上海市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作探析

范春英

[上海市水務(wù)局行政服務(wù)中心(上海市海洋局行政服務(wù)中心),上海 200050]

為防治人為水土流失,降低水土流失危害,保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和人類社會可持續(xù)發(fā)展,上海市結(jié)合現(xiàn)狀,先后發(fā)布了《上海市水土保持管理辦法》《上海市水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》等,并組織修編了《上海市水土保持規(guī)劃(2021—2035年)》,進(jìn)一步明確了上海市水土流失易發(fā)區(qū)及其邊界范圍。自2018年以來,上海市各級水行政主管部門不斷加大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查的力度,采用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)航測和實(shí)地檢查相結(jié)合的方式,對可能造成人為水土流失或不合規(guī)的行為做到全方位監(jiān)管[1］,對督查中發(fā)現(xiàn)的多類別問題,下達(dá)整改通知單,督促建設(shè)單位限期整改。筆者以上海市閔行區(qū)某項(xiàng)目為例,闡述生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作過程,并通過比對全市水土保持項(xiàng)目監(jiān)管抽檢情況,總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的水土保持問題,提出相應(yīng)建議,以期為提升全市水土保持監(jiān)管效能提供支撐。

1 項(xiàng)目概況

收集閔行區(qū)某項(xiàng)目水土保持方案報告書及其批復(fù)文件、臨時用地合同、臨時排水許可、渣土運(yùn)輸協(xié)議、監(jiān)測實(shí)施方案、監(jiān)測季度報告等,并按要求整理。經(jīng)梳理,項(xiàng)目于2020年9月立項(xiàng),2021年1月取得設(shè)計方案批復(fù),已于2021年8月開工,計劃于2023年12月完工。項(xiàng)目水土保持方案中:①防治責(zé)任范圍總面積3.24 hm2,其中永久占地2.17 hm2、臨時占地1.07 hm2。臨時占地位于永久占地的南側(cè),用作施工辦公區(qū)和生活區(qū),待項(xiàng)目完工后移交另一項(xiàng)目作為臨時占地區(qū),因此臨時占地后期防治責(zé)任不再納入本項(xiàng)目。②挖填土石方總量42.36萬m3,其中開挖方40.18萬m3,回填方2.18萬m3(耕植土0.31萬m3);外購?fù)练?.90萬m3(耕植土0.31萬m3),余(棄)方39.90萬m3(泥漿鉆渣0.50萬m3)。③項(xiàng)目運(yùn)行期污水經(jīng)格柵沉沙池預(yù)處理后,排至南側(cè)道路市政污水管網(wǎng);雨水排入西側(cè)和南側(cè)道路市政污水管網(wǎng);施工期場地廢水經(jīng)沉沙池后,就近排入東側(cè)市政污水管網(wǎng)。

2 矢量數(shù)據(jù)處理

將施工前的防治責(zé)任范圍平面圖與檢查時的影像,利用ArcGIS軟件進(jìn)行線性校準(zhǔn)、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換及矢量化編輯等數(shù)據(jù)處理,形成線面屬性完整、位置準(zhǔn)確無誤的矢量圖(見圖1),并進(jìn)行比對,疑似項(xiàng)目西南角擾動土地超出防治責(zé)任范圍。

圖1 施工前與檢查時防治責(zé)任范圍矢量圖對比

3 實(shí)地檢查

對疑似超出防治責(zé)任范圍的區(qū)域,開展實(shí)地檢查。主要檢查土地擾動范圍、渣土處置現(xiàn)狀、水土保持措施實(shí)施情況、臨時排水現(xiàn)狀,以及監(jiān)理、監(jiān)測、驗(yàn)收開展情況等,并對項(xiàng)目建設(shè)主體、總承包單位或施工單位、監(jiān)理單位及監(jiān)測人員進(jìn)行問詢。結(jié)合已收集的資料和實(shí)地檢查情況,分析研判水土保持工作實(shí)際開展過程中存在的問題。

4 疑似違規(guī)問題分析

4.1 土地擾動狀況與合規(guī)性分析

編制方案報告書時,還未簽訂臨時用地相關(guān)協(xié)議。實(shí)地檢查時,項(xiàng)目已進(jìn)入地下結(jié)構(gòu)施工期,臨時用地協(xié)議面積僅0.87 hm2,臨時便道區(qū)未納入臨時用地協(xié)議范圍,同時項(xiàng)目現(xiàn)場西南側(cè)新增一處擾動土地0.19 hm2,超出防治責(zé)任范圍,且超出部分也未提供臨時用地協(xié)議。項(xiàng)目現(xiàn)狀擾動土地情況見表1。

表1 項(xiàng)目現(xiàn)狀擾動土地情況

經(jīng)問詢,建設(shè)單位對于新增擾動土地應(yīng)做好水土保持措施及需提供相關(guān)證明文件是有所了解的,并且實(shí)際施工中,在臨時便道區(qū)及西南側(cè)超出防治責(zé)任范圍區(qū)域均補(bǔ)充設(shè)置了排水溝等水土保持措施,但對臨時占地的合規(guī)性認(rèn)識仍有不足,未能提供全部臨時占地范圍的用地協(xié)議。

4.2 土方平衡狀況與合規(guī)性分析

項(xiàng)目現(xiàn)狀地下圍護(hù)結(jié)構(gòu)已完成,進(jìn)入地下結(jié)構(gòu)施工階段,場地挖方基本已結(jié)束,建設(shè)單位雖已取得核準(zhǔn)渣土處置量56萬t的行政許可,但檢查時僅能提供30萬t的渣土證,對比挖填方量可知,渣土是否全部合規(guī)處置存在疑問。經(jīng)問詢,項(xiàng)目各參建單位均表示已合法合規(guī)處置渣土,只需補(bǔ)充提供相應(yīng)渣土處置證明。

4.3 其他疑似違規(guī)問題分析

實(shí)地檢查時,項(xiàng)目存在監(jiān)理工作未按規(guī)范要求開展的問題。根據(jù)相關(guān)規(guī)范性文件要求,征占地面積大于等于20 hm2或挖填土石方量大于等于20萬m3的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)配備具有水土保持專業(yè)監(jiān)理資格的工程師[2］。該項(xiàng)目挖填土方量大于20萬m3,但未配備具有水土保持監(jiān)理資格的監(jiān)理工程師,不滿足規(guī)范要求。另外,還存在實(shí)際排水出路與批復(fù)方案不一致,臨時排水、沉淀設(shè)施淤積嚴(yán)重等問題。

5 監(jiān)督檢查成效

5.1 編制監(jiān)管報告

實(shí)地檢查結(jié)束后,依據(jù)監(jiān)督檢查情況編制監(jiān)管報告,對存在的問題下發(fā)整改通知單,要求水土保持責(zé)任主體單位進(jìn)行整改并回復(fù),并視問題嚴(yán)重程度及整改情況,考慮是否將主體單位列入水土保持“兩單”。另外,監(jiān)管報告還可作為監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)。

5.2 與全市抽檢情況比對

2022年上海市水務(wù)局抽取了222個項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查,共檢查出88個項(xiàng)目172處問題,其中未按要求落實(shí)水土保持措施、未按規(guī)定傾倒渣土、防治責(zé)任范圍與原批復(fù)不符、未按要求開展水土保持監(jiān)理、未按要求辦理臨時排水手續(xù)、未在全國水土保持監(jiān)督管理平臺完善信息和未按要求辦理臨時用地手續(xù)問題較多(見表2),其他如表土剝離情況不清晰、未按要求開展水土保持監(jiān)測、項(xiàng)目完工后“未驗(yàn)先投”、虛報挖填土石方量等問題較少。

表2 2022年上海市部分水土保持項(xiàng)目監(jiān)督檢查情況

從表2來看,閔行區(qū)某地塊項(xiàng)目為點(diǎn)型項(xiàng)目,監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在未按要求辦理臨時用地手續(xù)、防治責(zé)任范圍與原批復(fù)不符、未按規(guī)定傾倒渣土、未按要求開展監(jiān)理、未按要求辦理臨時排水手續(xù)等問題,從全市來看均較為典型。

6 水土保持工作存在的問題與建議

6.1 問題

基于閔行區(qū)某項(xiàng)目水土保持監(jiān)管結(jié)果,從全市范圍來看,目前水土保持工作中主要存在如下問題:

1)部分項(xiàng)目方案報告書中表述渣土隨挖隨運(yùn),或在項(xiàng)目內(nèi)周轉(zhuǎn)時間較短,但受工期等外部因素影響,渣土實(shí)際堆放周期較長。與此同時,未及時采取苫蓋、攔擋等臨時措施,易造成水土流失。

2)受場地所限,部分項(xiàng)目開挖土方均作廢棄土方處理,但廢棄土方未按水土保持規(guī)定確定專門場地堆放,且去向不明,缺少廢棄土方去向的相關(guān)證明文件。

3)大部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)理工作由項(xiàng)目主體監(jiān)理單位同步開展,但部分達(dá)到擾動地表面積大于等于20 hm2或挖填土方量大于等于20萬m3的項(xiàng)目,未按要求配備具有水土保持監(jiān)理資格的監(jiān)理工程師。

4)部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期實(shí)際的水土流失防治責(zé)任范圍超出水土保持方案中防治責(zé)任范圍,但責(zé)任主體單位對臨時用地的合規(guī)性認(rèn)識仍有不足,甚至抱有不被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理。

5)部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定辦理臨時排水許可,或不按臨時排水許可的要求進(jìn)行污廢水排放,易造成河道淤積或管網(wǎng)淤堵。

6.2 建議

1)加大普法宣貫力度,提高項(xiàng)目主體單位水土保持責(zé)任意識。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,部分總承包單位對水土保持工作的重要性認(rèn)識不足,各建設(shè)方對水土保持工作的重視不足,有些不了解甚至不相信可能面臨的行政處罰,導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施情況與水土保持方案有所差異時,未按水土保持要求及時做相應(yīng)調(diào)整?，F(xiàn)場監(jiān)管過程中,要求建設(shè)單位組織相關(guān)成員一同參加,現(xiàn)場加強(qiáng)對水土保持措施實(shí)施、渣土棄運(yùn)要求、水土保持方案變更等事項(xiàng)的宣貫;綜合采用線上、線下多渠道,根據(jù)水利部及上海市的要求,面向社會群體組織開展水土保持政策宣傳和學(xué)習(xí)活動,使各項(xiàng)目責(zé)任主體明確自身責(zé)任,提高水土保持風(fēng)險防控意識,更好地履行管理和監(jiān)督職責(zé)。

2)提高日常監(jiān)管效能。目前市、區(qū)水行政主管部門落實(shí)“誰審批,誰負(fù)責(zé)”的審批責(zé)任追究制,對自行審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展監(jiān)管工作,但不能做到對每個建設(shè)項(xiàng)目都進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管,且年度建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管多為單次,難以做到提前規(guī)避違法違規(guī)行為的發(fā)生。因此,有必要進(jìn)一步優(yōu)化水土保持監(jiān)管機(jī)制,提高日常監(jiān)管效能,力求做到提前預(yù)警,并及時制止。一方面,通過遙感監(jiān)管、實(shí)地檢查、書面檢查、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”相結(jié)合的多種手段[3］,對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管,針對存在問題較嚴(yán)重或存在重大水土流失隱患的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)增加日常監(jiān)管頻次;另一方面對于較復(fù)雜、跨區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,市水行政主管部門應(yīng)組織相關(guān)主管部門開展聯(lián)合監(jiān)管,以提高監(jiān)管效能[4］。

3)嚴(yán)格責(zé)任追究。對于少數(shù)不積極配合檢查、不按要求整改,或不按規(guī)定開展水土保持工作的,建議按相關(guān)法律法規(guī),以約談、通報批評、行政處罰、信用懲戒等方式,對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)單位予以處罰,并追究有關(guān)單位及其工作人員的責(zé)任[5］。