新時(shí)期事業(yè)單位預(yù)算編制管理的問題及對(duì)策

吳 程

一、前言

加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，對(duì)發(fā)揮事業(yè)單位職能，保證財(cái)政資金合理化使用有重要意義[1]。然而，我國事業(yè)單位預(yù)算編制管理在實(shí)踐應(yīng)用中還存在諸多問題，單位必須直面這些問題，建立獨(dú)立預(yù)算管理部門或工作專班全面負(fù)責(zé)預(yù)算編制管理工作，調(diào)動(dòng)部門或工作專班共同參與預(yù)算編制積極性，充分掌握財(cái)政資金收入和支出情況，提升單位整體預(yù)算編制管理水平，加快我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

二、新時(shí)期事業(yè)單位預(yù)算編制管理的必要性

（一）完善內(nèi)控機(jī)制必要途徑

內(nèi)控機(jī)制建設(shè)與完善是事業(yè)單位管理改革必由之路。實(shí)施預(yù)算編制管理，基于此建立規(guī)范化的預(yù)算編制管理流程，管理者也可據(jù)此掌握單位資金收支情況、預(yù)算編制執(zhí)行情況，了解實(shí)際情況與預(yù)算編制之間的差異。根據(jù)實(shí)際情況，分析調(diào)控預(yù)算執(zhí)行，參照實(shí)際情況對(duì)預(yù)算編制執(zhí)行內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整，使預(yù)算編制執(zhí)行情況盡可能符合預(yù)算編制計(jì)劃，有效利用和分配財(cái)政資金，將各種資金風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽階段，提升單位內(nèi)部控制管理水平。

（二）符合綜合管理水平提升要求

預(yù)算編制管理是事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作核心，從事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀看，高效高質(zhì)的預(yù)算編制管理可增加資金使用效率和使用信息透明度，對(duì)單位各項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)有一定引導(dǎo)和約束作用，及時(shí)提醒管理層調(diào)整和修改不合理部分，解決收支不平衡問題，不斷提升單位經(jīng)營活動(dòng)合法性和有效性。還可有效增加單位各項(xiàng)決策科學(xué)性和合理性，減少和遏制事業(yè)單位貪污腐敗、徇私舞弊等問題產(chǎn)生，提升財(cái)務(wù)管理水平，最大化實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位服務(wù)社會(huì)公眾的價(jià)值，以滿足人們對(duì)美好幸福生活的追求[2]。

三、新時(shí)期事業(yè)單位預(yù)算編制管理的問題分析

（一）隊(duì)伍建設(shè)滯后及意識(shí)薄弱

現(xiàn)階段，仍有部分管理者對(duì)預(yù)算編制管理認(rèn)識(shí)不到位，預(yù)算觀念陳舊，管理意識(shí)淡薄，認(rèn)為預(yù)算編制管理屬于財(cái)務(wù)部分工作范疇，不積極協(xié)調(diào)統(tǒng)籌預(yù)算編制工作，令編制工作受到諸多方面限制，預(yù)算項(xiàng)目信息不全面，真實(shí)性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性難以保障。部分事業(yè)單位認(rèn)為預(yù)算編制管理，單純圍繞資金使用情況進(jìn)行預(yù)測分析，認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致預(yù)算編制管理走過場形式嚴(yán)重，理財(cái)意識(shí)淡薄。預(yù)算編制管理意識(shí)淡薄導(dǎo)致隊(duì)伍建設(shè)滯后，部分事業(yè)單位缺乏專業(yè)預(yù)算編制人才，相關(guān)崗位通常由財(cái)務(wù)部門人員兼任，預(yù)算管理能力不足[3]；人才培養(yǎng)資金有限，限制了財(cái)務(wù)預(yù)算編制人才引進(jìn)，現(xiàn)有人員工作積極性不足、責(zé)任心缺失，不利于預(yù)算編制管理在事業(yè)單位中的全面落實(shí)。

（二）預(yù)算編制管理水平偏低

預(yù)算編制管理水平的偏低是事業(yè)單位財(cái)稅體制改革限制因素之一。主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是預(yù)算編制時(shí)間較短。一般在每年7月份中下旬下達(dá)預(yù)算編制通知，要在短時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算編制，很多事業(yè)單位不重視事前調(diào)研，也沒有建立科學(xué)合理的預(yù)算編制管理制度及指標(biāo)、權(quán)重部分預(yù)算編制方法不符合規(guī)范要求，具有較為明顯的基數(shù)增長法特征，再加上財(cái)務(wù)信息不準(zhǔn)確，批復(fù)部門無法完全掌握申報(bào)部門真實(shí)需求，只能在前一年基礎(chǔ)上增加百分比，久而久之，就成為事業(yè)單位普遍使用的預(yù)算編制管理方法。二是預(yù)算編制管理權(quán)責(zé)不清晰。部分事業(yè)單位預(yù)算編制工作由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，確定預(yù)算編制范圍、項(xiàng)目及金額等，與項(xiàng)目實(shí)際情況存在較大差異，在具體執(zhí)行時(shí)，需要進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整和糾錯(cuò)，導(dǎo)致預(yù)算編制執(zhí)行效果不佳。在預(yù)算編制管理過程中，還存在財(cái)務(wù)部門過度干預(yù)的情況，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門工作偏移，給自身增加大量事務(wù)性工作，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門原有職能錯(cuò)位或缺位。三是預(yù)算編制管理與資產(chǎn)管理脫節(jié)。事業(yè)單位的資金存量、財(cái)政資產(chǎn)等情況會(huì)對(duì)預(yù)算編制成果及資金安排產(chǎn)生直接影響，部分事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在較為突出的“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”現(xiàn)象，存在“重資金，輕實(shí)物；重購置，輕管理；重增量，輕存量”等問題，導(dǎo)致預(yù)算編制管理約束和監(jiān)督作用無法真正展現(xiàn)，難以真正發(fā)揮資產(chǎn)配置、控制和使用價(jià)值。

（三）執(zhí)行和監(jiān)控工作浮于表面

預(yù)算編制執(zhí)行和監(jiān)控工作浮于表面，根源在于缺乏具體完善的管理制度，規(guī)范化執(zhí)行流程，導(dǎo)致相關(guān)工作人員在落實(shí)預(yù)算編制內(nèi)容時(shí)，缺乏有效約束，導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行持續(xù)出現(xiàn)較大差異。首先，部分預(yù)算項(xiàng)目沒有應(yīng)用項(xiàng)目庫管理，仍采用傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、資金審核分配方式，科學(xué)性和規(guī)范性不足。其次，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行周期較長。各事業(yè)單位預(yù)算審批通過后，必須按照審批指示和預(yù)算計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行，但部分事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中，頻繁發(fā)生預(yù)算調(diào)整，欠缺規(guī)范性。預(yù)算編制調(diào)整屬于正常行為，但頻繁調(diào)整、隨意調(diào)整或者大篇幅調(diào)整，將引發(fā)嚴(yán)重問題。例如，專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)，變化調(diào)整情況較多；預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，項(xiàng)目支出范圍管控不嚴(yán)，存在隨意調(diào)用公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算款項(xiàng)，導(dǎo)致超標(biāo)準(zhǔn)支出、超范圍支出或者無預(yù)算支出等問題。最后，預(yù)算執(zhí)行和決算分析報(bào)告應(yīng)用效果不佳。在完成預(yù)算編制及執(zhí)行后，事業(yè)單位需要對(duì)各指標(biāo)完成情況，指標(biāo)執(zhí)行中存在的偏差及偏差產(chǎn)生原因、問題解決措施等進(jìn)行綜合把控，將其納入財(cái)務(wù)預(yù)算分析報(bào)告中，為下一年度預(yù)算編制及執(zhí)行提供有效參考。但是，部分管理層并沒有重視和利用該分析報(bào)告，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控工作流于形式。

（四）管理體制缺失

預(yù)算編制管理體制缺失體現(xiàn)在以下兩方面：一方面，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。財(cái)務(wù)部門與其他職能部門、業(yè)務(wù)部門缺乏有效溝通，因?yàn)椴糠质聵I(yè)單位未建立常態(tài)化信息溝通反饋機(jī)制，信息系統(tǒng)與管理系統(tǒng)信息共享、傳遞不暢通，導(dǎo)致信息孤島情況屢次發(fā)生，相關(guān)政策難以準(zhǔn)確執(zhí)行，整體管理效能不佳。另一方面，績效考評(píng)機(jī)制缺失。目前，很多事業(yè)單位預(yù)算編制管理績效考評(píng)機(jī)制還處于初步階段，預(yù)算項(xiàng)目及指標(biāo)考核僅僅停留在表層，未設(shè)立健全預(yù)算考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，沒有具體落實(shí)到個(gè)人，起到約束和激勵(lì)作用。

四、新時(shí)期事業(yè)單位預(yù)算編制管理的對(duì)策

（一）全面強(qiáng)化管理意識(shí)并加強(qiáng)管理團(tuán)隊(duì)建設(shè)

在事業(yè)單位管理體系中，預(yù)算編制管理屬于“一把手工程”，需要管理層的支持和重視，若管理層預(yù)算編制管理意識(shí)淡薄，相關(guān)工作將難以落實(shí)，取得顯著成效。一方面，事業(yè)單位要重視和支持預(yù)算編制管理工作，由領(lǐng)導(dǎo)牽頭，積極貫徹親自抓、親自問、親自管理念，各部門齊抓共管、資源共享、信息聯(lián)通、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，全體員工參與的預(yù)算編制管理氛圍，包括管理人員、財(cái)務(wù)人員、審計(jì)人員。事業(yè)單位干部職工均要重視自我學(xué)習(xí)與提升，從思想認(rèn)知、專業(yè)學(xué)識(shí)及操作技能、業(yè)務(wù)素養(yǎng)等方面入手，切實(shí)提升個(gè)人綜合素質(zhì)，還要加強(qiáng)對(duì)單位實(shí)際、項(xiàng)目運(yùn)行及預(yù)算編制執(zhí)行等了解程度，知曉工作任務(wù)或績效目標(biāo)及下一年度工作重點(diǎn)。在業(yè)財(cái)融合背景下，創(chuàng)新預(yù)算編制管理方式，健全管理制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制管理科學(xué)化、規(guī)范化進(jìn)展。另一方面，加強(qiáng)建設(shè)管理團(tuán)隊(duì)。事業(yè)單位應(yīng)適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理人員職能，提高崗位薪酬水平和人才準(zhǔn)入門檻，建立健全職位晉升機(jī)制和相關(guān)考核指標(biāo)，確保相關(guān)人員在該機(jī)制激勵(lì)下，積極主動(dòng)參與專業(yè)培訓(xùn)，參加財(cái)務(wù)職稱系列考試和評(píng)審，提高個(gè)人預(yù)算編制管理業(yè)務(wù)水平。預(yù)算編制管理人員應(yīng)樹立終身學(xué)習(xí)觀念，摒棄傳統(tǒng)固有思維，強(qiáng)化個(gè)人財(cái)務(wù)預(yù)算編制管理意識(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)新文件、制度和政策，掌握新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，熟練使用各種科學(xué)管理方法，重塑預(yù)算編制管理機(jī)制，最大化發(fā)揮財(cái)務(wù)管理核心作用，為順利開展預(yù)算編制管理各項(xiàng)工作奠定基礎(chǔ)，為事業(yè)單位改革創(chuàng)新發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（二）基于全面預(yù)算管理提高預(yù)算編制管理水平

在全面預(yù)算管理背景下，事業(yè)單位應(yīng)堅(jiān)持預(yù)算編制管理基本原則，包括收入與支出平衡性原則，避免編寫超出預(yù)算的數(shù)額；全面細(xì)化原則，詳細(xì)分析預(yù)算項(xiàng)目，在政府收入支出改革與國庫集中支出實(shí)際需求下，全面提升預(yù)算編制水平；重點(diǎn)內(nèi)容突出原則，確保預(yù)算編制重點(diǎn)內(nèi)容突出，避免游離預(yù)算收入支出計(jì)劃的收入支出項(xiàng)目存在，確保編制科學(xué)、規(guī)范性。在此基礎(chǔ)上，首先，確保預(yù)算編制時(shí)間充足。做好預(yù)算編制前期準(zhǔn)備工作，充分利用調(diào)查研究、項(xiàng)目論證等工作，全面考量事業(yè)單位各方事務(wù)、實(shí)際情況和需求、預(yù)測事業(yè)單位發(fā)展前景，確保預(yù)算編制目標(biāo)的合理性和科學(xué)性。為確保相關(guān)工作順利開展，事業(yè)單位需要建立獨(dú)立預(yù)算編制管理組織機(jī)構(gòu)或者工作小組，明確該機(jī)構(gòu)具體崗位職責(zé)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)控、預(yù)算考核與評(píng)價(jià)等程序，有效控制事業(yè)單位經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。其次，減少財(cái)政部門代編預(yù)算的行為，避免財(cái)政部門過度干預(yù)預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，保障專人專崗，將專項(xiàng)資金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等工作交由相關(guān)部門和預(yù)算管理小組負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門職能。最后，強(qiáng)化預(yù)算管理與資產(chǎn)管理間的融合程度。制定完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、支出定額標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范開展預(yù)算資產(chǎn)支出活動(dòng)，在科學(xué)配置資產(chǎn)的同時(shí)，推進(jìn)財(cái)政精細(xì)化管理，預(yù)算編制管理和預(yù)算管理相結(jié)合。

（三）有效落實(shí)執(zhí)行和監(jiān)控工作

事業(yè)單位預(yù)算編制管理效能充分發(fā)揮，需要先落實(shí)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)控工作。一方面，重視預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)及管理，負(fù)責(zé)項(xiàng)目庫支出所有活動(dòng)。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)督促部門加強(qiáng)項(xiàng)目前期調(diào)研工作，在堅(jiān)持先項(xiàng)目后預(yù)算的基礎(chǔ)上，完善項(xiàng)目庫動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期清理調(diào)整績效目標(biāo)不明確項(xiàng)目或者支付率較低項(xiàng)目，杜絕“錢等項(xiàng)目”情況發(fā)生，打破財(cái)政支出結(jié)構(gòu)僵化情況。另一方面，加強(qiáng)預(yù)算編制管理，完善預(yù)算調(diào)整機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要堅(jiān)持“先預(yù)算、后支出、無預(yù)算、不支出”的原則，嚴(yán)格按照預(yù)算編制和項(xiàng)目列支范圍進(jìn)行支出，約束隨意調(diào)整問題，著力推進(jìn)預(yù)算調(diào)整科學(xué)化、規(guī)范化、民主化、公開化，維護(hù)預(yù)算編制管理嚴(yán)肅性和權(quán)威性。事業(yè)單位可建立預(yù)算調(diào)整預(yù)警機(jī)制，以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)，以分級(jí)分類預(yù)警規(guī)則為核心，在預(yù)算管理系統(tǒng)中增設(shè)預(yù)警功能模塊，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，一旦監(jiān)測發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)觸發(fā)預(yù)警值，根據(jù)預(yù)警值要及時(shí)采取不同響應(yīng)方式和應(yīng)對(duì)措施，根據(jù)執(zhí)行情況及時(shí)對(duì)接業(yè)務(wù)部門進(jìn)行整改修訂。另外，事業(yè)單位要建立完善內(nèi)外部結(jié)合監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算管理小組要加強(qiáng)與會(huì)計(jì)、審計(jì)、紀(jì)檢部門之間的合作，建立協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、考核與評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行糾偏整改，并且每月、每季度定期在內(nèi)部公開，確保實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位預(yù)算編制管理的全面落實(shí)。

（四）全方位優(yōu)化管理體制

1.完善預(yù)算考核機(jī)制

事業(yè)單位管理人員應(yīng)當(dāng)以預(yù)算指標(biāo)為指引，以按照預(yù)算執(zhí)行各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為參考，綜合比對(duì)預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算指標(biāo)，尋找偏差產(chǎn)生原因，分析偏差產(chǎn)生原因，并由此評(píng)價(jià)各預(yù)算指標(biāo)業(yè)績和工作質(zhì)量。單位還要設(shè)置科學(xué)考核指標(biāo)，采用平衡記分卡，多維度設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，如財(cái)務(wù)管理、工作效能、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、服務(wù)對(duì)象滿意度等，保障考核工作的規(guī)范性和公平性，考核機(jī)構(gòu)應(yīng)納入年度綜合評(píng)價(jià)報(bào)告中，為預(yù)算編制管理優(yōu)化提供支持。

2.完善績效管理機(jī)制

在堅(jiān)持優(yōu)化資源配置基礎(chǔ)上，建立全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，確?！邦A(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”，提高對(duì)全面預(yù)算管理的重視性，這是促進(jìn)事業(yè)單位提質(zhì)增效的關(guān)鍵。事業(yè)單位可建立定期報(bào)告和通報(bào)制度，每月定期向管理層通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，績效評(píng)價(jià)要真實(shí)、客觀，全面反映績效目標(biāo)執(zhí)行情況，針對(duì)目標(biāo)制定不合理、未完成情況，說明原因，提出改進(jìn)措施。單位要建立預(yù)算績效管理信息化平臺(tái)，充分利用信息技術(shù)手段整合相關(guān)資源，包括財(cái)務(wù)信息、預(yù)算信息、績效評(píng)價(jià)信息、內(nèi)部控制管理信息等，確保實(shí)現(xiàn)各部門、多用戶信息數(shù)據(jù)共享，消除信息孤島、信息不完整、不準(zhǔn)確等情況。還能通過該系統(tǒng)為預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供數(shù)據(jù)信息，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行全過程、全方位預(yù)算控制和管理，發(fā)揮績效約束作用。另外，健全決算事后監(jiān)督機(jī)制，各級(jí)政府、相關(guān)部門和學(xué)校遵循新預(yù)算法相關(guān)要求，全面推進(jìn)各級(jí)單位經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公報(bào)、部門預(yù)決算公開等，接受社會(huì)監(jiān)督，提升預(yù)算編制管理水平。

五、結(jié)語

綜上所述，預(yù)算編制管理是一項(xiàng)復(fù)雜性、綜合性管理活動(dòng)，在我國社會(huì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，事業(yè)單位財(cái)政體系改革也步入新階段。為滿足事業(yè)單位現(xiàn)代化財(cái)政制度建設(shè)目標(biāo)，事業(yè)單位必須加強(qiáng)預(yù)算編制管理，重視資產(chǎn)管理、資金管理、財(cái)務(wù)管理等控制，構(gòu)建全周期閉環(huán)管理新形態(tài)。事業(yè)單位管理者要及時(shí)轉(zhuǎn)變思想，提高對(duì)預(yù)算編制管理的重視程度，明確事業(yè)單位體制改革和加強(qiáng)內(nèi)控過程中，應(yīng)用預(yù)算編制管理的必要性，針對(duì)實(shí)踐中存在的諸多問題，采取對(duì)應(yīng)管理策略，切實(shí)提升單位預(yù)算編制管理效率和質(zhì)量。