學(xué)前教育PPP項(xiàng)目公私利益沖突及協(xié)調(diào)探究

李強(qiáng) 孫悅 武若祎

(河北建筑工程學(xué)院，河北 張家口 075000)

0 引言

PPP即公私合作伙伴關(guān)系，是公共部門(mén)與私人部門(mén)共同向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種合作模式[1]，是政府部門(mén)采用招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，通過(guò)雙方簽訂協(xié)議，建立的一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系。盡管我國(guó)在學(xué)前教育領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的實(shí)踐相對(duì)較晚，但仍有一些項(xiàng)目成功落地。實(shí)踐表明，PPP模式應(yīng)用于我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域，一定程度上可緩解政府財(cái)政壓力；彌補(bǔ)政府部門(mén)建設(shè)學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施資源不足等問(wèn)題；充分發(fā)揮政府部門(mén)和社會(huì)資本方兩方面的優(yōu)勢(shì)；實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)和教育資源的優(yōu)化配置[2]。同時(shí)，由于學(xué)前教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目涉及面廣，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，且需要兼顧的因素較多，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中公私雙方利益追求不同極易導(dǎo)致沖突，不僅影響項(xiàng)目效率，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目失敗。

基于我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀，在分析公私雙方利益沖突及原因的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建基于有限理性的博弈模型，對(duì)公私雙方的合作進(jìn)行演化博弈分析，進(jìn)一步探索影響雙方合作的主要因素，從宏觀和微觀兩個(gè)層面提出相應(yīng)的協(xié)調(diào)對(duì)策，以期推動(dòng)學(xué)前教育PPP項(xiàng)目有效實(shí)施。

1 學(xué)前教育PPP項(xiàng)目公私利益沖突的表現(xiàn)

1.1 公共部門(mén)與私人部門(mén)的沖突

公共部門(mén)和私人部門(mén)是PPP項(xiàng)目中的核心利益主體，公共部門(mén)通過(guò)項(xiàng)目建設(shè)提供公共服務(wù)；私人部門(mén)的目標(biāo)是完成項(xiàng)目獲取合理收益。在學(xué)前教育PPP項(xiàng)目中，公共部門(mén)主要以保障社會(huì)公共利益為目的，注重公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給；私人部門(mén)也就是社會(huì)資本則以追求利潤(rùn)為目的，注重投資回報(bào)。公私部門(mén)在追求各自的利益決策上都是理性經(jīng)濟(jì)人，都以追求自身利益最大化為目標(biāo)，雙方在各自的行為選擇上出現(xiàn)對(duì)立，由此導(dǎo)致雙方的利益沖突。

1.2 公權(quán)力與私權(quán)利的沖突

PPP模式中，公私雙方通過(guò)簽訂合同實(shí)現(xiàn)利益共享及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。由于公共部門(mén)身份的特殊性，公私合作伙伴關(guān)系等同于合作關(guān)系的平等。公私伙伴關(guān)系當(dāng)中，行政特權(quán)與契約自由上的沖突，反映出的是公權(quán)力與私權(quán)利的沖突[3]。

享有監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)的公共部門(mén)在項(xiàng)目中處于強(qiáng)勢(shì)地位。公共部門(mén)在合同的制定、義務(wù)的履行、項(xiàng)目的監(jiān)管方面有更多的話語(yǔ)權(quán)。而私人部門(mén)是項(xiàng)目實(shí)際的建設(shè)運(yùn)營(yíng)方，且出資較多，但是往往處于被監(jiān)督管理的弱勢(shì)地位。

公共部門(mén)和私人部門(mén)地位的不平等使得公權(quán)力和私權(quán)利一直處于博弈狀態(tài)，此消彼長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系使得公共部門(mén)與私人部門(mén)的沖突愈加明顯。

2 學(xué)前教育PPP項(xiàng)目公私利益沖突原因分析

學(xué)前教育PPP項(xiàng)目具有極強(qiáng)的公益屬性，代表著項(xiàng)目不能以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。否則，私人部門(mén)會(huì)把盈利當(dāng)作主要的目標(biāo)，一味地追求投資回報(bào)率，做出損害公眾利益的行為，失去項(xiàng)目建設(shè)的意義，引起公眾不滿(mǎn)。

(1)公私利益訴求不同。一方面，政府部門(mén)著重提供公共服務(wù)。政府為實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)，提供充分的教育服務(wù)，合理有效的利用教育資源，推動(dòng)學(xué)前教育領(lǐng)域發(fā)展PPP模式，主要目的是優(yōu)化教育資源配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。通過(guò)PPP模式可以改善學(xué)校的辦學(xué)條件，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從而增加教育服務(wù)的供給，滿(mǎn)足學(xué)前教育快速發(fā)展的需求，提升學(xué)前教育質(zhì)量，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展。另一方面，社會(huì)資本更加注重投資回報(bào)率。社會(huì)資本通過(guò)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)獲得經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，以追求自身利益最大化為主要目標(biāo)。社會(huì)資本主要通過(guò)投資學(xué)前教育PPP項(xiàng)目，獲取使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)以及可行性缺口價(jià)格補(bǔ)貼等獲取利潤(rùn)收益。由于公私雙方利益需求不一致，政府部門(mén)和社會(huì)資本方會(huì)出現(xiàn)利益沖突，嚴(yán)重阻礙合作的順利進(jìn)行，協(xié)調(diào)公私利益沖突對(duì)保障合作順利進(jìn)行尤為重要。

(2)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理。學(xué)前教育PPP項(xiàng)目前期投入大、期限長(zhǎng)、涉及因素多，存在著很多不確定的風(fēng)險(xiǎn)。政府部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，存在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例不合理的現(xiàn)象。

3 學(xué)前教育PPP項(xiàng)目公私合作演化博弈分析

在學(xué)前教育PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，公私雙方應(yīng)建立良好的合作關(guān)系，積極合作，減少?zèng)_突。根據(jù)公私雙方利益訴求，構(gòu)造政府與社會(huì)資本之間的演化博弈模型，分析不同條件下雙方策略的選擇，并根據(jù)結(jié)果提出協(xié)調(diào)建議。

3.1 模型基本假設(shè)

假設(shè)1：在學(xué)前教育PPP項(xiàng)目中，政府部門(mén)和社會(huì)資本作為主要的兩大利益主體，公私雙方存在信息不對(duì)稱(chēng)，且策略選擇均為有限理性。在博弈過(guò)程中，政府部門(mén)和社會(huì)資本的策略選擇都為{積極合作，消極合作}。

假設(shè)2：假設(shè)政府部門(mén)采取“積極合作”策略的概率為x，采取“消極合作”策略的概率為1-x，其中0≤x≤1；社會(huì)資本采取“積極合作”策略的概率為y，采取“消極合作”策略的概率為1-y，其中0≤y≤1。

假設(shè)3：政府部門(mén)參與項(xiàng)目的基本收益為R1，政府部門(mén)積極合作采取激勵(lì)措施給予社會(huì)資本補(bǔ)貼及稅收優(yōu)惠等所付出的成本為C，積極合作時(shí)的監(jiān)管成本為J，公私雙方都積極合作時(shí)項(xiàng)目的增量收益為A，社會(huì)資本增量收益分配比例為r，政府部門(mén)分配比例為1-r，當(dāng)社會(huì)資本選擇消極合作時(shí)給政府部門(mén)帶來(lái)的社會(huì)損失為B，此時(shí)政府部門(mén)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行懲罰為F。

假設(shè)4：社會(huì)資本參與項(xiàng)目的基本收益為R2，政府部門(mén)積極合作時(shí)，社會(huì)資本收到激勵(lì)成本為C，社會(huì)資本積極合作時(shí)獲得外部聲譽(yù)收益為S，社會(huì)資本消極合作時(shí)的額外收益為E，此時(shí)受到政府部門(mén)的懲罰為F。

3.2 支付矩陣

根據(jù)以上假設(shè)建立政府部門(mén)和社會(huì)資本的支付矩陣，政府部門(mén)和社會(huì)資本演化博弈支付矩陣見(jiàn)表1。

表1 政府部門(mén)和社會(huì)資本演化博弈支付矩陣

3.3 演化博弈模型求解

由于公私雙方均為有限理性，雙方的策略會(huì)不斷進(jìn)行調(diào)整從而達(dá)到演化穩(wěn)定狀態(tài)。

3.3.1 公共部門(mén)的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程及均衡點(diǎn)

政府部門(mén)采取“積極合作”策略下的收益期望函數(shù)，公式如下

U1=y(R1+(1-r)A-J-C)+(1-y)
(R1-B-C+F-J)

(1)

采取“消極合作”策略下的收益期望函數(shù)，公式如下

U2=yR1+(1-y)(R1-B)

(2)

平均期望收益，公式如下

(3)

由以上方程可得政府部門(mén)采用“積極合作”策略時(shí)的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，公式如下

=x(1-x)[y((1-r)A-F)-C-J+F]

(4)

F′(x)=(1-2x)[y((1-r)A-F)
-C-J+F]

(5)

3.3.2 私人部門(mén)的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程及均衡點(diǎn)

私人部門(mén)采取“積極合作”策略下的收益期望函數(shù)，公式如下

E1=x(R2+rA+S+C)+(1-x)(R2+S)

(6)

私人部門(mén)采取“消極合作”策略下的收益期望函數(shù)，公式如下

E2=x(R2+E+C-F)+(1-x)(R2+E)

(7)

平均期望收益，公式如下

(8)

同理可得私人部門(mén)采用“積極合作”策略時(shí)的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程，公式如下

=y(1-y)[x(rA+F)+S-E]

F′(y)=(1-2y)[x(rA+F)+S-E]

3.3.3 演化穩(wěn)定性分析

綜合以上分析可以得到以下5個(gè)演化博弈均衡點(diǎn)：(0，0)、(0，1)、(1，0)、(1，1)、(x0，y0)。其中

以上5個(gè)均衡點(diǎn)是否處于演化穩(wěn)定狀態(tài)需要通過(guò)雅可比矩陣的行列式Det和跡Tr的符號(hào)來(lái)確定。其雅可比矩陣J公式如下

當(dāng)Det(J)>0且Tr(J)<0時(shí)，均衡點(diǎn)逐漸穩(wěn)定；當(dāng)Det(J)<0時(shí)，表明相應(yīng)的均衡點(diǎn)為鞍點(diǎn)；當(dāng)Det(J)>0且Tr(J)>0時(shí)，表明均衡點(diǎn)為不穩(wěn)定點(diǎn)。均衡點(diǎn)的雅可比矩陣行列式的值和跡見(jiàn)表2。

根據(jù)以上假設(shè)，分析不同條件下各個(gè)均衡點(diǎn)的局部穩(wěn)定性，分析結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 不同條件下各均衡點(diǎn)的局部穩(wěn)定性分析結(jié)果

3.3.4 演化路徑及收斂分析

通過(guò)以上演化穩(wěn)定性分析，可以得到公共部門(mén)和私人部門(mén)的演化路徑，系統(tǒng)演化穩(wěn)定狀態(tài)相位圖如圖1所示。

圖1 系統(tǒng)演化穩(wěn)定狀態(tài)相位圖

(1)對(duì)于情形1、情形7，演化博弈收斂于(0，1)，政府部門(mén)選擇消極合作，社會(huì)資本選擇積極合作。對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，積極參與獲得的聲譽(yù)收益大于機(jī)會(huì)主義的額外收益，故其策略選擇趨向于積極合作；對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)所付出的監(jiān)管成本和激勵(lì)成本較高，且大于積極合作所獲取的增量收益比例，最終策略選擇趨向于消極合作。

(2)對(duì)于情形2、情形3、情形5，演化博弈收斂于(0，0)，即雙方都選擇消極合作策略。當(dāng)社會(huì)資本方采取機(jī)會(huì)主義的額外收益(E-F)大于積極合作的增益時(shí)，會(huì)選擇消極合作；對(duì)于政府部門(mén)而言，當(dāng)其積極合作時(shí)付出的激勵(lì)成本和監(jiān)管成本大于積極合作的額外收益或者大于對(duì)社會(huì)資本的懲罰時(shí)，其更傾向于消極合作。

(3)對(duì)于情形6，社會(huì)資本方積極合作所獲得的綜合收益和對(duì)其機(jī)會(huì)主義行為的懲罰力度對(duì)演化結(jié)果有著重要的影響，社會(huì)資本積極合作時(shí)收益合理且政府部門(mén)監(jiān)管力度較大時(shí)，雙方策略選擇的演化博弈收斂于(1，1)；反之則收斂于(0，0)。

(4)對(duì)于情形8、情形11，演化博弈收斂于(1，0)。政府部門(mén)對(duì)社會(huì)資本的懲罰大于所付出的激勵(lì)監(jiān)管成本，其行為選擇趨向于積極合作；而社會(huì)資本消極合作采取機(jī)會(huì)行為所獲得的額外收益大于積極合作時(shí)的增量收益時(shí)，其選擇消極合作。

(5)對(duì)于情形4、情形10、情形12，演化博弈收斂于(1，1)。此時(shí)政府部門(mén)積極合作的綜合收益大于付出的激勵(lì)監(jiān)管成本，而且社會(huì)資本積極合作的聲譽(yù)收益及增量收益大于其機(jī)會(huì)主義的額外收益，所以雙方策略選擇均為積極合作。

以上演化路徑及收斂分析表明，激勵(lì)成本C、監(jiān)管成本J、懲罰力度F和收益分配比例r是影響學(xué)前教育PPP項(xiàng)目公私合作及雙方策略選擇的主要因素，其不同程度的組合對(duì)公私雙方策略選擇和最終合作效果具有重要影響。

4 對(duì)策與建議

通過(guò)以上分析可知，學(xué)前教育PPP項(xiàng)目中公私利益沖突客觀存在，在綜合考慮激勵(lì)成本、監(jiān)管成本、懲罰力度和收益分配比例等主要影響因素的基礎(chǔ)上，通過(guò)合理的制度安排，可最大限度地協(xié)調(diào)公私雙方的利益沖突，極大地提升政府部門(mén)和社會(huì)資本合作的效率與效益，為此提出如下對(duì)策。

4.1 宏觀層面

4.1.1 完善相關(guān)法律法規(guī)體系

目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展仍缺乏國(guó)家層面的法律法規(guī)保障，有專(zhuān)門(mén)的PPP法律，只有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及《民法典》被廣泛適用，針對(duì)PPP項(xiàng)目的政策法規(guī)多以“意見(jiàn)”“通知”等形式發(fā)布，缺乏權(quán)威性。立法層次關(guān)系到利益受保護(hù)的程度，首先，應(yīng)建立一部專(zhuān)門(mén)的PPP法律，專(zhuān)項(xiàng)法律應(yīng)該從PPP的種類(lèi)、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)及爭(zhēng)議的解決方式等方面進(jìn)行規(guī)定；其次，應(yīng)該協(xié)調(diào)現(xiàn)有的PPP政策，統(tǒng)一規(guī)制可操作的爭(zhēng)議解決機(jī)制，減少政策沖突；最后，完善的法律法規(guī)體系可以有效地規(guī)范政府和社會(huì)資本不合理的行為，緩解沖突，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。

4.1.2 建立健全相關(guān)監(jiān)管制度

有效的監(jiān)管制度能夠滿(mǎn)足公私雙方利益、整體利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一[]。首先，政府應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管部門(mén)，明確職責(zé)與分工，避免出現(xiàn)職責(zé)交叉現(xiàn)象，提高監(jiān)管的獨(dú)立性；其次，監(jiān)管流程應(yīng)貫徹項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行事前、事中和事后監(jiān)管，并設(shè)置完善的監(jiān)管考核機(jī)制，明確監(jiān)管的內(nèi)容及程序，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行績(jī)效監(jiān)管，提高項(xiàng)目信息透明度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)管；最后，加強(qiáng)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，定期開(kāi)展專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)以提升監(jiān)管效率。

4.2 微觀層面

4.2.1 構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制

由上述演化博弈模型可以看出項(xiàng)目增量收益分配比例r的大小關(guān)系到雙方的行為策略選擇，利益分配是否合理是PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行的重要保障。利益分配要制定合理的定價(jià)，確定社會(huì)資本合理的收益空間同時(shí)規(guī)定投資回報(bào)的上限，限制社會(huì)資本獲取暴利。既要考慮社會(huì)資本的投資回報(bào)，又要保障項(xiàng)目的公益性與社會(huì)資本的逐利性共存。明確項(xiàng)目收益分配條款，建立平等高效的投資回報(bào)機(jī)制，保證公平性，維護(hù)各方利益，化解沖突，從而推動(dòng)PPP項(xiàng)目的有效實(shí)施。

4.2.2 建立平等的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

平等合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以有效的緩解雙方的沖突與矛盾，是控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。公私雙方應(yīng)充分的考慮各自權(quán)責(zé)關(guān)系與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，按照權(quán)責(zé)匹配的原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，合理制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由有承擔(dān)能力的一方承擔(dān)，根據(jù)雙方風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的不同承擔(dān)各自專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，如政策性的風(fēng)險(xiǎn)由政府部門(mén)承擔(dān)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)。最后，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限，不可全部推給某一方。合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以有效地規(guī)避沖突，實(shí)現(xiàn)合作共贏。

5 結(jié)語(yǔ)

公私雙方利益沖突的發(fā)生在一定程度上會(huì)影響學(xué)前教育PPP項(xiàng)目的實(shí)施，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。通過(guò)演化博弈模型，分析公私雙方各自的策略選擇，制定科學(xué)的方案，控制造成沖突的因素，采取針對(duì)性的協(xié)調(diào)策略，就能夠促進(jìn)公私雙方合作的順利進(jìn)行。