打造城鄉(xiāng)連續(xù)體意義重大

劉守英

過去5年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%——2023年政府工作報(bào)告中的這組數(shù)據(jù)受到多方關(guān)注。

城鎮(zhèn)化率30%—70%一般被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間。1996年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到30.48%，首次邁入這一區(qū)間，經(jīng)過20多年發(fā)展，目前正逐步接近70%。城鎮(zhèn)化率超過70%，被視為一個國家步入中等發(fā)達(dá)水平的標(biāo)志。

中國未來城鎮(zhèn)化進(jìn)程將面臨哪些挑戰(zhàn)？城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系是怎樣的？推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，下一階段從何處發(fā)力？

城鄉(xiāng)融合是把鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)、縣城、小城市、大都市納入一體，形成城鄉(xiāng)連續(xù)體。

城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須結(jié)合起來看，不能只關(guān)注城鎮(zhèn)化率的提高，也不能撇開城市化規(guī)律討論鄉(xiāng)村發(fā)展。

城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以后，城鄉(xiāng)形態(tài)應(yīng)該有城市、城鄉(xiāng)融合空間（郊區(qū)）、鄉(xiāng)村三個形態(tài)。

以美國為例，上述三種形態(tài)表現(xiàn)得非常典型。美國的城鄉(xiāng)融合空間（郊區(qū)）很發(fā)達(dá)，郊區(qū)人口總量的增長高于中心城市和鄉(xiāng)村，中心城市人口凈遷出，郊區(qū)則成為凈遷入地。

城鄉(xiāng)融合空間（郊區(qū)）對城鄉(xiāng)關(guān)系的重要性，在于其解決了城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)差距如何縮小的問題。隨著郊區(qū)的發(fā)展，大量要素往郊區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城區(qū)和郊區(qū)的收入差距出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)——這是城鄉(xiāng)差距的第一次縮小。郊區(qū)不斷發(fā)展，引領(lǐng)鄉(xiāng)村融入，出現(xiàn)鄉(xiāng)村復(fù)興，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)更加多樣化，進(jìn)而帶動鄉(xiāng)村的收入增加——這是城鄉(xiāng)差距的第二次縮小。

再以英國為例。英國有著非常典型的城鄉(xiāng)連續(xù)體，即農(nóng)村（指農(nóng)村人口大于80%的地區(qū)）、大鄉(xiāng)村（農(nóng)村人口占比50%-79%）、有顯著鄉(xiāng)村區(qū)域的城市（農(nóng)村人口占比26%-49%）、中小城市/城市群、大都市等不同等級、不同功能的板塊組成的連續(xù)體。在城鄉(xiāng)連續(xù)體形成過程中，英國鄉(xiāng)村的功能、形態(tài)、產(chǎn)業(yè)變得更加豐富。

從發(fā)達(dá)國家發(fā)展實(shí)踐可以看出，城鄉(xiāng)融合空間對于縮小城鄉(xiāng)收入差距具有重要的作用。

消除不平衡

目前，中國的城鎮(zhèn)化還存在著一定的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分的問題。

從都市圈看，目前38個都市圈中只有8個地區(qū)人均GDP增速超出全國平均水平。人口依然在向沿海和大城市都市圈集中，京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)人口保持增長，但都市圈內(nèi)部的城市連接性還不夠理想，北京、上海、成都等城市主城區(qū)相對獨(dú)立，與臨近城市的融合性還有很大空間。

從土地和人的關(guān)系看，土地的城市化快于人的城市化。土地方面，不同等級城市都在擴(kuò)張，直轄市、省會城市、地級市和縣級市的面積普遍增長。人口方面，直轄市、省會城市的中心城區(qū)和外圍地區(qū)人口都在增長；部分非省會地級城市中心城區(qū)人口增長，外圍地區(qū)人口流失；離中心城市較遠(yuǎn)的地級城市，土地城市化但人口沒有集聚；非沿海地區(qū)的縣級城市人口普遍流出，戶籍人口普遍高于常住人口。與此同時，即便在直轄市、省會城市、副中心城市等超大城市和大城市，人口城市化水平仍有較大提升空間，這表現(xiàn)在公共服務(wù)不充分，進(jìn)城的人還不能平等地享受城市居民的權(quán)利。

從鄉(xiāng)村地區(qū)看，目前存在“人―地―業(yè)―村”失衡的問題。鄉(xiāng)村人口在外流，但這個流動半徑在縮減，農(nóng)民工更傾向于在本地或者省內(nèi)就近就業(yè)。從鄉(xiāng)村人口的回流情況看，農(nóng)一代返鄉(xiāng)回到鄉(xiāng)村，農(nóng)二代主要回到縣城。外流人口不會放棄耕地、宅基地，回流人口未必回到鄉(xiāng)村，這就導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地的碎片化，而土地碎片化的后果是鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)難，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、缺乏競爭力。從大的數(shù)據(jù)看，當(dāng)下從事第一產(chǎn)業(yè)的占比22.9%的人口僅創(chuàng)造了占比7.3%的GDP。

8月23日，浙江省湖州市八里店鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)民安置社區(qū) （ 翁忻旸/ 攝）

重構(gòu)鄉(xiāng)村

未來，在城鎮(zhèn)化持續(xù)深入的進(jìn)程中，如何構(gòu)建城鄉(xiāng)融合新形態(tài)？

首先，要破除單向城市化思維，也要避免重蹈鄉(xiāng)建思維，只有在城鄉(xiāng)融合形態(tài)下重構(gòu)鄉(xiāng)村，才能解決鄉(xiāng)村的系統(tǒng)問題。一定要意識到，城鄉(xiāng)融合是把鄉(xiāng)村、鎮(zhèn)、縣城、小城市、大都市納入一體，形成城鄉(xiāng)連續(xù)體。

具體來看，省會城市需要進(jìn)一步發(fā)揮要素聚集功能；地級城市需要思考向何處去，怎樣把城鄉(xiāng)打通；縣城要承擔(dān)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的樞紐功能，不能像過去一樣只知道新建產(chǎn)業(yè)；鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)納入整個城市體系的重要節(jié)點(diǎn)，不是簡單的行政需要；最后是村，大部分村納入鄉(xiāng)村系統(tǒng)，打破碎片化格局，少部分村成為村鎮(zhèn)。

事實(shí)上，浙江、廣東等地區(qū)已經(jīng)在自然地形成以都市圈為核心、將村鎮(zhèn)納入城市的城鄉(xiāng)連續(xù)體。在這些城鄉(xiāng)連續(xù)體中，大城市的郊區(qū)承擔(dān)著城鄉(xiāng)融合的功能，成為具有活力的發(fā)展空間，縣城則成為連接村鎮(zhèn)的樞紐。

下一階段鄉(xiāng)村系統(tǒng)的重構(gòu)，同樣涉及人和土地兩個部分。

就人口而言，流出的人口如何回、以怎樣的方式回，新的經(jīng)營者如何落村等諸多問題，要分為兩類鄉(xiāng)村來考慮：人口流入村和人口流出村。前者要成為城鄉(xiāng)連續(xù)體中的村鎮(zhèn)，保障流入人口平等的權(quán)利。后者眼下的問題涉及三代人：農(nóng)二代應(yīng)當(dāng)落城，期待農(nóng)二代回村是不負(fù)責(zé)任的；農(nóng)三代應(yīng)當(dāng)入城，成為城市的一分子；農(nóng)一代要有條件在鄉(xiāng)村體面地老去。

就土地而言，必須要解決土地碎片化問題。要對耕地進(jìn)行整合，即集中耕地的經(jīng)營權(quán)。還要對宅基地進(jìn)行整合，比如可以把幾個小村合成相對大一點(diǎn)的村，形成村鎮(zhèn)，宅基地跨小組配置。當(dāng)村莊的耕地和宅基地得到整合，碎片土地就能成為大塊土地，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)就有發(fā)展空間。

有了更多發(fā)展空間，中國鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該兩條路一起走。一條路是“一縣一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)體系，推動具有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?，形成加工、儲存、冷藏等分工，形成品牌，擴(kuò)大市場。另一條路是精致農(nóng)業(yè)道路，并非所有鄉(xiāng)村都要發(fā)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)，也可以發(fā)展精品化的地方特色農(nóng)業(yè)。

可以預(yù)見，城鄉(xiāng)融合形態(tài)下的鄉(xiāng)村會是非常美麗的畫卷，鄉(xiāng)村將真正成為詩和遠(yuǎn)方。