高校整體預算績效管理的實踐研究
——以A 高校為例

程 瑩 王莉娜

（作者單位：1.常州大學計劃財務處；2.常州大學國有資產(chǎn)管理處）

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，應構建全方位預算績效管理格局，既要實施項目預算績效管理，也要實施單位整體預算績效管理。教育部印發(fā)《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》，提出各單位應開展整體預算績效管理。A 高校作為一所省屬高校，自實施意見頒布以來，積極開展全面預算績效管理探索，采取一系列措施將績效與預算管理相融合。如何有力推進學校整體績效管理，是目前高校全面預算績效管理中面對的重要問題。本文通過闡述高校整體預算績效管理的必要性以及A 高校全面實施預算績效管理的實踐和探索，剖析A 高校整體預算績效管理工作的現(xiàn)狀和難點，提出高校整體預算績效管理水平提升對策，以期為高校實施整體預算績效管理工作提供參考。

一、高校整體預算績效管理的必要性

（一）全面實施預算績效管理的政策要求

近年來，江蘇省出臺了一系列制度文件，初步形成了相對完整的制度體系，為全省各部門全面實施預算績效管理工作提供了政策指引，指明了工作方向。2019 年，《中共江蘇省委 江蘇省人民政府 關于全面實施預算績效管理的實施意見》的頒布，正式拉開了江蘇省全面實施預算績效管理的序幕。同年，江蘇省財政廳發(fā)布了《關于印發(fā)〈江蘇省全面實施預算績效管理四年行動計劃（2019-2022年）〉的通知》，扎實有力地推進了江蘇省全面實施預算績效管理工作。在績效目標管理方面，江蘇省2019 年發(fā)布的《江蘇省財政廳關于編制省級2020 年部門預算績效目標的通知》要求所有省級預算單位編制部門整體支出績效目標。2020 年，江蘇省公布了普通本科高校預算績效目標指標體系，為各高校制定整體支出績效目標提供了參考。2022 年，《江蘇省省級預算績效目標和指標設置及取值指引（試行）》從部門整體績效目標和指標設置思路、設置要求等方面制定指引，進一步提升部門整體預算績效目標編制質量。2021 年發(fā)布的《關于開展2021 年省級財政資金績效監(jiān)控的通知》要求整體預算和項目預算均開展績效監(jiān)控。在績效評價與結果應用方面，2020 年，江蘇省財政廳首次開展部門整體支出績效自評價試點工作。2021 年發(fā)布的《江蘇省財政廳關于開展2021 年省級財政支出績效評價工作的通知》提出全面開展部門整體自評價工作。各部門開展整體支出績效自評價，并形成績效自評價報告。2023 年發(fā)布的《江蘇省財政廳關于2023 年省級部門單位開展財政支出績效評價工作的通知》要求省級部門實施整體績效評價工作，選擇部門下屬單位開展整體收支情況評價。

（二）學校高質量發(fā)展的內(nèi)在需要

高校肩負著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新等重要職能，這些職能是高校實現(xiàn)高質量可持續(xù)發(fā)展的前提。當前，高校面臨著教育經(jīng)費供給不足與資金需求增大之間的矛盾問題。在高質量發(fā)展的背景下，高校應該更加重視資金的使用效益。在整體預算績效管理中，高校需要通過具體的績效指標考核學校各項工作任務的完成情況和各二級部門的職能履行情況，引導各部門重視資金使用效益，全面推動學校內(nèi)涵式高質量發(fā)展[1]。

二、A 高校全面實施預算績效管理的實踐與探索

A 大學是一所省屬全日制本科院校，也是江蘇高水平大學建設高峰計劃建設高校。根據(jù)黨和國家實施預算績效管理的決策部署，近年來，A 高校積極開展實踐探索和研究，穩(wěn)步推進全面預算績效管理工作，取得了很多成績，積累了寶貴經(jīng)驗。

（一）項目績效管理情況

A 高校上線全面預算管理系統(tǒng)以來，一直將績效目標與校內(nèi)預算編制相融合，在編制校內(nèi)專項預算的同時填報專項績效目標表。2019 年，A 高校出臺了《A 高校專項資金績效評價管理辦法》，并選擇某二級管理部門的一個校內(nèi)專項作為專項資金績效評價試點，在部門自評的基礎上，委托第三方機構并邀請校內(nèi)外專家參與，共同開展績效評價工作，并出具項目績效評價報告，評價結果良好。2020 年起，A 高校將所有的財政專項預算納入績效目標編制范圍。近年來，A 高校不斷拓展績效評價覆蓋范圍，逐步對更多的校內(nèi)專項開展項目績效自評價和評價工作，積極推進預算績效管理全覆蓋。

（二）整體預算績效管理情況

2019 年，A 高校順應高校高質量發(fā)展要求，從人才培養(yǎng)、科學研究、學科建設、師資隊伍建設等幾個維度出發(fā)，編制了A 高校2020 年度部門整體支出績效目標，形成了一套較為完整的整體預算績效目標指標體系。2020 年，A 高校編制下一年度部門整體支出績效目標時，在原來的基礎上增加了效益指標和滿意度指標，進一步完善了整體預算績效目標指標體系。2021 年，A 高校開展了部門整體支出績效自評價工作，對2020 年度單位整體績效目標進行自評價，自評價得分在95分以上，評價結果良好。同年，A 高校對所有的財政專項預算和整體預算開展績效監(jiān)控，對當年上半年的與績效目標高度關聯(lián)的預算執(zhí)行情況、預算執(zhí)行保障、績效目標實現(xiàn)程度等動態(tài)情況進行監(jiān)控，并對全年績效目標完成情況進行預測。截至目前，A 高校圍繞全面實施預算績效管理目標，已經(jīng)完成三個年度的整體績效自評價工作和兩個年度的績效監(jiān)控工作，通過績效自評和績效監(jiān)控，學校各二級管理部門的績效管理意識得到了很大的提高。

三、A 高校整體預算績效管理的現(xiàn)狀和難點

（一）整體預算績效管理實施難度大

由于高校的特殊性，其主要收入來源是財政撥款，一般來說，師生規(guī)模越大，獲得的財政撥款就越多。目前，高校的年度財政撥款只考慮到了經(jīng)費使用的執(zhí)行進度，尚未把高校的預算績效評價情況考慮進去，這就造成績效管理理念仍未在高校領導層得到全面貫徹落實，績效管理意識薄弱的問題普遍存在。目前，A 高校全面預算績效工作推行相對緩慢，現(xiàn)有的績效管理工作主要是為了貫徹落實上級主管部門全面實施績效管理的工作要求，相對被動，尚未設立單獨的預算績效管理部門，整體預算績效的實施主要由財務部門的預算科來主導完成，并且缺乏自上而下的預算績效管理體系和完善的預算績效管理流程，整體預算績效管理的實施難度大。

（二）整體預算績效指標體系有待優(yōu)化

省級部門公布的普通本科高校預算績效目標指標體系為A 高校制定整體支出績效目標提供了參考。但是，不同高校之間的規(guī)模、辦學條件和辦學理念不盡相同，高校并不能直接套用現(xiàn)成的指標體系，因此需要設計一套適用自身的績效指標體系。目前，A 高校建立了一套較為規(guī)范的績效指標體系。但因為缺乏專業(yè)的績效管理部門和人員，A 高校大部分績效目標由各職能部門自行擬定，而部分職能部門為了績效評價結果而設定相對容易實現(xiàn)的績效指標值，使績效目標缺乏相關性、科學性和規(guī)范性，難以反映出學校的總體戰(zhàn)略目標和中長期發(fā)展規(guī)劃。并且隨著高校不斷發(fā)展，其規(guī)模不斷擴大，校內(nèi)二級部門形式多樣化，除黨政機構、教學科研單位以外，科研院所及附屬單位也越來越多，不同單位之間職能目標差異很大，很難用一套績效標準來衡量。因此，A 高校的績效指標體系有待進一步優(yōu)化[2]。

（三）整體績效評價以自評為主，評價結果客觀性不足

A 高校連續(xù)開展了三年的整體績效評價工作。在A高?，F(xiàn)有的績效管理模式下，整體績效評價仍是以自評為主，由各個職能部門根據(jù)評價要點和評分規(guī)則進行自主評價，填寫部門整體績效自評價評分表中與本部門相關的部分。對于一些定性指標，各部門在自評時，為了部門的直接利益難以保證足夠的客觀性；對于一些定量指標，有些部門存在為達到預期目標而降低目標值的情況?？冃гu價結果得分虛高，難以真實反映實際情況，未起到整體績效評價的作用。

（四）績效評價結果未得到有效應用

高校實施整體績效評價是為了給學校下一年度的預算管理提供參考。但從目前來看，A 高校的績效評價結果與下一年度的項目預算申報、預算資金下達聯(lián)系不夠緊密，并未完全掛鉤，也沒有設立相應的獎罰機制，未能起到激勵與約束作用。例如，一些得分較低的指標在下一年度中依然得到了足額的預算，造成了資金的浪費，而有些得分很高且超額完成目標的項目卻沒有得到足額的資金支持，使預算績效考核結果未能發(fā)揮應有作用；而且，部分評價結果也缺乏一定的客觀性，沒有反映出預算績效的真實情況。

四、A 高校整體預算績效管理改進建議

（一）樹立以戰(zhàn)略目標為導向的指導思想

高校整體預算績效管理的首要環(huán)節(jié)是要結合“十四五”規(guī)劃中所明確的戰(zhàn)略目標，構建一個基于戰(zhàn)略目標導向的預算績效管理體系。首先，整體預算績效管理目標要與高?，F(xiàn)階段的戰(zhàn)略目標相適應，這就需要明確A 高校的總體戰(zhàn)略目標和中長期計劃、年度計劃，對戰(zhàn)略目標進行分解，細化為具有可操作性的績效管理目標。例如，強調(diào)專業(yè)建設，增加省級一流課程；強化師資隊伍建設，提高轉任教師博士比例；加強國際合作與交流，開展中外合作辦學項目等。其次，在績效管理過程中，通過績效監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)與戰(zhàn)略目標偏差較大的情況，需要進行重點監(jiān)控并及時調(diào)整工作計劃。最后，對整體預算績效進行評價與考核，評價具體目標和工作計劃是否得到落實。反之，一套科學合理的預算績效管理體系也可以確保戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)。

（二）明確責任主體，推動各部門工作協(xié)同

整體預算績效管理工作涉及高校各個部門，只有部門之間加強協(xié)同合作，才能形成科學合理的預算績效管理體系。因此，高校實施全面預算績效管理需要明確各部門的責任主體，劃分各部門的職責，由績效管理部門、相關職能部門和資金使用部門等相互配合，共同參與完成工作任務?？冃Ч芾砉ぷ黝I導小組作為績效管理工作的領導者，推動績效管理工作的開展，從上而下有效貫徹“講績效、重績效、用績效”的績效理念；財務部門作為牽頭部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個預算執(zhí)行部門；績效管理部門負責完成預算績效管理的各項具體工作，各職能部門對預算績效管理的全過程進行監(jiān)督。A 高校應盡快成立績效管理工作領導小組和獨立的預算績效管理部門?？冃Ч芾砉ぷ黝I導小組由總會計師擔任，使績效管理得到校領導的高度重視和支持，督促各個部門積極參與；同時，成立獨立的預算績效管理部門，避免目前由財務處人員完成各項具體預算績效工作所帶來的業(yè)務和管理壁壘[3]。

（三）搭建共性指標框架，建立預算績效指標庫

根據(jù)省級績效管理部門要求，各預算單位應該從五個方面來制定整體績效指標，包括決策指標、過程指標、履職指標、效益指標和滿意度指標。不同高校之間盡管存在很大差異，但是在這五個方面依然有很多相似之處。因此，A 高校在構建預算管理一體化系統(tǒng)時，對于決策指標和過程指標可以共性指標為主，下設計劃制訂、預算執(zhí)行等十個二級指標，還可以根據(jù)實際情況增加三級指標，搭建共性指標框架。對于履職指標、效益指標和滿意度指標，則由學校自行設置，以個性指標為主，學校各個職能部門將績效目標進一步細化為具體的工作任務和目標，確定具體的績效指標，即個性指標。在此基礎上，由績效管理部門結合共性指標框架，匯總個性指標，建立學校的動態(tài)預算績效指標庫，學校以預算績效指標庫為基礎，通過績效管理工作領導小組討論，選取年度關鍵性指標來作為下一年度的整體績效目標，績效指標值也由小組共同決策確定。隨著學校的發(fā)展和戰(zhàn)略目標的改變，績效指標庫和相應的指標值也應不斷完善與更新。

（四）完善評價方式，加強預算績效評價結果應用

預算績效評價是績效管理中的重要環(huán)節(jié)。A 高校應完善整體預算績效評價的方式，除單位自評外，還可以通過邀請專家、逐步引入第三方專業(yè)機構參與整體預算績效評價等方式，從而提高績效評價工作的質量和效果。預算績效評價的最終目的是落實評價結果的應用，具體可以從兩方面實施：一是強化預算績效問責，落實責任主體，將預算績效考核納入部門和領導干部考核范圍，同時將其作為人員選拔、業(yè)績考核的重要參考，對于預算績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時整改，加大預算績效問責力度[4]；二是將預算績效評價結果與下一年度預算安排掛鉤，建立獎懲機制，對于目標沒有實現(xiàn)或者評價結果差的績效指標扣減下一年度的預算安排，對于評價結果優(yōu)秀的績效指標，優(yōu)先考慮預算安排，促使各部門領導重視預算績效管理，切實推動高校預算績效管理的落實[5]。