的可持續(xù)經(jīng)營。