道縣自然保護(hù)地現(xiàn)狀及整合優(yōu)化策略探析

郭學(xué)遠(yuǎn)

（道縣林業(yè)局，湖南道縣 425300）

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，自然保護(hù)地是非常重要的載體，是自然生態(tài)空間中最核心的部分，在自然遺產(chǎn)及生物多樣性的保護(hù)和保存、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量維護(hù)等方面也發(fā)揮了不可替代的作用，是國(guó)家生態(tài)安全不可或缺的一環(huán)[1]。但是在當(dāng)前的管理中，保護(hù)地依舊存在重疊交叉、多頭管理、界線模糊等問(wèn)題[2]。為有效解決歷史遺留問(wèn)題，湖南省道縣自2019 年開(kāi)始對(duì)全縣自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化，現(xiàn)將相關(guān)進(jìn)展報(bào)告如下。

1 現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀

道縣原有7 個(gè)自然保護(hù)地，總面積33 850.6 hm2，其中自然保護(hù)區(qū)有4 個(gè)，分別為道縣牛路口縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、道縣兩河口縣級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)、道縣到江源縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、永州都龐嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，面積依次為8 671.0 hm2、186.4 hm2、1 952.0 hm2、10 018.0 hm2；自然公園有3 個(gè)，分別為湖南月巖國(guó)家森林公園、道縣瀟水縣級(jí)濕地公園、月巖-周敦頤故里省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，面積依次為3 936.7 hm2、3 107.5 hm2、5 979.0 hm2。

1.2 存在的問(wèn)題

1.2.1 管理區(qū)域交叉重疊

經(jīng)空間套合分析，道縣部分自然保護(hù)地存在管理區(qū)域重疊的現(xiàn)象，如月巖國(guó)家級(jí)森林公園與月巖-周敦頤故里風(fēng)景名勝區(qū)、月巖國(guó)家級(jí)森林公園與永州都龐嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，重疊面積依次為654.35 hm2和1 785.72 hm2。

1.2.2 矛盾沖突較多

在歷史遺留問(wèn)題的影響下，道縣自然保護(hù)地存在的矛盾和沖突較多，主要包括村莊、人工商品林、耕地等方面，其中耕地2 582.33 hm2、人工商品林2 731.03 hm2、村莊293.60 hm2和人口22 972人（見(jiàn)表1）。

表1 道縣自然保護(hù)地歷史遺留問(wèn)題統(tǒng)計(jì)表

1.2.3 科學(xué)化程度不夠

此前，自然保護(hù)區(qū)的功能分區(qū)并不精準(zhǔn)，雖然規(guī)定了核心區(qū)及緩沖區(qū)范圍，但是在管理強(qiáng)度及標(biāo)準(zhǔn)方面區(qū)別并不大。自然保護(hù)區(qū)中，雖然劃定了不同的區(qū)域，但是分區(qū)管控力度并不強(qiáng)，操作性也不高，沒(méi)有結(jié)合不同的保護(hù)對(duì)象、區(qū)域及活動(dòng)實(shí)施科學(xué)、高效的管理。

1.2.4 空間布局不合理

道縣自然保護(hù)地系統(tǒng)設(shè)置不精準(zhǔn)，空間布局不合理。有些自然稟賦較好、生態(tài)系統(tǒng)較典型、野生動(dòng)植物資源較豐富且具有一定科學(xué)價(jià)值、美學(xué)價(jià)值的區(qū)域，未被納入自然保護(hù)地范圍。

1.2.5 管理體制不完善

月巖國(guó)家森林公園、都龐嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)月巖分局和月巖國(guó)有林場(chǎng)，目前實(shí)行三塊牌子一套人員的管理方式。縣級(jí)自然保護(hù)地均未設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，保護(hù)地未得到有效保護(hù)和管理。

2 整合優(yōu)化規(guī)則

2.1 分類分級(jí)規(guī)則

2.1.1 分類規(guī)則

以管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以區(qū)域自然屬性和生物多樣性評(píng)估為依據(jù)，以生態(tài)功能為基礎(chǔ)，以生態(tài)價(jià)值提升為目的，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行科學(xué)分類和整合優(yōu)化，最終形成以自然公園或保護(hù)區(qū)為主要機(jī)構(gòu)的管理格局。

2.1.2 分級(jí)規(guī)則

以生態(tài)系統(tǒng)重要程度為基礎(chǔ)，以國(guó)家級(jí)、省級(jí)、縣級(jí)和事權(quán)劃分原則等為劃分依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地的級(jí)別進(jìn)行明確劃分，并建立國(guó)家級(jí)和地方級(jí)管理機(jī)制，實(shí)施分級(jí)管理模式。

2.2 整合歸并規(guī)則

以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)性及多樣性為基本原則，滿足保護(hù)強(qiáng)度不降及性質(zhì)不變的要求，在管理中如果管理級(jí)別相同，則要將保護(hù)強(qiáng)度高的保護(hù)地放在優(yōu)先位置；在級(jí)別不同的保護(hù)地中，要優(yōu)先保護(hù)高級(jí)別保護(hù)地；對(duì)存在交叉重疊或者連接情況的自然保護(hù)地，要加以整合，做到一個(gè)區(qū)域只有一個(gè)自然保護(hù)地、一套機(jī)構(gòu)、一塊牌子[3-4]。

2.3 分區(qū)優(yōu)化規(guī)則

結(jié)合自然保護(hù)地具備的功能和其體現(xiàn)出的生態(tài)價(jià)值等合理劃分自然保護(hù)地功能區(qū)域，在保護(hù)地中形成獨(dú)立的一般控制區(qū)和核心保護(hù)區(qū)，采取差異化管理模式，一般控制區(qū)允許有限的人為活動(dòng)；而核心保護(hù)區(qū)嚴(yán)禁開(kāi)展人為活動(dòng)；自然公園的管理參考一般控制區(qū)管理模式。

2.4 調(diào)入規(guī)則

以國(guó)土“三調(diào)”最新結(jié)果為導(dǎo)向，以“生態(tài)優(yōu)先、應(yīng)劃盡劃”為原則，依據(jù)自然保護(hù)空缺分析結(jié)果將濕地、森林等生態(tài)價(jià)值可觀、生物多樣性富集的區(qū)域劃入自然保護(hù)地，提升自然保護(hù)地空間完整性和生態(tài)廊道連通性。

2.5 矛盾沖突處理規(guī)則

2.5.1 耕地

核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地原則上不予調(diào)出。一般控制區(qū)內(nèi)集中連片的穩(wěn)定耕地，可以從自然保護(hù)地中調(diào)出；但分布不集中的、作為農(nóng)耕文化和生態(tài)保護(hù)等載體的不予調(diào)出，并按一般耕地進(jìn)行管理[5]。

2.5.2 人工商品林

當(dāng)林地位于水庫(kù)四周、江河干流兩岸等關(guān)鍵位置，不予調(diào)出自然保護(hù)地；當(dāng)人工商品林位于自然保護(hù)地中的一般控制區(qū)，且面積較大，可調(diào)出自然保護(hù)地。

2.5.3 城鎮(zhèn)和村莊

位于自然保護(hù)地內(nèi)的村莊、城鎮(zhèn)等，若人口密集，面積較大，分布集中，可以從自然保護(hù)地中調(diào)出；若分布不集中，且屬于自然居住地，無(wú)特殊情況嚴(yán)禁調(diào)出；允許原住民及其他合法權(quán)益主體在規(guī)模不變的情況下，進(jìn)行基本生活設(shè)施建設(shè)，允許合理的種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)活動(dòng)[6]。

3 整合優(yōu)化結(jié)果

結(jié)合前文中的整合優(yōu)化原則，根據(jù)湖南省林業(yè)局、湖南省自然資源廳《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)調(diào)整及自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的通知》（湘林?！?020〕16 號(hào)）文件要求，對(duì)道縣的7 個(gè)自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化，最終調(diào)整為5 個(gè)自然保護(hù)地，總面積為28 724.53 hm2，分別為永州都龐嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、月巖國(guó)家級(jí)森林自然公園、月巖-周敦頤故里風(fēng)景名勝區(qū)、瀟水源省級(jí)濕地自然公園和到江源省級(jí)森林自然公園，其面積分別為10 101.83 hm2、1 366.97 hm2、5 343.46 hm2、3 322.66 hm2、8 589.61 hm2。

3.1 分類分級(jí)

根據(jù)保護(hù)地類型，道縣的自然保護(hù)地包括自然保護(hù)區(qū)及自然公園兩種，依據(jù)批準(zhǔn)保護(hù)地的主體不同，細(xì)分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)兩類。

3.1.1 自然保護(hù)區(qū)

進(jìn)行整合優(yōu)化后，只有1 個(gè)自然保護(hù)區(qū)——永州都龐嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，屬于國(guó)家級(jí)，在自然保護(hù)地總面積中占比35.17%。

3.1.2 自然公園

進(jìn)行整合優(yōu)化后，共有4 個(gè)自然公園，總面積為18 622.70 hm2，其中屬于國(guó)家級(jí)的有1 個(gè)，屬于地方級(jí)的有3 個(gè)，面積依次為1 366.97 hm2和17 255.73 hm2，分別占自然公園總面積的7.34%和92.66%。

3.1.2.1 風(fēng)景名勝區(qū)

進(jìn)行整合優(yōu)化后，形成了1 個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)——月巖-周敦頤故里風(fēng)景名勝區(qū)，屬于地方級(jí)，在自然保護(hù)地總面積中占比18.60%，在自然公園總面積中占比28.70%。

3.1.2.2 森林公園

進(jìn)行整合優(yōu)化后，形成了2 個(gè)森林公園，總面積為9 956.58 hm2，其中屬于國(guó)家級(jí)的有1 個(gè)——月巖國(guó)家級(jí)森林自然公園，屬于地方級(jí)的有1 個(gè)——到江源省級(jí)森林自然公園，分別約占森林公園總面積的13.73%和86.27%，兩者共占保護(hù)地總面積的34.66%，在自然公園總面積中占比53.47%。

3.1.2.3 濕地公園

進(jìn)行整合優(yōu)化后，形成了1 個(gè)濕地公園——瀟水源省級(jí)濕地自然公園，屬于地方級(jí)，在自然保護(hù)地總面積中占比11.57%，在自然公園總面積中占比17.84%。

3.2 分區(qū)管控

自然保護(hù)區(qū)包括核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，自然公園參照一般控制區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。在道縣，保護(hù)地中的核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)的面積分別為5 989.16 hm2和22 735.37 hm2，其中分布在自然保護(hù)區(qū)中的一般控制區(qū)有4 112.67 hm2，在自然保護(hù)區(qū)總面積中占比40.71%。

3.3 整合歸并

道縣被整合歸并的自然保護(hù)地有道縣牛路口縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)和道縣兩河口縣級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)，分別并入到道縣到江源自然保護(hù)區(qū)和道縣瀟水濕地公園中，相應(yīng)整合為到江源省級(jí)森林自然公園和瀟水源省級(jí)濕地自然公園。

3.4 調(diào)入和調(diào)出

3.4.1 調(diào)入生態(tài)空間

在道縣自然保護(hù)地中，結(jié)合國(guó)土“三調(diào)”地類組成分析，最終調(diào)入的面積為714.00 hm2，其中調(diào)入的森林生態(tài)用地面積為665.68 hm2，占比為93.23%。永州都龐嶺國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、月巖國(guó)家級(jí)森林自然公園、瀟水源省級(jí)濕地自然公園和到江源省級(jí)森林自然公園調(diào)入面積分別為273.44 hm2、21.85 hm2、7.46 hm2、411.25 hm2。

3.4.2 調(diào)出矛盾沖突

結(jié)合調(diào)出原則，從道縣的自然保護(hù)地共調(diào)出1 968.45 hm2，其中人工商品林、耕地、城鎮(zhèn)村莊面積分別為1 469.32 hm2、335.61 hm2、163.52 hm2（見(jiàn)表2）。

表2 道縣自然保護(hù)地整合優(yōu)化調(diào)入調(diào)出情況統(tǒng)計(jì)表 單位：hm2

3.5 完善管理體系

在整合優(yōu)化后，針對(duì)保護(hù)地采取差異化管理模式，并對(duì)保護(hù)機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行明確，通過(guò)采取“一套機(jī)構(gòu)”管理“一個(gè)保護(hù)地”和“一塊牌子”的方式，有效解決“多塊牌子、一套人員”管理多個(gè)保護(hù)地和無(wú)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行代管的問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

道縣通過(guò)開(kāi)展自然保護(hù)地整合優(yōu)化，有效解決了自然保護(hù)地交叉重疊的問(wèn)題，耕地、人工商品林、村莊建設(shè)等矛盾沖突得到緩解，在整合優(yōu)化中始終堅(jiān)持保護(hù)強(qiáng)度不降和保護(hù)性質(zhì)不變的基本原則，確保自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、景觀及生物多樣性得到良好的保護(hù)，同時(shí)對(duì)相應(yīng)的文化資源進(jìn)行保護(hù)。