引領(lǐng)黃河流域發(fā)展的“韌性都市”
——鄭州市“31382”防洪防澇規(guī)劃體系的實踐與探索

吳江濤

（鄭州市自然資源和規(guī)劃局，河南 鄭州 450007）

0 引言

全面提升城市防洪防澇能力，創(chuàng)新洪澇統(tǒng)籌治理模式，補短板強弱項，是習近平以人民為中心的發(fā)展思想在洪澇治理領(lǐng)域的具體實踐與探索。構(gòu)建韌性防洪防澇體系，必須深刻理解和貫徹落實習近平以人民為中心的發(fā)展思想，以“必須始終保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鵝’事件，也要防范‘灰犀牛’事件，用大概率思維應對小概率事件，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線”的新時代防范化解重大風險重要論述為指導，以黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展為目標，堅持底線思維，增強憂患意識，深入推進區(qū)域流域洪澇統(tǒng)籌治理，持續(xù)發(fā)力提升鄭州市防洪防澇能力，切實保障市民生命財產(chǎn)安全。

習近平總書記強調(diào)，防汛救災關(guān)系人民生命財產(chǎn)安全，關(guān)系糧食安全、經(jīng)濟安全、社會安全、國家安全。他提出，要提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。進入新時代，防洪防澇設施是城市安全運行的“生命線”，既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程。2021 年4 月，國務院辦公廳《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》（國辦發(fā)〔2021〕11 號）明確提出：將城市作為有機生命體，因地制宜、因城施策，到2025 年，基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升，內(nèi)澇治理工作取得明顯成效；到2035 年，排水防澇工程體系進一步完善，總體消除防治標準內(nèi)降雨條件下的城市內(nèi)澇現(xiàn)象。

1 背景情況

鄭州西依巍巍嵩山，北臨濤濤黃河，居“天地之中”，古稱商都，今謂綠城，是河南省省會、國家中心城市、國家歷史文化名城、國際創(chuàng)新智造基地，國際綜合交通樞紐和開放高地。全市國土面積7 567 km2，橫跨二、三級地貌臺階，西南高、東北低，海拔高度55～1 518 m。城市地跨黃淮兩大流域，大小河流共計124 條，中小水庫共計138 座，其中主城區(qū)洪澇水主要通過賈魯河單一通道，最終匯入淮河，因洪致澇風險增加。

近年來，鄭州市高度重視防洪防澇設施規(guī)劃建設，城市洪澇治理取得積極進展。但是，2021 年“7·20”特大暴雨災害暴露出鄭州市防洪防澇設施建設滯后、洪澇統(tǒng)籌銜接不足、應急管理能力不強的短板弱項，城市安全韌性建設遭受嚴峻挑戰(zhàn)，鄭州市也因此備受全國關(guān)注。作為黃河流域關(guān)鍵節(jié)點城市，鄭州市認清差距，以此為契機積極探索防洪防澇和安全韌性建設的“鄭州模式”，力爭為全國北方城市洪澇治理樹立新標桿。

1.1 “7·20”特大暴雨災害回顧

“7·20”特大暴雨是在西太平洋副熱帶高壓異常偏北、夏季風偏強等氣候背景下，同期形成的第六號臺風“煙花”和第七號臺風“查帕卡”匯聚輸送海上水汽，與河南上空對流系統(tǒng)疊加，遇伏牛山、太行山地形抬升形成的一次極為罕見的特大暴雨過程。原預報是在黃河以北焦作有500 mm 降雨，后來降雨中心南移100 km，時間延后1 d，對鄭州市造成嚴重沖擊。

“7·20”特大暴雨期間，鄭州市累計降雨折合水量近40 億m3，是鄭州市有氣象觀測記錄以來范圍最廣、強度最強的特大暴雨過程。7 月20 日下午16 時至17 時出現(xiàn)201.9 mm 的極端小時雨強，突破我國大陸氣象觀測記錄歷史極值[1]。主城區(qū)發(fā)生了嚴重內(nèi)澇，約43%面積產(chǎn)生嚴重積水，積水嚴重的區(qū)域主要位于京廣路等下穿隧道區(qū)域、五龍口片區(qū)、地勢較低的鄭東新區(qū)白沙片區(qū)等，其中賈魯河沿線的阜外醫(yī)院片區(qū)由于河水倒灌，退水時間較長。

1.2 問題與反思

鄭州市對標城市發(fā)展新定位和安全發(fā)展新理念，在城市安全韌性方面仍存在明顯不足，防洪防澇減災體系存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。

1.2.1 洪澇治理銜接不暢

河道防洪標準偏低，金水河等河段卡點、堵點較多，河道泄洪排澇能力不足；主城區(qū)上游水庫攔洪能力萎縮，水庫淤積，庫區(qū)被侵占，中小水庫和老舊水庫的比例高，病險問題較為普遍；區(qū)域澇水調(diào)蓄空間不足,老城區(qū)缺乏大型公園和開敞空間，且此類空間未與周邊區(qū)域徑流有效銜接，城市現(xiàn)有的湖泊龍湖、龍子湖等也未參與洪澇水調(diào)蓄，其調(diào)蓄潛力未得到有效發(fā)揮。

1.2.2 安全韌性空間被擠占

城鎮(zhèn)化建設逐步侵占坑塘水面，近40 a 來主城區(qū)水面面積減少48 km2，對城市防洪除澇有積極作用的水面減少，城市的安全韌性空間被擠占。

1.2.3 基礎設施建設滯后

現(xiàn)狀雨水管渠達標率僅為38.8%，總體建設標準偏低；部分干管通道如航海東路、科學大道等管渠排水能力不足1 a 一遇，博學路等地勢低洼區(qū)域仍采用重力自排，排水方式單一。

1.2.4 應急管理水平不足

超標準洪水、澇水應對能力較低，洪水分流、澇水導流措施未成系統(tǒng)，應急聯(lián)動響應與風險管控能力較弱，裝備保障的支撐力度不足。

2 “7·20”后工作進展與成效

災情發(fā)生后，習近平總書記高度重視并對防災減災救災工作作出重要指示批示，要求始終把保障人民群眾生命財產(chǎn)安全放在第一位，抓實防汛救災措施，妥善安置受災群眾，盡快恢復生產(chǎn)生活秩序。

李克強總理親赴河南災區(qū)看望慰問受災群眾，重點考察了鄭州地鐵5 號線隧道受災現(xiàn)場，召開專題會議部署搶險救災和災后恢復重建工作，要求補工程短板、強應急響應，加快解決城市洪澇等突出問題。

2021 年9 月，河南省人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快推進災后重建項目前期工作的通知》；2022 年1 月，國務院下發(fā)《關(guān)于河南鄭州等地特大暴雨洪澇災害災后恢復重建總體規(guī)劃的批復》（國函〔2022〕11號）；鄭州市按照“先水毀修復，再整體規(guī)劃，后提升改造”工作思路，加快推進防洪防澇設施等災后重建工作，同時在工作中進一步加強頂層設計和規(guī)劃引領(lǐng)作用。

2.1 加強頂層設計，樹立系統(tǒng)治理理念

組織水利、城管等相關(guān)部門赴北京、上海等城市進行調(diào)研，出臺《鄭州市加強防洪防澇系統(tǒng)規(guī)劃編制工作實施方案》，內(nèi)澇治理由傳統(tǒng)的單一雨水管渠排水模式向構(gòu)建“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應急”的排水防澇系統(tǒng)化治理方向轉(zhuǎn)變，樹立了“區(qū)域洪澇統(tǒng)籌一體、管網(wǎng)河網(wǎng)兩網(wǎng)融合、高中低區(qū)三區(qū)設防、源排蓄管四案并舉”的系統(tǒng)治理理念。

2.2 加強規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建防洪防澇規(guī)劃體系

建立“規(guī)劃牽頭、分工負責、協(xié)同配合”的工作機制，構(gòu)建專題研究為基礎、數(shù)字模型為支撐、綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、專項規(guī)劃為抓手、實施方案為保障的“31382”規(guī)劃體系。

3 個專題研究為基礎。主要包括《鄭州市暴雨強度公式修訂及雨型研究》、《鄭州市內(nèi)澇高風險及重要地區(qū)應對方案研究》和《鄭州市特大暴雨下超標應急體系建設研究》。暴雨強度公式修訂，形成了鄭州市、鞏義市、新密市、登封市4 個成果。2022 版暴雨強度公式已發(fā)布，結(jié)束了鞏義市使用洛陽暴雨強度公式的歷史；其他兩個研究也為內(nèi)澇標準制定以及超標降雨下內(nèi)澇應對奠定了工作基礎。

1 個數(shù)學模型為支撐。在主城區(qū)1 239 km2范圍內(nèi)，構(gòu)建了約300 km 的河道模型、4 000 km 的現(xiàn)狀管網(wǎng)模型、6 000 km 的規(guī)劃管網(wǎng)模型、80 000 余個網(wǎng)絡節(jié)點，為排水防澇規(guī)劃及專題研究的各項工作提供基礎支撐，評估系統(tǒng)排水能力和內(nèi)澇風險，并為后續(xù)排水防澇信息化平臺的建設提供可依托的模型成果。

3 個綜合規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)。綜合考慮城市發(fā)展對防洪的要求，結(jié)合“7·20”特大暴雨水文情況，研究各種防洪工程在整個防洪體系中的作用，合理部署水庫、堤防、河道整治，以及分蓄洪工程建設，并統(tǒng)籌防汛指揮系統(tǒng)、防洪管理、超標準洪水預案等防洪非工程措施建設，編制《鄭州市防洪規(guī)劃》、《鄭州市城市防洪規(guī)劃》。分析內(nèi)澇成因，統(tǒng)籌城區(qū)自然調(diào)蓄空間，科學確定排水分區(qū)，加強豎向管控，完善流域、區(qū)域和城市相協(xié)同匹配的排水防澇工程體系；確定治理策略，提高排水標準，加強雨水源頭減排工程建設，系統(tǒng)化改造排水管網(wǎng)和泵站，提升城市排水防澇能力，編制《鄭州市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》。

8 個專項規(guī)劃為抓手?！多嵵菔兄行∷畮臁耙粠煲话浮痹u估報告》、《主河道綜合治理專項規(guī)劃設計》、《中小河流治理規(guī)劃》3 個防洪專項規(guī)劃與《鄭州市防洪規(guī)劃》同步完成，是對防洪規(guī)劃要求的細化和落實。《鄭州市市區(qū)易澇點綜合治理規(guī)劃》、《鄭州市雨水行泄通道規(guī)劃》、《鄭州市市區(qū)排水管網(wǎng)補短板規(guī)劃》、《鄭州市市區(qū)合流管雨污分流改造規(guī)劃》4 個防澇專項規(guī)劃主要打通雨水排放通道，避免“斷頭管”，消除“管網(wǎng)空白區(qū)”，完善分區(qū)排放系統(tǒng)。改造年代老、標準低、雨污混接的雨污水管網(wǎng)，修復破損和功能失效的排水防澇設施，對排水能力達不到標準的地區(qū)（積水點）開展綜合整治規(guī)劃。1 個河道藍綠線劃定規(guī)劃——《鄭州市主城區(qū)河道及水庫藍線綠線規(guī)劃》，主要保護劃定河道、湖泊、濕地等，天然雨洪通道、沖溝和蓄滯洪空間，維持河湖自然形態(tài)，恢復和保持城市河湖水系的自然性和流動性，構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)基礎設施體系。

2 個實施方案為保障?！多嵵菔袃?nèi)澇治理系統(tǒng)化實施方案》和《系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設實施方案》，系統(tǒng)梳理受災損毀排水管渠、泄洪通道、蓄水調(diào)蓄等設施，謀劃五年城市防洪防澇治理和災后重建項目，全面建設海綿城市，明確年度建設項目。

按照“輕重緩急、分期分批”的原則，各項工作壓茬推進，保證各實施部門的建設需要。2022 年6 月已全部完成規(guī)劃編制工作。

3 城市安全韌性體系構(gòu)建與實踐

在規(guī)劃引領(lǐng)下，鄭州市從完善國土空間總體規(guī)劃到編制韌性城市規(guī)劃綱要，從防洪防澇規(guī)劃體系建設到重點項目推進實施，全面開展城市安全韌性體系的構(gòu)建工作。

3.1 加強規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建防洪防澇規(guī)劃體系

3.1.1 深化完善鄭州市國土空間總體規(guī)劃

一是堅持問題導向，按照自然資源部關(guān)于韌性城市建設的指示意見，進一步做實、做細“雙評價”和“雙評估”工作。開展更加系統(tǒng)的災害風險評估，補充氣候變化、洪澇災害等風險因子的評估，增加防洪排澇、市政基礎設施等內(nèi)容的研究，提出應對策略與建議。

二是增設韌性城市專題研究，主要以提升城市應對不確定風險的抵抗、適應和快速恢復能力為目標，從社會、經(jīng)濟、城市建設等多個方面，提出需要關(guān)注的重點問題和應對韌性城市建設的空間響應。

三是參與學習“氣候變化與城市韌性規(guī)劃”。2021 年8 月，參加自然資源部組織的“氣候變化與韌性城市規(guī)劃（以鄭州市國土空間規(guī)劃為例）”專家視頻研討會和“應對氣候變化，提高城市韌性”國土空間規(guī)劃推進會，并根據(jù)莊少勤副部長“五個統(tǒng)籌”的指示要求及專家意見修改完善國土空間規(guī)劃。

四是嚴格守護黃河生態(tài)保護帶和西部嵩山生態(tài)保護區(qū)，保護賈魯河等多條生態(tài)走廊和尖崗水庫等十處生態(tài)綠心，構(gòu)筑“一帶一區(qū)、多廊十心”安全韌性生態(tài)網(wǎng)絡格局。

五是培育多中心、組團式、網(wǎng)絡化的城鎮(zhèn)組團集群，合理控制主城區(qū)規(guī)模，形成主城區(qū)“兩帶七鏈、兩環(huán)四楔”的藍綠空間結(jié)構(gòu)，將生態(tài)廊道培育成為特大城市發(fā)展的重要生態(tài)隔離空間、防災減災空間以及市民生態(tài)休閑游憩的結(jié)構(gòu)性綠地。

六是強化韌性城市理念傳導，開展鄭州市應急防災交通規(guī)劃研究，并制定鄭州市級國土空間專項規(guī)劃編制工作方案，以總體規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌全市開展生態(tài)修復、城市防洪、綜合防災、主城區(qū)應急避難設施、排水（雨水）防澇等專項規(guī)劃，確保將韌性城市理念融入國土空間規(guī)劃體系。

3.1.2 組織編制鄭州市韌性城市規(guī)劃綱要

以全球視野，研究借鑒倫敦、紐約和北京、上海、廣州、深圳等韌性城市規(guī)劃建設案例，分析其風險識別與評估、應急響應與策略制定等方面的成功經(jīng)驗和對鄭州市的啟示，從工作機制、任務分工、年度建設重點等方面系統(tǒng)化推進鄭州市韌性城市規(guī)劃綱要編制及相關(guān)工作。

結(jié)合鄭州實際，從韌性城市的本源出發(fā)，以綜合風險評估和城市韌性度評價為核心，構(gòu)建韌性城市規(guī)劃體系和技術(shù)框架，提出韌性城市規(guī)劃的目標、策略和實施路徑。

3.2 防洪防澇體系建設

在防洪防澇體系建設方面，通過深入剖析問題成因，重點做好兩大體系統(tǒng)籌和五類空間管控。

3.2.1 強化洪澇體系統(tǒng)籌

在洪澇體系統(tǒng)籌上，防澇規(guī)劃與防洪規(guī)劃著力做好標準、設計條件、工程方案和運行機制等方面的銜接。

一是借助數(shù)學模型，進行區(qū)域流域設計雨量銜接；二是河道斷面設計流量銜接；三是澇水調(diào)蓄、排澇泵站及地表行泄的規(guī)劃方案與城市內(nèi)河湖泊水系水位銜接；四是要加強洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”，提升調(diào)度管理水平。

3.2.2 五類空間管控

一是發(fā)掘藍色蓄排空間。提升湖庫調(diào)蓄能力，利用常莊、尖崗等7 座水庫9 000 萬m3蓄洪能力，控制洪水下泄，利用龍湖等10 座湖泊約3 800 萬m3調(diào)蓄能力，統(tǒng)籌水量分配；有機融合藍綠空間，加強約135 km2藍綠空間管控，強化水陸統(tǒng)籌，在主城區(qū)16 條河道約300 km 藍綠空間范圍內(nèi)挖掘調(diào)蓄潛力；豐富完善明溝體系，主城區(qū)管控明溝35 條，在此基礎上進一步提高區(qū)域排水防澇能力，規(guī)劃復明暗涵5 條，新增管控明溝18 條。

二是利用綠色生態(tài)空間。統(tǒng)合全域多類重要生態(tài)要素，結(jié)合行洪通道，在重要廊道和生態(tài)綠心，結(jié)合既有地形進行豎向處理，設置蓄滯洪空間；管控城市綠廊綠帶空間，優(yōu)化豎向設計，改變傳統(tǒng)高填方模式，謀劃一地多用新型生態(tài)格局，實現(xiàn)景觀、生態(tài)、排水防澇等復合功能。

三是預留彈性復合空間。利用城市重要節(jié)點的更新契機，恢復生態(tài)滯蓄空間，以點帶面，增強區(qū)域防洪防澇韌性；結(jié)合洪水淹沒圖及內(nèi)澇風險圖，因地制宜控制洪澇風險用地。

四是優(yōu)化三維豎向空間。已建區(qū)因地制宜優(yōu)化，分步有序調(diào)整，高風險地區(qū)應調(diào)盡調(diào)；新建區(qū)注重整體控制，防洪防澇優(yōu)先，合理銜接水位。

五是謀劃深層地下空間。展望城市遠景發(fā)展，探索防洪防澇深層調(diào)蓄體系，研究在南水北調(diào)總干渠以南實施深層調(diào)蓄的可能，構(gòu)建城市立體洪澇防治網(wǎng)絡，避免外洪入城，解決金水河以東、南水北調(diào)左岸洪澇風險問題。

3.2.3 工程與非工程體系構(gòu)建

在工程體系構(gòu)建方面，防洪工程體系建設主要是依托流域和區(qū)域防洪減災體系，通過截洪分洪工程、水庫工程、河道治理、蓄洪截洪分洪建設等工程措施，構(gòu)建“3+7+21+N”的防洪綜合工程體系，形成“西蓄、東疏、南截、北分、中調(diào)”總體格局，2035 年主城區(qū)防洪標準達到200 a 一遇；排水防澇工程體系建設主要是結(jié)合排水分區(qū)布局，總結(jié)河道水位和城市區(qū)域豎向相對關(guān)系，提出高區(qū)自排、中區(qū)蓄排、低區(qū)強排的防澇策略，構(gòu)建了“2626”排水防澇綜合工程體系，即建設近200 條地表行泄通道、600 m3/s 泵站總排放能力、近200 萬m3調(diào)蓄容積和6 600 km 雨水管渠，2035 年主城區(qū)防澇標準達到100 a 一遇[2]。

在非工程體系建設方面，鄭州市積極探索構(gòu)建高效協(xié)同的洪澇監(jiān)測預警預報、防御和管理體系，同時推進建筑地下空間、軌道交通、橋涵隧道、市政基礎設施、水電通信等重點工程，以及重點行業(yè)領(lǐng)域的韌性建設。

3.2.4 重點任務和工程實踐

防洪體系建設方面：賈魯河流域跨界治理工程是河南省災后重建的標志性工程，治理長度148 km，投資74 億元，目前主體工程已完工；常莊水庫加固提升工程重點對水庫進行清淤擴容等，設計標準提高到200 a 一遇，保證不下泄，總投資11.07 億元，計劃2023 年汛前完成主體工程；金水河“四位一體”防洪能力提升工程主要包括郭家咀水庫恢復加固，金水河調(diào)洪、分洪和綜合治理等工程，總投資52.44 億元，其中郭家咀水庫恢復加固工程目前已完工，其余計劃2023 年汛前和年底前完成主體工程。

防澇體系建設方面：鄭州市已完成桐柏路建設路積水點、南三環(huán)積水點綜合整治工程等163 處城市道路積水點治理；已完成28 條現(xiàn)狀明溝疏挖，22.3 km 排水管網(wǎng)和25 座雨水泵站提升改造，帝湖等自然調(diào)蓄體治理。其中南三環(huán)積水點綜合治理通過建設雨水干管、打通地面行泄通道、提標整治西干渠等措施，效果顯著。

4 案例點評

“31382”防洪防澇規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的深化完善。以強化洪澇空間規(guī)劃和用途管控為切入點，進一步深化和完善鄭州市全流程、全鏈條、全要素的國土空間規(guī)劃體系，提升國土空間現(xiàn)代化治理水平。

“31382”防洪防澇規(guī)劃體系是韌性城市建設的重要抓手。鄭州市在總體國家安全觀的指導下，認真吸取河南鄭州“7·20”特大暴雨的經(jīng)驗教訓，抓緊補齊城市短板，整體提升城市防災減災水平，推動基礎設施韌性建設，保證城市長治久安。

“31382”防洪防澇規(guī)劃體系是洪澇統(tǒng)籌治理的實施路徑。《關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見》和《“十四五”城市排水防澇體系建設行動計劃》均明確提出流域區(qū)域洪澇統(tǒng)籌、城市排水防澇工程、應急管理三大體系共同發(fā)力的要求，要轉(zhuǎn)變過去“只見樹木、不見森林”的工作思路，綜合考慮區(qū)域流域和城市，實現(xiàn)多學科跨領(lǐng)域的融合發(fā)展，徹底解決洪澇“兩張皮”的銜接問題。