美國(guó)城市教育管理政策解讀：以城市經(jīng)理制為視角

周菲菲?李朝陽(yáng)

摘 要｜美國(guó)城市化崛起時(shí)期市政開(kāi)展進(jìn)步主義改革，城市經(jīng)理制應(yīng)運(yùn)而生。城市經(jīng)理制把管理與科學(xué)化奉為專業(yè)準(zhǔn)則。推崇效率的城市經(jīng)理制不但為城市教育的管理政策提供了靈感，也以其獨(dú)特的方式積極影響著城市教育的管理。城市教育管理提出引入官僚管理體制、設(shè)立專業(yè)督學(xué)、提高效率等政策。從城市經(jīng)理制的視域解讀城市教育管理政策，對(duì)城市教育管理在城市化進(jìn)程中的變遷會(huì)有更為深刻認(rèn)識(shí)。并對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化中城市教育管理提供借鑒。

關(guān)鍵詞｜城市經(jīng)理制；城市教育；管理政策

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1 美國(guó)城市教育管理的社會(huì)背景

在20世紀(jì)初美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時(shí)期，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的商界領(lǐng)袖滋長(zhǎng)了陋習(xí)，他們把個(gè)人與企業(yè)的財(cái)富凌駕于工人與消費(fèi)者的福利之上，依靠巧取豪奪及剝削而致富，所以被稱為“強(qiáng)盜資本家”。城市老板把持市政，使市政機(jī)構(gòu)更趨于混亂。揭露丑聞的新聞報(bào)紙上滿是對(duì)工人艱辛境況的描述——既不安全又不衛(wèi)生的生活狀況，悚然的工業(yè)事故，肉類加工包裝業(yè)的疾病和污染及貧民窟的心酸生活。揭露黑幕的新聞?dòng)浾哐鸥鞑肌だ锼沟摹读硪话肴巳绾紊睿簩?duì)紐約貧民區(qū)的研究》，就是對(duì)城市貧民生活的一個(gè)鮮明的描述，與上百萬(wàn)其他熱切的年輕移民一樣，起初的身無(wú)分文、無(wú)家可歸的掙扎與經(jīng)歷都集中表現(xiàn)在里斯的描述之中。

各級(jí)政府中都被爆出腐敗，這也包括地方學(xué)區(qū)。學(xué)校體制與校董會(huì)變成腐敗的泥潭：政客任命校董會(huì)的成員，他們把大量不稱職的親朋好友安置到管理與教學(xué)崗位上，而且在簽署建筑合同或者購(gòu)買學(xué)校日用品與教材的時(shí)候，進(jìn)行賄賂交易。政客們不但騙取了公眾的信任，也欺騙了公眾的信任。其中最典型的政府腐敗標(biāo)記是坦慕尼協(xié)會(huì)總部，該術(shù)語(yǔ)成為從南北戰(zhàn)爭(zhēng)到20世紀(jì)30年代初期紐約市政治腐敗機(jī)構(gòu)的代名詞。要想與紐約市做成買賣，不但要進(jìn)行行賄，而且需要不停地填補(bǔ)后續(xù)的資金，使報(bào)酬源源不斷地流入坦慕尼協(xié)會(huì)總部。最終納稅人或許要拿出高于實(shí)際成本10倍的代價(jià)去建造一個(gè)城市建筑。每年有數(shù)百萬(wàn)美元從紐約市被擄走。貪污行賄達(dá)數(shù)百萬(wàn)之巨。

為了應(yīng)對(duì)政治與商業(yè)活動(dòng)中帶來(lái)的負(fù)面影響，一場(chǎng)轟轟烈烈的改革運(yùn)動(dòng)拉開(kāi)了序幕，這就是我們所熟知的美國(guó)進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)?！皬母旧险f(shuō)，進(jìn)步主義乃是絕大多數(shù)美國(guó)人對(duì)新近工業(yè)化和城市化引起的問(wèn)題的反應(yīng)。”進(jìn)步主義人士強(qiáng)烈指責(zé)大企業(yè)的過(guò)度膨脹，他們向政府的有限理念提出開(kāi)戰(zhàn)，力促政府保護(hù)消費(fèi)者對(duì)不公正壟斷的反對(duì)，保護(hù)工人免遭剝削，尤其是對(duì)兒童與婦女，保護(hù)弱勢(shì)群體抗拒任何形式的社會(huì)不公。嚴(yán)禁兒童參與危險(xiǎn)的職業(yè)，調(diào)整工作時(shí)間與薪水，并改善工廠的安全與衛(wèi)生狀況。

1900年之后，進(jìn)步主義運(yùn)動(dòng)在政治領(lǐng)域取得進(jìn)展。進(jìn)步主義者堅(jiān)定個(gè)人與民主自由的信念，他們通過(guò)直接選舉法官與地方校董會(huì)，通過(guò)發(fā)起全民公決、召回令、無(wú)記名投票及女性選舉權(quán)的擴(kuò)大來(lái)拓展民主。他們指出擴(kuò)充市政服務(wù)，提高政府的運(yùn)作效率。最為迫切的任務(wù)是通過(guò)有效的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展高度的政治與社會(huì)合作。改革者認(rèn)為需要找到這樣的領(lǐng)袖人物使他們能夠?qū)Τ鞘胁粩嘧兓慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)狀況作出積極有效的反應(yīng)。雖然商人或貴族具有公眾意識(shí)，但是，市政官員不能再由這些人充當(dāng)。同時(shí)其他一些改革也逐漸展開(kāi)，比如新聞界的黑幕揭發(fā)運(yùn)動(dòng)、宗教界的社會(huì)福音運(yùn)動(dòng)、中產(chǎn)階級(jí)知識(shí)分子改造貧民窟的社會(huì)改良運(yùn)動(dòng)。在以上因素作用下，市政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，城市經(jīng)理制應(yīng)運(yùn)而生。

2 城市經(jīng)理制的產(chǎn)生及管理

2.1 城市經(jīng)理制的產(chǎn)生

1908年城市經(jīng)理制出現(xiàn)在弗吉尼亞州的斯湯頓，市政府任命第一位城市經(jīng)理，掌管行政管理部門工作。這種管理形式的設(shè)立是為了使市政府去除政黨的權(quán)力，使城市管理置于外部專家之手，這些專家通常是業(yè)務(wù)經(jīng)理或工程師，以便讓城市經(jīng)理對(duì)城市政治保持中立。

城市經(jīng)理制也稱為市議會(huì)—經(jīng)理制。它由市民在無(wú)黨派的前提下，普選或按選區(qū)選舉產(chǎn)生一個(gè)通常為五人、七人或九人的小型市議會(huì)，負(fù)責(zé)制定城市政策與法令。再由市議會(huì)聘用一位無(wú)黨派的、受過(guò)專門訓(xùn)練的、經(jīng)驗(yàn)豐富的、有才干的專家擔(dān)任城市經(jīng)理，全權(quán)負(fù)責(zé)城市行政管理事務(wù)。城市經(jīng)理對(duì)市議會(huì)負(fù)責(zé)，城市經(jīng)理沒(méi)有任期限制，它由市議會(huì)根據(jù)其政績(jī)決定。

因其信奉效率與專門知識(shí)，所以城市經(jīng)理制在進(jìn)步主義時(shí)期贏得青睞。倡導(dǎo)者認(rèn)為城市要像企業(yè)公司，應(yīng)由專業(yè)經(jīng)理管理，專家必須管理城市的實(shí)際運(yùn)作。1913年俄亥俄州的代頓成為第一個(gè)采用城市經(jīng)理制的大城市。翌年，八位城市經(jīng)理聚集斯普林菲爾德成立城市經(jīng)理協(xié)會(huì)，旨在提高城市經(jīng)理的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，提升行政效率。到1923年已有251個(gè)城市采用城市經(jīng)理制，15年之后這一數(shù)字上升至451個(gè)。1938年國(guó)際城市經(jīng)理協(xié)會(huì)把“管理”“科學(xué)化”等術(shù)語(yǔ)作為專業(yè)準(zhǔn)則，明確指出城市經(jīng)理是專業(yè)性管理人員，而不是政治家。

2.2 城市經(jīng)理制的管理

城市經(jīng)理的角色與職責(zé)包括：監(jiān)督所有城市部門的日常運(yùn)作與領(lǐng)導(dǎo)；負(fù)責(zé)起草年度城市預(yù)算；研究和制定市議會(huì)關(guān)注主題的建議；會(huì)見(jiàn)公民和公民團(tuán)體，更好了解公民的需要；提供行政領(lǐng)導(dǎo)，鼓勵(lì)城市工人的良好業(yè)績(jī)；運(yùn)用城市協(xié)調(diào)運(yùn)作的專業(yè)知識(shí)管理城市以達(dá)到最好效果。經(jīng)理即制定政策，也實(shí)施政策。

在城市經(jīng)理制中企業(yè)化管理原則得到較充分的體現(xiàn)：首先，立法權(quán)與行政管理權(quán)被嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)。市議會(huì)主管立法與評(píng)聘市經(jīng)理，不能隨意干預(yù)行政事務(wù)。其次，城市經(jīng)理的聘用保證城市經(jīng)理的質(zhì)量，有助于動(dòng)用專門人才管理城市，將行政權(quán)集中在受過(guò)專門訓(xùn)練的專家之手，實(shí)施高效的管理。

到20世紀(jì)末，市議會(huì)—經(jīng)理管理形式成為美國(guó)最常見(jiàn)的市政組織形式。在城市經(jīng)理制建立之初，大多聘用的是有工程背景的人士擔(dān)任城市經(jīng)理。而隨著城市的發(fā)展，城市經(jīng)理的教育水平和學(xué)位也不斷提高，他們往往受過(guò)公共管理的專業(yè)培訓(xùn)，知識(shí)涵蓋公共財(cái)政、人力資源管理、市政規(guī)劃等領(lǐng)域，這大大提高了市政的管理效率。這對(duì)美國(guó)城市教育管理政策產(chǎn)生深刻影響。

3 美國(guó)城市教育的管理政策

3.1 引入官僚管理體制

隨著城市化的推進(jìn)，城市成為19世紀(jì)下半葉持續(xù)變革公共教育的先鋒，成立新型的教育組織機(jī)構(gòu)的需求慢慢但卻明顯的表現(xiàn)出來(lái)。在新的壓力下，改革者提出建立一種旨在提高組織效率的官僚體制結(jié)構(gòu)，增加工作的連續(xù)性，奪取政客對(duì)學(xué)校的控制，因?yàn)檫@種控制已成為許多城市腐敗的溫床，許多政客從學(xué)校書籍、建筑和其他服務(wù)的合同中牟取錢財(cái)。官僚體制的介入使城市教育的理性決策與管理效率最大化。正如社會(huì)學(xué)家韋伯所言，與先前的可選方案相比，官僚形式是一個(gè)更加理性更有效的組織形式，其優(yōu)越性在于“精準(zhǔn)、迅速、明確、統(tǒng)一、紀(jì)律嚴(yán)格”。隨著學(xué)生人數(shù)的不斷增加，各個(gè)城市的教育者逐漸發(fā)展出一套教育科層體制。

3.2 設(shè)立專業(yè)督學(xué)

地方選舉產(chǎn)生的學(xué)校董事會(huì)在19世紀(jì)中期仍監(jiān)督和管理著學(xué)校活動(dòng)的方方面面。許多董事會(huì)認(rèn)為費(fèi)用達(dá)到極限，地方董事會(huì)通過(guò)縮短學(xué)期壓制成本，課程變得簡(jiǎn)單——背誦和記憶成為占主導(dǎo)地位的教學(xué)方法，他們雇用短暫的、未經(jīng)訓(xùn)練的教師，公眾的期望降低了。但教育制度的締造者對(duì)這種業(yè)余性感到不滿，他們?cè)噲D提升學(xué)校，延長(zhǎng)學(xué)年，使教學(xué)專業(yè)化，并向課堂引進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著學(xué)校控制從有成本意識(shí)的外行董事會(huì)移交給新興的教育專家。

城市教育委員會(huì)雇用了新的監(jiān)督官員——城市督學(xué)。負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管學(xué)校。20世紀(jì)初進(jìn)步主義的改革者在集權(quán)官僚制度的頂峰，管理避開(kāi)政治的壓力而實(shí)施專業(yè)人員的自治。企業(yè)董事會(huì)中的專家經(jīng)理成為一種模式。關(guān)鍵性的轉(zhuǎn)變是主動(dòng)權(quán)與議事議程主要移交督學(xué)。學(xué)校管理日益專業(yè)化。

3.3 提高管理效率

隨著城市董事會(huì)的就職，減少了浪費(fèi)現(xiàn)象，這種體制加快了建設(shè)項(xiàng)目，更好服務(wù)學(xué)生需求。在管理階層，通過(guò)把行政職能集中在專家的高級(jí)職員身上，建立控制。增加了專家的高級(jí)職員的重要性。在圣路易斯，改革后的董事會(huì)會(huì)議大大縮短，新成員比較喜歡將管理責(zé)任委托給雇用的官員。城市對(duì)專業(yè)主義的認(rèn)可也最強(qiáng)烈。舊金山集權(quán)城市教育管理權(quán)的時(shí)候，改革者提出學(xué)校領(lǐng)域的良好管理原則與商界的原則是相同的。

綜上，自從城市經(jīng)理制首次努力解決管理越來(lái)越復(fù)雜的學(xué)校任務(wù)之后，帶來(lái)一個(gè)合乎邏輯的結(jié)論，呈現(xiàn)了一場(chǎng)控制公共教育的運(yùn)動(dòng)。城市教育開(kāi)始按照年齡分級(jí)，按照年齡把學(xué)生分到不同班級(jí)。城市教育的格局開(kāi)始發(fā)生改變。城市教育的課程也發(fā)生了變化，不同年級(jí)學(xué)習(xí)不同的課程。城市教育還開(kāi)始規(guī)范行為，時(shí)常安排考試，教師在管理班級(jí)時(shí)，也開(kāi)始采用工廠的規(guī)章制度管理學(xué)生。效率成為城市教育管理的目標(biāo)之一。

4 對(duì)我國(guó)城市教育管理的啟示

4.1 成立城市教育委員會(huì)

城市要求發(fā)展，城市教育的規(guī)模不斷增大。城市要像先前組織城市政府的改革一樣，通過(guò)法律把教育制度統(tǒng)一起來(lái)，設(shè)立城市教育委員會(huì)，對(duì)分散的學(xué)區(qū)學(xué)校進(jìn)行管理。底特律和芝加哥提供了這方面的經(jīng)驗(yàn)。在底特律，學(xué)校為了取得進(jìn)一步的發(fā)展，興起一場(chǎng)公立學(xué)校的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，提出修訂城市特許狀，組建城市教育委員會(huì)，該提案被全市公投。最終，在城市教育委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了統(tǒng)一的城市學(xué)校體制。在芝加哥，1833年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化。1853年市委員會(huì)任命城市學(xué)校督學(xué)管理學(xué)區(qū)事務(wù)。督學(xué)即刻重組教學(xué)。1857年州議會(huì)設(shè)立城市教育委員會(huì)管理學(xué)校，統(tǒng)一了城市學(xué)校體制。

4.2 制定城市教育章程

章程需要制定城市教育管理的專業(yè)原則，監(jiān)督城市教育的日常經(jīng)營(yíng)、預(yù)算和管理等事宜，做到有章程可依。圣路易斯學(xué)校章程的修訂也提供了經(jīng)驗(yàn)。例如，為與更好的管理觀念保持一致，圣路易斯章程要求教師和管理者僅僅根據(jù)功績(jī)給予晉升。它明確了責(zé)任分工。它也為董事們制定更高標(biāo)準(zhǔn)，為了進(jìn)一步查找責(zé)任，確保穩(wěn)定，減少了董事會(huì)的人數(shù)。圣路易斯成為一個(gè)運(yùn)作效率的代表。哈佛大學(xué)校長(zhǎng)查爾斯·艾略特聲稱，圣路易斯改革后的管理因其獨(dú)特優(yōu)點(diǎn)在美國(guó)已獲得了幾分名聲，它為其他城市的改革者提供了最好的學(xué)習(xí)例子。章程在很大程度上適合管理制度，通過(guò)此章程，在整個(gè)體制的運(yùn)行中，實(shí)現(xiàn)了約翰·菲爾布里克所倡導(dǎo)的在課堂內(nèi)部實(shí)行的“一種最好的方式”。在制定章程中督學(xué)等強(qiáng)硬派人物極力維護(hù)自己的自主權(quán)與影響力。體制規(guī)模的不斷增加，以及建立在教師、社會(huì)學(xué)家、心理學(xué)家的學(xué)問(wèn)和新見(jiàn)解基礎(chǔ)之上的教育專業(yè)的出現(xiàn)，這些都有助于提高對(duì)專家的信賴。

4.3 聘請(qǐng)城市經(jīng)理式的專家管理城市教育

把城市教育的管理權(quán)交給有多學(xué)科背景和學(xué)術(shù)經(jīng)歷的專業(yè)人士，在城市規(guī)劃、城市設(shè)施、城市服務(wù)、城市組織、城市文化、城市市民等組成的生態(tài)復(fù)合體中，讓廣泛涉足經(jīng)濟(jì)、文化、政治、人口、管理等領(lǐng)域的專家，制定城市教育的管理政策，實(shí)施城市教育的監(jiān)管，整體提升我國(guó)城市教育的管理和運(yùn)作效率。

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Interpretation of American urban Education Management Policy： from the Perspective of Urban Manager System

Zhou Feifei Li Chaoyang

Tianjin Normal University， Tianjin

Abstract： During the rise of urbanization in the United States， the municipal progressive reform was carried out， and the city manager system came into being. The city manager system regards management and science as professional standards. The city manager system which advocates efficiency not only provides inspiration for the management policy of urban education， but also positively influences the management of urban education in its unique way. Urban education management puts forward the policies of introducing bureaucratic management system， setting up professional superintendents and improving efficiency. To understand the urban education management policy from the perspective of urban manager system， we will have a deeper understanding of the changes of urban education management in the process of urbanization. It also provides reference for urban education management in the new urbanization of our country.

Key words： City manager system; Urban education; Management policy