高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中痛點(diǎn)分析、業(yè)務(wù)實(shí)踐及應(yīng)用對(duì)策研究

陳曉東　王北陽(yáng)　孫善輝

摘 要：基于對(duì)高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行基本情況的介紹，研究了財(cái)政性資金在執(zhí)行過(guò)程中的具體特點(diǎn)。通過(guò)梳理政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中的認(rèn)識(shí)和重視程度、管理工作體系以及內(nèi)部工作流程等方面的痛點(diǎn)，給出了高校在年度預(yù)算執(zhí)行中的采購(gòu)需求編制、運(yùn)用政府采購(gòu)政策以及選擇適合的采購(gòu)方式等業(yè)務(wù)實(shí)踐。最后給出了高校在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中履約驗(yàn)收管理、全面績(jī)效管理以及提質(zhì)增效等方面的政策建議。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)；預(yù)算執(zhí)行；對(duì)策研究；高校

政府采購(gòu)是財(cái)政性資金支出的重要途徑，是預(yù)算管理的關(guān)鍵抓手之一，政府采購(gòu)工作的效率和效果直接影響到預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度和財(cái)政資金支付的進(jìn)度。近年來(lái)，隨著政府采購(gòu)深化改革步伐地加快，政府采購(gòu)從過(guò)程導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，但依然存在著預(yù)算編制不嚴(yán)、不實(shí)、不細(xì)，采購(gòu)人內(nèi)部工作流程不順暢，采購(gòu)方式選擇不科學(xué)，政府采購(gòu)政策了解不充分等問(wèn)題，直接影響了政府采購(gòu)的質(zhì)量、效率，進(jìn)而影響預(yù)算執(zhí)行、資金支付的進(jìn)度。

一、高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的特點(diǎn)分析

高校政府采購(gòu)項(xiàng)目具有自身的獨(dú)特性，全年采購(gòu)以教學(xué)儀器、科研儀器設(shè)備為主，維修改造為輔的分布特點(diǎn)，存在采購(gòu)品目種類繁多、技術(shù)參數(shù)復(fù)雜度高的特點(diǎn)，這就給高校政府采購(gòu)工作以及預(yù)算的執(zhí)行工作帶來(lái)了困難。因此，高校政府采購(gòu)工作只有進(jìn)一步提質(zhì)增效，從預(yù)算編制、采購(gòu)執(zhí)行、履約驗(yàn)收、績(jī)效管理等全方面予以加強(qiáng)，才能有效促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和加快資金支付。

高校采購(gòu)人應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到政府采購(gòu)績(jī)效管理的重要性和必要性，對(duì)照績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，做好政府采購(gòu)事前、事中、事后的管理和監(jiān)督，保證政府采購(gòu)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)政府采購(gòu)在預(yù)算執(zhí)行和資金支付過(guò)程中充分發(fā)揮作用。高校采購(gòu)人可以依照上述各步驟，在高校內(nèi)控制度的基礎(chǔ)上強(qiáng)化績(jī)效考核，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行工作的高效管理[1]。

二、高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的痛點(diǎn)分析

（一）采購(gòu)單位整體對(duì)預(yù)算執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和重視程度不足

采購(gòu)人作為預(yù)算單位，負(fù)責(zé)按照《預(yù)算法》做好本單位的預(yù)算執(zhí)行工作，同時(shí)按照《政府采購(gòu)法》及其相關(guān)規(guī)定，也承擔(dān)政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中編制采購(gòu)需求、加強(qiáng)履約驗(yàn)收、按年度支付要求支出資金及做好績(jī)效管理的主體責(zé)任。目前高校采購(gòu)人在進(jìn)行預(yù)算管理和政府采購(gòu)執(zhí)行的實(shí)際工作中，通常牽涉內(nèi)部管理部門較多，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、采購(gòu)、實(shí)際使用部門等，各部門由于工作職責(zé)不同，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的規(guī)定和要求在認(rèn)識(shí)程度上存在較大差異，有些部門重視程度不夠，預(yù)算執(zhí)行缺少合理的計(jì)劃性，突擊花錢、隨意花錢的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[2]。

因此，提高采購(gòu)單位整體對(duì)預(yù)算執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和重視程度，合理規(guī)劃預(yù)算執(zhí)行，是預(yù)算執(zhí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)效的保障。預(yù)算單位應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性、時(shí)效性、嚴(yán)肅性的宣貫，加強(qiáng)關(guān)于政府采購(gòu)法規(guī)政策的培訓(xùn)，明確所承擔(dān)的主體責(zé)任，不斷提高內(nèi)部各部門對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

（二）高校政府采購(gòu)內(nèi)部管理工作體系還有待進(jìn)一步提升

根據(jù)《安徽省省屬高校采購(gòu)管理暫行辦法》（皖教秘審〔2021〕4號(hào)）中規(guī)定，省屬高校采購(gòu)工作應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理、管采分離、分級(jí)采購(gòu)”的管理體系，建立“分事行權(quán)、分崗涉權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的工作機(jī)制，做到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督之間分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)。

首先，應(yīng)成立學(xué)院采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由分管采購(gòu)工作的副院長(zhǎng)擔(dān)任，成員由國(guó)有資產(chǎn)與設(shè)備管理處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等單位主要負(fù)責(zé)人組成，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督各職能部門和相關(guān)單位履行工作職責(zé)，規(guī)范采購(gòu)行為等工作。其次，采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)采購(gòu)辦公室，采購(gòu)辦公室設(shè)在國(guó)資處，全面負(fù)責(zé)組織學(xué)院采購(gòu)工作。第三、財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)學(xué)院年度采購(gòu)計(jì)劃申報(bào)，采購(gòu)預(yù)算資金管理及預(yù)算執(zhí)行情況分析等工作。第四，歸口管理部門牽頭負(fù)責(zé)參與采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)論證和需求論證，督促項(xiàng)目單位履約等工作。最后，明確項(xiàng)目單位是學(xué)院采購(gòu)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期調(diào)研、立項(xiàng)論證、預(yù)算編制、需求論證、進(jìn)口設(shè)備論證等，采購(gòu)?fù)瓿珊?，?fù)責(zé)及時(shí)簽訂合同，督促按合同進(jìn)行履約、驗(yàn)收，辦理資產(chǎn)入庫(kù)及支付工作等工作。通過(guò)出臺(tái)一系列內(nèi)部管理規(guī)章制度，明確工作流程，強(qiáng)化工作職權(quán)，采購(gòu)效率得到了顯著提升[3]。

（三）政府采購(gòu)內(nèi)部工作流程有待完善

政府采購(gòu)的過(guò)程包括項(xiàng)目預(yù)算編制、計(jì)劃申報(bào)、采購(gòu)執(zhí)行、履約支付、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié)，每個(gè)工作環(huán)節(jié)包含不同的工作內(nèi)容，是一個(gè)閉環(huán)，需要采購(gòu)單位內(nèi)部承擔(dān)不同職責(zé)的各部門明確分工、協(xié)調(diào)配合，才能順暢、高效地完成政府采購(gòu)任務(wù)，加快預(yù)算執(zhí)行和資金支付。

采購(gòu)單位內(nèi)部應(yīng)建立編制-計(jì)劃-采購(gòu)-支付-績(jī)效評(píng)價(jià)-監(jiān)督的內(nèi)部政府采購(gòu)運(yùn)行工作機(jī)制，并按此工作機(jī)制細(xì)化工作流程，進(jìn)行職責(zé)分工，落實(shí)工作部門，制定工作目標(biāo)和任務(wù)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，明確權(quán)利責(zé)任，確保政府采購(gòu)工作不在任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題，從而提高政府采購(gòu)的效率和效果。

三、高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的業(yè)務(wù)實(shí)踐分析

（一）優(yōu)化、細(xì)化采購(gòu)需求編制

采購(gòu)需求明確、經(jīng)費(fèi)經(jīng)過(guò)價(jià)格測(cè)算是預(yù)算編制的前提，也是預(yù)算編制過(guò)程中最關(guān)鍵的責(zé)任。而細(xì)化采購(gòu)需求編制是政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施的起點(diǎn)，對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，直接影響整個(gè)后續(xù)工作的程序步驟和運(yùn)作成效。按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，科學(xué)合理的編制采購(gòu)需求，是順利開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)、確保政府采購(gòu)質(zhì)量的前提和保障，也直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度。目前政府采購(gòu)中存在的一些問(wèn)題，很大一部分與采購(gòu)需求編制不規(guī)范、不完整、不明確有關(guān)，在一定程度上造成預(yù)算執(zhí)行困難、執(zhí)行進(jìn)度緩慢[4]。

預(yù)算編制部門應(yīng)結(jié)合往年度的采購(gòu)情況，根據(jù)最新的市場(chǎng)調(diào)查和價(jià)格測(cè)算的結(jié)果提出資金預(yù)算，工程項(xiàng)目或重大項(xiàng)目還應(yīng)該進(jìn)行預(yù)算評(píng)審或投資評(píng)審，對(duì)于申報(bào)項(xiàng)目時(shí)不能確認(rèn)詳細(xì)規(guī)格、具體要求以及不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的特殊項(xiàng)目，也應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)調(diào)研情況估算最高限額作為資金預(yù)算。

目前，很多本應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)預(yù)算下達(dá)過(guò)程中完成的采購(gòu)需求編制工作，后滯到了采購(gòu)環(huán)節(jié)，造成職責(zé)劃分不清，時(shí)間跨度加大。后加之時(shí)間要求緊，無(wú)法充分地進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研和價(jià)格測(cè)算，造成采購(gòu)需求不細(xì)致不準(zhǔn)確，部分采購(gòu)需求編制甚至直接由供應(yīng)商提供，使得采購(gòu)需求具有傾向性，嚴(yán)重影響政府采購(gòu)效果，并帶來(lái)質(zhì)疑投訴，延緩執(zhí)行進(jìn)度。

采購(gòu)需求的編制一是要求需求細(xì)化時(shí)間提前，至少應(yīng)在計(jì)劃申報(bào)環(huán)節(jié)能夠提供明確細(xì)化的需求，并將提供明確細(xì)化的采購(gòu)需求作為計(jì)劃下達(dá)的前提條件；二是強(qiáng)調(diào)采購(gòu)需求須經(jīng)過(guò)必要的市場(chǎng)考察、調(diào)研或向三家以上供應(yīng)商、使用者進(jìn)行征詢，考察、調(diào)研或征詢情況應(yīng)有相關(guān)報(bào)告或記錄。技術(shù)相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目，召開(kāi)專家論證會(huì)，聽(tīng)取專家意見(jiàn)和建議，了解行業(yè)發(fā)展情況，積極發(fā)揮專家的把關(guān)作用。三是明確采購(gòu)需求細(xì)化規(guī)范性要求，加強(qiáng)采購(gòu)需求內(nèi)部審核。

（二）充分了解和運(yùn)用政府采購(gòu)政策

近年來(lái)，在黨中央全面深化改革的戰(zhàn)略部署下，政府采購(gòu)工作的深化改革也在不斷推進(jìn)，財(cái)政部門出臺(tái)了一系列的配套政策和辦法推動(dòng)政府采購(gòu)的“放管服”。目前，部分采購(gòu)單位對(duì)政策更新了解不及時(shí)，政策規(guī)定研究不透徹、政策運(yùn)用程序不清楚，主體責(zé)任承擔(dān)上怕風(fēng)險(xiǎn)，因此沒(méi)有充分運(yùn)用政府采購(gòu)政策來(lái)提高政府采購(gòu)的執(zhí)行效率和執(zhí)行水平。采購(gòu)單位應(yīng)及時(shí)了解不斷出臺(tái)的政府采購(gòu)新規(guī)定，研究操作辦法和流程，充分運(yùn)用政府采購(gòu)政策，發(fā)揮主體權(quán)限，提高政府采購(gòu)效率[5]。

比如對(duì)部門預(yù)算已明確但指標(biāo)尚未下達(dá)的項(xiàng)目可以申請(qǐng)“預(yù)采購(gòu)”，將下一年的采購(gòu)任務(wù)提前執(zhí)行。高校、科研院所可優(yōu)化內(nèi)部決策機(jī)制，積極落實(shí)采購(gòu)自主權(quán)，進(jìn)行科研儀器設(shè)備采購(gòu)申報(bào)，在自行采購(gòu)、進(jìn)口產(chǎn)品備案、專家選定等方面擁有自主權(quán)，從而加快科研儀器設(shè)備采購(gòu)效率，特別是對(duì)科研急需的設(shè)備和耗材，特事特辦，切實(shí)發(fā)揮科研資金的使用效益。

（三）選擇適合的政府采購(gòu)方式

各類采購(gòu)方式，可以根據(jù)政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算和特點(diǎn)，按規(guī)定進(jìn)行選擇。目前在政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中，存在過(guò)度采用公開(kāi)招標(biāo)方式的問(wèn)題，認(rèn)為只有公開(kāi)招標(biāo)才是最公平公正的方式，無(wú)論項(xiàng)目大小和是否適合，都選擇公開(kāi)招標(biāo)來(lái)執(zhí)行，拉長(zhǎng)了采購(gòu)的流程，加大了采購(gòu)的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，影響了項(xiàng)目執(zhí)行的進(jìn)度。

高校采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、了解，熟練掌握根據(jù)不同的項(xiàng)目預(yù)算金額和項(xiàng)目性質(zhì)選用不同采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，未達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用非招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，從而縮短執(zhí)行過(guò)程，加快執(zhí)行進(jìn)度。

四、高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的對(duì)策分析

（一）強(qiáng)化采購(gòu)履約監(jiān)督驗(yàn)收管理

政府采購(gòu)的履約驗(yàn)收是資金支付的最后一道關(guān)口，政府采購(gòu)的履約驗(yàn)收和評(píng)審?fù)瑯又匾u(píng)審只是采購(gòu)人代表、專家對(duì)投標(biāo)文件、響應(yīng)文件的形式審查，只有驗(yàn)收合格才是采購(gòu)活動(dòng)順利結(jié)束的終點(diǎn)。

目前政府采購(gòu)工作中，尚還存在重中間、輕兩頭的問(wèn)題，尤其在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)中經(jīng)常出現(xiàn)如輕視驗(yàn)收、不及時(shí)驗(yàn)收、采購(gòu)結(jié)果不如意故意拖延驗(yàn)收、驗(yàn)收不規(guī)范造成供應(yīng)商投訴等等，均造成資金支付的延遲，甚至需要結(jié)轉(zhuǎn)[6]。采購(gòu)人內(nèi)部應(yīng)提高對(duì)履約驗(yàn)收重要性的認(rèn)識(shí)，完善內(nèi)部履約驗(yàn)收的工作機(jī)制和流程，及時(shí)進(jìn)行驗(yàn)收，盡快進(jìn)行資金支付。

（二）全面績(jī)效管理推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行

2018年9月中共中央和國(guó)務(wù)院提出了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。政府采購(gòu)活動(dòng)是預(yù)算管理的重要手段，全面績(jī)效的推進(jìn)，使得采購(gòu)人從注重采購(gòu)程序的合規(guī)性，轉(zhuǎn)化為必須重視和加強(qiáng)全面績(jī)效管理。

績(jī)效管理有效的對(duì)政府采購(gòu)工作進(jìn)行全方位的評(píng)價(jià)，既包括對(duì)采購(gòu)過(guò)程效率的評(píng)價(jià)，也包括采購(gòu)結(jié)果成果的評(píng)價(jià)。做好政府采購(gòu)績(jī)效管理工作，有利于提高預(yù)算管理水平，而績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用落實(shí)又能反過(guò)來(lái)推動(dòng)預(yù)算的執(zhí)行[7]。

（三）積極推進(jìn)高校采購(gòu)工作信息化建設(shè)進(jìn)程

“工欲善其事，必先利其器”，隨著長(zhǎng)三角區(qū)域政府采購(gòu)協(xié)同發(fā)展的不斷深入，“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”的框架已經(jīng)基本形成，全省政府采購(gòu)“一張網(wǎng)”的局面已經(jīng)形成。信息化建設(shè)程度的高低直接關(guān)系到高校政府采購(gòu)工作的順利推進(jìn)[8]。

高校采購(gòu)人應(yīng)該建立招標(biāo)采購(gòu)信息化平臺(tái)，通過(guò)整合采購(gòu)申請(qǐng)、采購(gòu)實(shí)施以及跟蹤統(tǒng)計(jì)等功能模塊，做到全流程線上管理，落實(shí)采購(gòu)過(guò)程處處有痕跡，實(shí)現(xiàn)了政府采購(gòu)全流程生命周期管理，在提高采購(gòu)效率的同時(shí)，做到監(jiān)管更有力。

五、結(jié)束語(yǔ)

高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行具有其特有的工作特點(diǎn)，相信通過(guò)高校業(yè)務(wù)實(shí)踐深入推進(jìn)的過(guò)程中，能夠解決高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的痛點(diǎn)，并通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部控制解決履約驗(yàn)收、績(jī)效考核及信息化等方法，實(shí)現(xiàn)高校政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的高效實(shí)現(xiàn)。

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注：安徽省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目（2023AH040310）、安徽省高校自然科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目（2023AH052234）、安徽省高等學(xué)校省級(jí)質(zhì)量工程項(xiàng)目（2022jxjykc012）、宿州學(xué)院質(zhì)量工程項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目（szxy2023jyjf13、szxy2023jyjf14）