鄉(xiāng)村治理框架下農(nóng)村審計(jì)面臨的問(wèn)題及其解決方法研究
——以L 開發(fā)區(qū)為例

郭亞靜

（作者單位：濮陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審計(jì)局）

為更好地解決“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民）問(wèn)題，更廣泛、更深入地做好民生工作，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2019 年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。但是，目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)治理制度還不夠健全，農(nóng)村社會(huì)的財(cái)務(wù)管理還存在一些漏洞，農(nóng)村中的腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站公布，2022 年1—9 月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)接收信訪的舉報(bào)立案45.4 萬(wàn)件，處分40.7 萬(wàn)人。其中，受處分的縣處級(jí)干部有1.5 萬(wàn)人，鄉(xiāng)科級(jí)干部有5 萬(wàn)人，一般干部有5.7 萬(wàn)人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員有28.3 萬(wàn)人。由此可見(jiàn)，健全鄉(xiāng)村治理制度，凈化鄉(xiāng)村治理環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，審計(jì)是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)[1]。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，黨和國(guó)家必須強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村審計(jì)工作的管理，明確農(nóng)村審計(jì)的地位，通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村治理提質(zhì)增效，并促進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)順利開展[2]。

一、農(nóng)村審計(jì)的內(nèi)涵及重要意義

（一）農(nóng)村審計(jì)的內(nèi)涵

農(nóng)村審計(jì)是針對(duì)農(nóng)村的財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所開展的系統(tǒng)性、獨(dú)立的檢查和評(píng)估活動(dòng)，確保資金合法、合規(guī)使用，提高資金使用效率，以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展[3]。

我國(guó)農(nóng)村審計(jì)是一個(gè)內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜的領(lǐng)域，其既涉及對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)的審查，又涉及對(duì)農(nóng)村行使政權(quán)的審查。在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注村集體的收支、國(guó)家撥款資金的使用等內(nèi)容。由相關(guān)政策可知，農(nóng)村審計(jì)方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，概括起來(lái)就是“三重點(diǎn)”“四環(huán)節(jié)”。“三重點(diǎn)”是指著重對(duì)農(nóng)村收支的書面資料、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存款及實(shí)物資產(chǎn)、農(nóng)村債務(wù)債權(quán)進(jìn)行審查?！八沫h(huán)節(jié)”是對(duì)審計(jì)人員及審計(jì)工作的基本要求，一是對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行全方位檢查，杜絕不結(jié)賬、不記賬或者漏收等現(xiàn)象；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)支出的監(jiān)督，確保支出真實(shí)、有效；三是加強(qiáng)資金盤點(diǎn)，確保審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確；四是對(duì)基層政府的債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行精確識(shí)別，并采取針對(duì)性的措施去除“非村”債務(wù)。

（二）農(nóng)村審計(jì)的重要意義

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村的管理體制和流程可能會(huì)存在歷史遺留問(wèn)題或不適應(yīng)新形勢(shì)的部分。審計(jì)可以深入細(xì)節(jié)，找出存在的不足或漏洞，并根據(jù)實(shí)際情況提出合理的建議，提高整體治理效率和水平[4]。除此以外，做好農(nóng)村審計(jì)工作的重要意義還表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.有助于切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。農(nóng)民作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基石和社會(huì)穩(wěn)定的核心，如果其權(quán)益受到侵犯，會(huì)給社會(huì)帶來(lái)深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。過(guò)去經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民工工資拖欠、土地被非法征收等情況。而農(nóng)村審計(jì)作為一種外部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)這些情況具有很強(qiáng)的預(yù)警和查處作用。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)資金流向不當(dāng)或存在違規(guī)行為時(shí)可以及時(shí)介入，以確保農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正維護(hù)[5]。

2.有助于打擊農(nóng)村腐敗現(xiàn)象

掃除農(nóng)村腐敗是鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)重要工作。審計(jì)機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的評(píng)估與監(jiān)督組織，有權(quán)深入調(diào)查和核查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的財(cái)務(wù)記錄、合同條款、交易憑證等關(guān)鍵證據(jù)。當(dāng)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)、非法或不透明的情況時(shí)，有義務(wù)及時(shí)公之于眾，進(jìn)一步追蹤、調(diào)查，并提出相應(yīng)的糾正措施。同時(shí)，公開、公正的審計(jì)體系使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的每一步都實(shí)現(xiàn)透明化，讓農(nóng)民和社會(huì)公眾可以清楚地了解資金的流向和使用效果，從而進(jìn)一步保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利開展[6]。

3.有助于提高資金使用效率

資金的配置和使用效益關(guān)乎農(nóng)村的整體發(fā)展和民生改善。審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)細(xì)致審查、評(píng)估資金的使用情況，可以識(shí)別出資金使用中的低效、冗余或者濫用情況。這不僅有利于確保資金被有效運(yùn)用于真正有價(jià)值的項(xiàng)目，而且有利于避免因管理疏漏或管理不當(dāng)導(dǎo)致的資金浪費(fèi)問(wèn)題。

二、鄉(xiāng)村治理框架下農(nóng)村審計(jì)面臨的困境——以L 開發(fā)區(qū)為例

L 開發(fā)區(qū)轄區(qū)面積為232 平方千米，耕地面積約1 493.3 平方千米，人口有26.4 萬(wàn)人。2017 年，L 開發(fā)區(qū)順利通過(guò)國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)審核。L 開發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民人均可支配收入在2019 年為14 119.1 元，2020 年為15 090.7 元，2021 年為16 690.3 元，處于增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，在當(dāng)?shù)卣皩徲?jì)機(jī)關(guān)的共同努力下，L 開發(fā)區(qū)開展的農(nóng)村審計(jì)工作也取得了一定的成效，但值得注意的是，目前L 開發(fā)區(qū)在審計(jì)工作中仍然存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題會(huì)影響鄉(xiāng)村治理的總體成效。具體而言，這些問(wèn)題包括下述幾點(diǎn)：

（一）農(nóng)村審計(jì)業(yè)務(wù)開展難度較大

L 開發(fā)區(qū)管轄的農(nóng)村地區(qū)具有一定的復(fù)雜性和多樣性，導(dǎo)致審計(jì)工作面臨諸多困難。一方面，由于資源有限，尤其是人力資源，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的審計(jì)人員配備不足。L 開發(fā)區(qū)轄區(qū)有132 個(gè)行政村、13 個(gè)居委會(huì)，現(xiàn)有4 名審計(jì)人員，平均每人負(fù)責(zé)30 個(gè)以上的行政村。這意味著，與城區(qū)相比，L 開發(fā)區(qū)農(nóng)村地區(qū)每位審計(jì)人員需要承擔(dān)更多的工作任務(wù)。另一方面，轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村地理位置分散、交通不便、信息獲取困難等問(wèn)題進(jìn)一步增加了審計(jì)難度。審計(jì)人員要經(jīng)常奔波于不同的村莊收集、整理、分析大量分散的信息，這無(wú)疑給審計(jì)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

（二）審計(jì)人員專業(yè)技術(shù)水平不高

與城市的審計(jì)人員相比，雖然L 開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的審計(jì)人員均擁有本科及以上學(xué)歷，且經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，但鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備相對(duì)不足。與此同時(shí)，目前L 開發(fā)區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)每年計(jì)劃和實(shí)際實(shí)施的審計(jì)專業(yè)培訓(xùn)不超過(guò)2 場(chǎng)。由于培訓(xùn)機(jī)會(huì)有限、學(xué)習(xí)資源不足，一些審計(jì)人員難以掌握最新的審計(jì)方法和技術(shù)，導(dǎo)致其在面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或新的財(cái)務(wù)問(wèn)題時(shí)缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)應(yīng)對(duì)，進(jìn)而影響農(nóng)村審計(jì)工作質(zhì)量。

（三）仍然采用人工手動(dòng)方式審計(jì)

當(dāng)前，L 開發(fā)區(qū)內(nèi)超過(guò)95%的農(nóng)村地區(qū)的審計(jì)工作仍然依賴人工。這不僅效率低下，而且容易出錯(cuò)。另外，與先進(jìn)的審計(jì)系統(tǒng)相比，人工審計(jì)往往對(duì)數(shù)據(jù)的處理和分析能力有限，這可能導(dǎo)致一些重要的財(cái)務(wù)問(wèn)題被忽略或誤判。

（四）原始憑證白條入賬情況嚴(yán)重

目前，L 開發(fā)區(qū)多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的原始憑證管理仍存在諸多問(wèn)題，白條入賬現(xiàn)象普遍。L 開發(fā)區(qū)每年的白條入賬情況超過(guò)50 例，部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒(méi)有完整、準(zhǔn)確的原始憑證。這使審計(jì)人員很難核實(shí)和驗(yàn)證相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而導(dǎo)致一些財(cái)務(wù)問(wèn)題被忽略或誤判，嚴(yán)重妨礙了審計(jì)工作的深入進(jìn)行。

（五）審計(jì)工作處于起步待完善階段

目前，L 開發(fā)區(qū)農(nóng)村審計(jì)工作仍然處于起步階段，在審計(jì)制度、方法、技術(shù)和流程等方面都有待進(jìn)一步完善。對(duì)于如何進(jìn)行審計(jì)、如何應(yīng)對(duì)復(fù)雜的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、如何確保審計(jì)質(zhì)量等關(guān)鍵問(wèn)題，還沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，這給審計(jì)工作帶來(lái)了一些不確定性，對(duì)審計(jì)效果和質(zhì)量也造成了一定的不利影響。

三、鄉(xiāng)村治理框架下農(nóng)村審計(jì)問(wèn)題的解決方法

（一）多維度降低農(nóng)村審計(jì)業(yè)務(wù)難度

針對(duì)農(nóng)村地理位置分散、交通不便等實(shí)際困境，L 開發(fā)區(qū)應(yīng)考慮逐步融合并利用高科技手段來(lái)優(yōu)化工作流程。例如，在非必要開展實(shí)地審計(jì)的工作過(guò)程中，L 開發(fā)區(qū)審計(jì)人員可通過(guò)視頻方式直接與農(nóng)村負(fù)責(zé)人或會(huì)計(jì)進(jìn)行“面對(duì)面”交流，查看和核實(shí)電子賬目、證據(jù)材料等，降低實(shí)地審計(jì)的頻率，從而為審計(jì)機(jī)關(guān)節(jié)省大量人力、物力和時(shí)間成本。此外，L 開發(fā)區(qū)應(yīng)創(chuàng)新審計(jì)機(jī)關(guān)人員配備，與高校合作，引入志愿者和實(shí)習(xí)生參與審計(jì)實(shí)踐。

（二）提升審計(jì)人員專業(yè)技術(shù)水平

L 開發(fā)區(qū)要做好農(nóng)村審計(jì)人才的引進(jìn)工作，使審計(jì)人才能“進(jìn)得來(lái)、留得住”。例如，降低人才引進(jìn)門檻，進(jìn)一步放寬人才引進(jìn)政策，并給予人才一定的稅收優(yōu)惠、住房補(bǔ)貼、子女教育補(bǔ)貼等；改善農(nóng)村審計(jì)人員的工作環(huán)境，擴(kuò)大其晉升通道，以激發(fā)其工作熱情和動(dòng)力。另外，L 開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)除了要對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行有計(jì)劃性的、系統(tǒng)性的審計(jì)技能培訓(xùn)，還要定期開展有關(guān)鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的理論教育，或者為其提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流、專業(yè)知識(shí)進(jìn)修等機(jī)會(huì)，從而使其提升業(yè)務(wù)能力及專業(yè)素養(yǎng)。

（三）加強(qiáng)現(xiàn)代化審計(jì)工具的引進(jìn)與使用

L 開發(fā)區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)引進(jìn)現(xiàn)代化、先進(jìn)化審計(jì)工具。首先，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的溝通與交流，按照相關(guān)政策文件向其闡明農(nóng)村審計(jì)工作的重要性，以獲取購(gòu)入專業(yè)審計(jì)設(shè)備的專項(xiàng)基金或財(cái)政補(bǔ)貼。其次，強(qiáng)化與供應(yīng)商的合作，共同推出針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)惠方案，促使現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)在農(nóng)村審計(jì)工作中更好地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。最后，考慮農(nóng)村審計(jì)人員對(duì)專業(yè)設(shè)備和相關(guān)軟件的掌握情況，在引進(jìn)或設(shè)計(jì)軟硬件時(shí)，應(yīng)在確保其能夠發(fā)揮預(yù)期效用的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)簡(jiǎn)化。例如，L 開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)可聯(lián)合軟件開發(fā)公司對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村審計(jì)的特征和現(xiàn)實(shí)需求展開具體分析，在此基礎(chǔ)上，為軟件設(shè)計(jì)具有科學(xué)性、針對(duì)性與可靠性的功能和模塊，使農(nóng)村審計(jì)工作更加高效和準(zhǔn)確。同時(shí)，軟件界面應(yīng)該直觀易懂，操作流程應(yīng)該簡(jiǎn)潔明了，避免復(fù)雜的技術(shù)術(shù)語(yǔ)，確保初學(xué)者也能快速上手。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕白條入賬

首先，在相關(guān)政策及法律法規(guī)框架內(nèi)，L 開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合區(qū)級(jí)政府單位針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)務(wù)管理工作，尤其是財(cái)務(wù)記錄、原生憑證等方面開展針對(duì)性抽查，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)提出糾正建議，并對(duì)存在問(wèn)題的情況進(jìn)行必要的懲罰。其次，L 開發(fā)區(qū)政府和審計(jì)機(jī)關(guān)需要建立明確的責(zé)任追溯機(jī)制，確保每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有明確的負(fù)責(zé)人，最大限度避免白條入賬情況發(fā)生。最后，L 開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)可以結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際情況，加強(qiáng)與第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，以建立移動(dòng)化的財(cái)務(wù)信息共享平臺(tái)，讓區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)單位可以通過(guò)手機(jī)等移動(dòng)終端實(shí)時(shí)上傳和查詢相關(guān)財(cái)務(wù)信息；審計(jì)人員可以依托此平臺(tái)及時(shí)、全面地掌握相關(guān)單位的財(cái)務(wù)信息，為高效開展監(jiān)管活動(dòng)提供有力支持，推動(dòng)審計(jì)工作更加便捷地發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)管職能。

（五）從實(shí)際出發(fā)持續(xù)完善審計(jì)制度

L 開發(fā)區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)上級(jí)部門統(tǒng)一要求，秉承“因地制宜、從實(shí)際出發(fā)”的基本原則，制定和實(shí)施符合本地區(qū)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求的審計(jì)流程和規(guī)范。第一，深入研究鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興等政策，在準(zhǔn)確把握相關(guān)要求的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村各單位的填表、報(bào)批等工作進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。第二，以“摸清實(shí)情，分類處理”的工作態(tài)度定期開展深入的摸底排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)一系列問(wèn)題和隱患，并分清責(zé)任，對(duì)該處理的問(wèn)題要堅(jiān)決處理到位。第三，針對(duì)問(wèn)題給出相應(yīng)的審計(jì)工作意見(jiàn)，引起被審計(jì)對(duì)象的高度重視，敦促其立即整改到位，并以“舉一反三，以點(diǎn)帶面”的形式，促進(jìn)L 開發(fā)區(qū)的農(nóng)村審計(jì)工作規(guī)范化發(fā)展。第四，針對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效管理開展全面審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目建成投產(chǎn)后的資產(chǎn)登記管理與后期管護(hù)等，以科學(xué)有效的審計(jì)工作避免“短期效應(yīng)”所產(chǎn)生的不利影響，進(jìn)而提升L 開發(fā)區(qū)鄉(xiāng)村治理水平。

四、結(jié)語(yǔ)

L 開發(fā)區(qū)的農(nóng)村審計(jì)工作面臨諸多困境，而我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)也存在與之類似的問(wèn)題。本文主要對(duì)L 開發(fā)區(qū)農(nóng)村審計(jì)困境進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的解決策略，包括多維度降低農(nóng)村審計(jì)業(yè)務(wù)難度、提升審計(jì)人員的專業(yè)技術(shù)水平、加強(qiáng)現(xiàn)代化審計(jì)工具的引進(jìn)和使用、加強(qiáng)監(jiān)管以杜絕白條入賬現(xiàn)象、從實(shí)際出發(fā)完善審計(jì)制度。希望這些策略不僅能為L(zhǎng) 開發(fā)區(qū)提供指導(dǎo)，還能為其他農(nóng)村地區(qū)提供參考，共同推動(dòng)農(nóng)村審計(jì)向更高效、公正、透明的方向發(fā)展，有效解決鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施效果。