留置措施的適用困境及其完善路徑

摘 要：從法律性質(zhì)上看，留置措施是監(jiān)察機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對所有涉嫌違法行使公權(quán)力的公職人員，所采取的一種具有強制性、期限性的限制人身自由的調(diào)查活動。同時，留置措施在適用中呈現(xiàn)出設(shè)置上的不足、程序的單向性、與刑事強制措施的規(guī)定不協(xié)調(diào)、留置場所不明確、檢察機關(guān)退回補充調(diào)查程序不完善等困境。需要明確留置的適用條件，引入司法審查機制，加強對留置程序的監(jiān)督制約，促進留置措施與刑事強制措施銜接的有效協(xié)調(diào)，規(guī)范留置場所的設(shè)置，完善檢察機關(guān)的退回補充調(diào)查程序。通過對留置措施的不斷完善，使留置措施充分發(fā)揮其特有的監(jiān)察作用。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法；留置措施；刑事強制措施；人權(quán)保障

一、留置措施產(chǎn)生的背景

伴隨《監(jiān)察法》的出臺而出現(xiàn)的一種新的限制人身自由的措施—留置措施，它的出現(xiàn)并非沒有根據(jù)。它與我國另一項重要的制度緊密聯(lián)系在一起，那就是《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》中規(guī)定的“兩規(guī)”措施。“兩規(guī)”措施對于打擊職務(wù)犯罪發(fā)揮著巨大的作用，但是其中也難免存在著諸多問題，其中有兩點最為重要，一是“兩規(guī)”制度缺乏明確的法律依據(jù)，“兩規(guī)”并不是法律規(guī)定的制度而是黨的紀律檢查條例所確定的制度；二是非法取證問題難以從制度上加以解決，前些年許多冤家錯案都是由此產(chǎn)生，容易造成權(quán)力的濫用，造成法律的不公。

監(jiān)察體制改革作為國家一項重要的政治改革，其核心是將檢察機關(guān)對于職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)移到監(jiān)察機關(guān)上來。2018年通過的《監(jiān)察法》新設(shè)置了留置措施，新修改的《刑事訴訟法》集中調(diào)整人民檢察院的偵查職權(quán)內(nèi)容，以保證刑事訴訟法和監(jiān)察法的銜接。同時，留置措施代替“兩規(guī)”措施，則從法律層面提供了依據(jù)，充分體現(xiàn)了用法治思維和法治方式處理腐敗問題。

二、監(jiān)察留置措施在適用中的困境

（一）留置措施適用條件模糊和審批程序的不規(guī)范。

1.適用條件上的模糊

根據(jù)《監(jiān)察法》第22條的規(guī)定，留置措施有四個要件：一、對象要件，即被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪行為，留置措施的對象不包括一般違法違紀行為。二、證據(jù)要件，即監(jiān)察機關(guān)不能任意猜測而留置被調(diào)查人，應(yīng)當掌握一定證據(jù)。三、調(diào)查要件，即仍有重要問題需要進一步調(diào)查。監(jiān)察機關(guān)對于已經(jīng)掌握了犯罪證據(jù)，查清犯罪事實應(yīng)當直接進行處置。四、必要性要件，即監(jiān)察機關(guān)進行留置應(yīng)該以必要性為依據(jù)，如，案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供，可能有其他妨礙調(diào)查行為的。顯然證據(jù)要件和調(diào)查要件沒有異議，這是為了保證調(diào)查程序的順利進行，限制留置措施的適用。①但是關(guān)于對象要件和必要性要件則表述的含糊不清，不利于監(jiān)察目的的實現(xiàn)。比如，法律后果只造成了行政處罰或行政處分的嚴重職務(wù)犯罪是否適用于留置措施？再者，“案情重大、復(fù)雜”的標準是什么？“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”哪些行為屬于可能妨礙調(diào)查行為的？哪些機關(guān)做出判斷的？這些都沒有具體的規(guī)定，必然會在調(diào)查過程中出現(xiàn)問題。

2.審批程序上的不規(guī)范

從《監(jiān)察法》的有關(guān)內(nèi)容來看，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。監(jiān)察機關(guān)認為采取留置措施不合適的，應(yīng)當及時解除。只有這一點對批準程序做出了說明。這就產(chǎn)生了一些問題，比如，“領(lǐng)導(dǎo)人員”中的領(lǐng)導(dǎo)包括誰？“集體研究決定”決定的方法是什么？是多數(shù)票決定還是監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人決定？含糊不清。再比如，就算決定的方式正確，但是如果出現(xiàn)錯誤有什么補救措施？或者什么人該負責。這些都沒有足夠的法律制度加以規(guī)范。過于集中把資源投入在查明案件事實上而忽略了人權(quán)保障，必然不利于法治化進程，造成惡劣的影響。

（二）留置程序的單向性

1.留置措施的決定主體與執(zhí)行主體重合

我國新修訂了《刑事訴訟法》的相關(guān)內(nèi)容，對檢察機關(guān)的管轄范圍做出了一定的調(diào)整，這有利于《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的銜接，有利于《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》之間存在的問題有效的解決。但是留置措施的決定主體是自身。同時，留置措施的執(zhí)行主體也是自身。這必然導(dǎo)致案件調(diào)查過程中的不透明性。“從刑事訴訟法中可以看出關(guān)于逮捕的決定和執(zhí)行都有第三方對其進行監(jiān)督，并且對犯罪嫌疑人的關(guān)押地點也有明確的規(guī)定，這也是逮捕的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，體現(xiàn)了國家對犯罪嫌疑人的人權(quán)的保障”，【4】然而關(guān)于《監(jiān)察法》中留置措施的規(guī)定，留置措施留置時間最長六個月較長，對犯罪嫌疑人的人身自由是極大的限制，而且對人身自由有極大限制的決定和執(zhí)行都是由監(jiān)察機關(guān)自身進行，沒有第三方的監(jiān)督與審查，與我國的權(quán)力制約精神相違背，不利于我國法治化建設(shè)，也不利于我國關(guān)于人權(quán)保障的要求。

2.留置過程中律師不能介入

在《刑事訴訟法》中第十一條重申了被告人的辯護權(quán)。這充分體現(xiàn)了我國尊重和保障人權(quán)。而《監(jiān)察法》卻沒有規(guī)定留置措施期間的律師參與制度，作為對人身自由有極大限制的留置措施，沒有律師的參與必然會對被調(diào)查人的人權(quán)造成極大的侵害。“面對強大的國家機關(guān)，被調(diào)查人往往處于弱勢地位，人身權(quán)利往往得不到有效的保護，這就更需要律師的參與來保障被調(diào)查人的合法權(quán)利?！?【5】

（三）留置措施與刑事強制措施的規(guī)定不協(xié)調(diào)

1.《監(jiān)察法》未規(guī)定留置措施的羈押替代措施

在刑事訴訟法中，可以施行的強制措施的種類不一，這使得這不同情況下針對不同的案件采取不同的強制措施，有利于保障人權(quán)，限制公權(quán)力的濫用。但是留置措施是《監(jiān)察法》中獨有的限制人身權(quán)利的強制措施，這顯然不利于針對不同的情況采取不同的措施，這種單一的強制措施容易產(chǎn)生一些問題。同時留置措施程序的啟動繁瑣，審批嚴格，使其在現(xiàn)實中工作進行較為緩慢，而且根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定不同級別的監(jiān)察機關(guān)的審批程序是不同的，這必然會造成資源的浪費，程序的繁雜不利于高效率的反腐敗斗爭。

2.留置措施與逮捕在適用上的重合

根據(jù)《刑事訴訟法》第81條的規(guī)定和《監(jiān)察法》中第22條的規(guī)定有重合之處，包括，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的，可能逃跑、自殺的。監(jiān)察機關(guān)對于符合上述條件的被調(diào)查人進行留置，限制其人身自由，這已經(jīng)與逮捕類似，而《監(jiān)察法》對其作出了單獨的規(guī)定，使其不受《刑事訴訟法》的約束，而且監(jiān)察機關(guān)自己做出是否對被調(diào)查人進行留置和執(zhí)行，不受其他機關(guān)的監(jiān)督與約束，而且《監(jiān)察法》實施的對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，但是“留置措施則涉及到了非國家公職人員，這使得留置措施與逮捕的在適用對象方面遭到重合?！?【6】

（四）留置場所規(guī)定不明確

關(guān)于留置場所，《監(jiān)察法》中只規(guī)定了依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，但是并沒有具體的國家規(guī)定。從實踐上來看，有的地區(qū)看守所即是留置場所，有的地區(qū)即是原來紀委要求的“兩規(guī)”場所，留置場所不一，這也需要立法的進一步完善。

（五）檢察機關(guān)退回補充調(diào)查程序不完善

在檢察機關(guān)對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件材料和犯罪嫌疑人進行審查時，“檢察機關(guān)根據(jù)案件事實和證據(jù)是否充分進行審查，認為案件證據(jù)確實充分的向人民法院提起訴訟，而認為案件證據(jù)不夠充分的則檢察機關(guān)可以決定將案件退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查?！?【7】如果檢察機關(guān)將案件退回補充調(diào)查就產(chǎn)生了問題。其一，檢察機關(guān)將案件退回后，犯罪嫌疑人該如何處理，是由檢察院繼續(xù)先行拘留？還是將犯罪嫌疑人退回監(jiān)察機關(guān)？如果繼續(xù)拘留，而十四日內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)沒有完成對其的調(diào)查過程，此時，犯罪嫌疑人該如何處理，是將他退回到監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)留置？還是采取其他強制措施？這在《刑事訴訟法》中沒有明文規(guī)定。其二，關(guān)于檢察機關(guān)退回補充調(diào)查的案件，犯罪嫌疑人的羈押場所的變更。檢察機關(guān)在先行拘留犯罪嫌疑人后將其關(guān)押在看守所，如果檢察機關(guān)退回案件并退回犯罪嫌疑人則監(jiān)察機關(guān)有必要改變犯罪嫌疑人的羈押場所。而上述說到，“監(jiān)察機關(guān)的留置場所一般是原“兩規(guī)”的場所，所以要改變犯罪嫌疑人的羈押場所。這樣來看，對辦案的效率和辦案的公正性方面都不利于留置措施與刑事強制措施的銜接?！?【8】

三、留置措施適用的完善路徑

（一）留置措施的合理規(guī)范

1.明確留置適用條件的法定情節(jié)

從《監(jiān)察法》第二十二條的規(guī)定，其中，可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的?！暗巧婕鞍盖橹卮?、復(fù)雜的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的。其中“重大復(fù)雜”“其他妨礙調(diào)查行為”都是哪些？法律并沒有明確規(guī)定，這就可能導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，對被調(diào)查人的人權(quán)進行侵害?！?【9】可以從《刑法》和《刑法司法解釋》中尋求借鑒，可以完善《監(jiān)察法》中的“重大、復(fù)雜”或者制定監(jiān)察法司法解釋加以明確。而關(guān)于“其他妨礙調(diào)查行為”這一條件建議刪除，因為此類兜底型條件很容易造成監(jiān)察機關(guān)的任意擴大解釋。②刪除這一條件可以從《刑事訴訟法》中逮捕的必要條件尋取方法，2012年《刑事訴訟法》取消了關(guān)于逮捕的兜底型條件。這樣才能更加保障人權(quán)，加強監(jiān)察體制改革的法治化，推進全面依法治國的總方針。

2.引入司法審查機制

《監(jiān)察法》的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。這不可避免的會出現(xiàn)權(quán)力的濫用，責任的無人承擔等后果?！半m然在立法階段已經(jīng)考慮到了權(quán)力的制衡，比如，“集體領(lǐng)導(dǎo)”等，但是顯然權(quán)力制衡的力度不夠，很容易滋生腐敗，權(quán)力濫用?！薄?0】我國《監(jiān)察法》留置措施的決定是內(nèi)部決定沒有第三方監(jiān)督，因此，建議引入司法審查機制，比如，引入檢察機關(guān)介入留置措施的審批程序上來，以保障權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。

（二）加強對留置程序的監(jiān)督制約

1.確定決定留置主體為人民檢察院

根據(jù)《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，留置措施的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)都是由監(jiān)察機關(guān)自身決定與執(zhí)行，這顯然不利于公權(quán)力的監(jiān)督與制約，會對犯罪嫌疑人的人身權(quán)利造成侵害?？梢越梃b《刑事訴訟法》中，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關(guān)執(zhí)行。③《監(jiān)察法》也應(yīng)該根據(jù)這一規(guī)定，提出留置措施的決定主體為檢察機關(guān)，執(zhí)行主體為監(jiān)察機關(guān)，這樣才能實現(xiàn)權(quán)力的分權(quán)制衡，才能更好的保障犯罪嫌疑人的人身權(quán)利。

2.規(guī)定留置過程允許律師參與制度

根據(jù)新修的《刑事訴訟法》的規(guī)定，加入了值班律師制度，建議《監(jiān)察法》參照此制度，“在留置場所設(shè)立值班律師，這樣被調(diào)查人能夠進行詢問，保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)利?！?【11】

（三）促進留置措施與刑事強制措施銜接的協(xié)調(diào)

1.確定留置措施的層級分類

《監(jiān)察法》中規(guī)定限制人身自由的措施只有留置措施，這顯得單一，而且不符合法律上的比例性原則。建議《監(jiān)察法》可以參考《刑事訴訟法》關(guān)于強制措施的規(guī)定，設(shè)立寬嚴相濟的強制措施，將留置措施進行分類，以滿足不同情況下的要求。這樣做不僅有利于靈活運用留置措施而且也可以節(jié)約司法資源。

2.設(shè)置留置措施的羈押替代措施

設(shè)置留置措施的羈押替代措施來進行調(diào)查犯罪。這樣能更好的保障被調(diào)查人的人身權(quán)利?！氨热缭诹糁么胧┲笤O(shè)置監(jiān)視居住措施，作為留置措施的后續(xù)措施。當監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人進行調(diào)查時采取了留置措施，在調(diào)查期間找到了完整的證據(jù)，移交給檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)審查起訴?！?【12】如果，“監(jiān)察機關(guān)在法定期間也就是最長6個月的期間內(nèi)沒有充足的證據(jù)證明犯罪事實，可以解除留置措施，轉(zhuǎn)為監(jiān)視居住措施。這樣能夠保證被調(diào)查人的權(quán)利，還能進一步查明犯罪事實?！?【13】

（四）規(guī)范留置場所的設(shè)置

關(guān)于留置場所，《監(jiān)察法》中并沒有明確的規(guī)定，在實踐中一般監(jiān)察機關(guān)會將留置地點設(shè)置在原“兩規(guī)”的地點。還有一部分會將留置地點設(shè)置在看守所?！坝纱丝梢姡糁脠鏊牟淮_定也會給被調(diào)查人的人權(quán)帶來侵害?，F(xiàn)有的思路是統(tǒng)一設(shè)置為看守所，或者重新確定一地點進行留置”，【15】但必須符合看守所的標準和世界人權(quán)保障的要求。④我國《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，參照《中華人民共和國看守所條例》的相關(guān)規(guī)定，在收押、看守、解押、生活、會見和教育等方便進行規(guī)定，使得留置場所更加規(guī)范化。

（五）完善檢察機關(guān)的退回補充調(diào)查程序

如果檢察機關(guān)將案件退回補充調(diào)查就產(chǎn)生了問題。其一，檢察機關(guān)將案件退回后，犯罪嫌疑人該如何處理，是由檢察院繼續(xù)先行拘留？還是將犯罪嫌疑人退回監(jiān)察機關(guān)？如果繼續(xù)拘留，而最長十四日內(nèi)，監(jiān)察機關(guān)沒有完成對其的調(diào)查過程，此時，犯罪嫌疑人該如何處理，是將他退回到監(jiān)察機關(guān)繼續(xù)留置？還是采取其他強制措施？“留置措施到先行拘留措施，如果退回到留置措施會導(dǎo)致程序的復(fù)雜，資源的浪費，” 【16】所以沒必要退回留置措施程序，可以參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，退回案件補充調(diào)查，犯罪嫌疑人仍處于逮捕狀態(tài)，補充調(diào)查期限為一個月。

注釋：

①屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理論探索，2018（06）：111-117.

②屈超立，慈海威.留置措施的法治化研究[J].理論探索，2018（06）：111-117.

③《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十條

④在世界范圍內(nèi)有許多保障被羈押人人身權(quán)利的國際公約，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》《囚犯待遇最低限度標準規(guī)則》等

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作者簡介：陳志杰（1971—），男，河南開封人，河南工業(yè)大學(xué)監(jiān)察法治研究中心研究員，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)，監(jiān)察法學(xué)。

基金項目：2022年度教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“人民法院依憲說理的功能定位與規(guī)則建構(gòu)研究”。