行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

楊明

摘要：內(nèi)部控制有效性是判別行政事業(yè)單位自身內(nèi)部控制運(yùn)行情況的重要指標(biāo)。目前，多數(shù)行政事業(yè)單位僅依據(jù)財(cái)政部門的要求被動(dòng)開(kāi)展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，未主動(dòng)建立針對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行全過(guò)程的評(píng)價(jià)體系，致使評(píng)價(jià)功效并不明顯。針對(duì)此現(xiàn)狀，本文以內(nèi)部控制有效性內(nèi)涵為出發(fā)點(diǎn)，在概述PDCA循環(huán)理論及其優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，嘗試從PDCA循環(huán)角度對(duì)內(nèi)部控制計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、優(yōu)化四個(gè)階段設(shè)置相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建起內(nèi)部控制有效性定量評(píng)價(jià)體系，以期為各級(jí)行政事業(yè)單位更好地開(kāi)展內(nèi)部控制有效性自我評(píng)價(jià)提供一種新的方法。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性PDCA循環(huán)評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

中圖分類號(hào)：F275

一、 引言

行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)公眾利益的維護(hù)者，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改善民生福祉的重要力量，其運(yùn)轉(zhuǎn)好壞直接影響到人民群眾的幸福感和獲得感。隨著以“人民為中心”的人本理念在我國(guó)持續(xù)深入推進(jìn)，黨的二十大報(bào)告明確提出“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”，這對(duì)行政事業(yè)單位服務(wù)能力提出了更高要求。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位內(nèi)部治理機(jī)制，其有效與否直接關(guān)乎單位治理水平，影響公共服務(wù)輸出效率和效果，是有效防止權(quán)力尋租和實(shí)現(xiàn)我國(guó)民生目標(biāo)的重要抓手。自2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》全面施行以來(lái)，雖然各級(jí)行政事業(yè)單位已紛紛建立和實(shí)施了內(nèi)部控制，但運(yùn)行現(xiàn)狀并不理想，流于形式的居多，取得實(shí)質(zhì)性效果的較少。究其原因，是缺乏一套科學(xué)有效、可操作性強(qiáng)的內(nèi)部控制全過(guò)程有效性自評(píng)機(jī)制，無(wú)法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的查漏補(bǔ)缺及自我優(yōu)化。因此，現(xiàn)階段不斷積極地從新的視角探索構(gòu)建簡(jiǎn)單易行、行之有效的內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)方法仍十分必要，它不僅可以繼續(xù)豐富我國(guó)在內(nèi)部控制領(lǐng)域的研究成果，而且可以引導(dǎo)行政事業(yè)單位堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)觀念，積極開(kāi)展內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)，推進(jìn)自身治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

二、內(nèi)部控制有效性界定

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性概念的清晰界定是設(shè)計(jì)和開(kāi)展評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)。但目前針對(duì)內(nèi)部控制有效性的概念尚未形成統(tǒng)一定論，主要存在兩種觀點(diǎn)：一種是以目標(biāo)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制有效性。吳秋生和劉沛[1]、余雁[2]認(rèn)為，內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是衡量?jī)?nèi)控有效性的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)程度越大，說(shuō)明內(nèi)部控制越有效；另一種是以要素為導(dǎo)向的內(nèi)部控制有效性。畢馬威（KPMG）《內(nèi)部控制——整體框架》（1999）認(rèn)為，內(nèi)部控制有效性應(yīng)包括內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的有效性和執(zhí)行的有效性，制度設(shè)計(jì)越好，執(zhí)行程度越高，說(shuō)明內(nèi)部控制越有效。本文認(rèn)為：首先，將內(nèi)控目標(biāo)完成程度作為內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有一定的理論基礎(chǔ)，但是行政事業(yè)單位作為政府部門，與企業(yè)相比有其特殊屬性。若將目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度作為評(píng)價(jià)來(lái)源，有可能會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人凌駕于內(nèi)部控制之上，將內(nèi)部控制異化為自身服務(wù)工具，背離了內(nèi)部控制監(jiān)督、制衡的本質(zhì)；其次，行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)有時(shí)會(huì)受到財(cái)力和人員編制的影響，與內(nèi)部控制是否有效無(wú)關(guān)；再次，以目標(biāo)為導(dǎo)向的內(nèi)部控制有效性，更多的是站在外部監(jiān)督管理的視角，不利于自身內(nèi)部治理功能的完善。由此，本文更傾向于以要素為導(dǎo)向的內(nèi)部控制有效性。但內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和改進(jìn)又是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度缺陷并不斷進(jìn)行重新設(shè)計(jì)改進(jìn)的過(guò)程，是保證內(nèi)部控制保持有效的重要途徑，所以本文對(duì)內(nèi)部控制要素內(nèi)容進(jìn)行延伸，把行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性擴(kuò)展為以計(jì)劃、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、改進(jìn)為基礎(chǔ)的全過(guò)程有效性，并將其定義界定為：以持續(xù)制衡、監(jiān)督和激勵(lì)為基礎(chǔ)，完成內(nèi)部控制框架設(shè)計(jì)及落實(shí)執(zhí)行、評(píng)價(jià)、改進(jìn)行動(dòng)的程度。

三、 PDCA循環(huán)理論

PDCA循環(huán)又稱“戴明環(huán)”，該理論起源于“美國(guó)質(zhì)量統(tǒng)計(jì)控制之父”休哈特博士1930年提出的PDS（Plan-Do-See）循環(huán)，即“計(jì)劃-執(zhí)行-檢查”，后來(lái)在1950年經(jīng)美國(guó)質(zhì)量管理專家戴明博士進(jìn)一步挖掘改進(jìn)，演化形成PDCA模式。PDCA循環(huán)廣泛應(yīng)用于質(zhì)量管理，用以持續(xù)改善產(chǎn)品質(zhì)量，成為企業(yè)實(shí)施全面質(zhì)量管理的重要方法之一。

PDCA循環(huán)作為一種現(xiàn)代管理工具，包括計(jì)劃（Plan）、執(zhí)行（Do）、檢查（Check）、處理（Action）四個(gè)過(guò)程。計(jì)劃（P）是確定目標(biāo)和規(guī)劃，制定具體實(shí)施方案；執(zhí)行（D）是實(shí)施規(guī)劃方案；檢查（C）是對(duì)執(zhí)行階段進(jìn)行檢查，評(píng)價(jià)執(zhí)行程度；處理（A）是對(duì)計(jì)劃、執(zhí)行、檢查完畢后形成的結(jié)果進(jìn)行總結(jié)和深化，推廣成功的經(jīng)驗(yàn)，追溯問(wèn)題產(chǎn)生的根源，同時(shí)將存在的問(wèn)題帶入下一個(gè)PDCA循環(huán)圈。PDCA循環(huán)的計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處理四個(gè)過(guò)程環(huán)環(huán)相扣，相互補(bǔ)充，相互支持，構(gòu)成了一個(gè)良性的相輔相成的循環(huán)，以計(jì)劃開(kāi)始，以改進(jìn)結(jié)束，周而復(fù)始。它不僅在一個(gè)閉環(huán)內(nèi)對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題提出解決措施，而且自動(dòng)帶入下一個(gè)循環(huán)，一個(gè)循環(huán)結(jié)束了，解決一部分問(wèn)題，未解決的問(wèn)題進(jìn)入下一個(gè)循環(huán)之中，這種周而復(fù)始的流程管理使得業(yè)務(wù)實(shí)踐過(guò)程中的弊端不斷被發(fā)現(xiàn)，同時(shí)又被持續(xù)地優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)而使管理能力由原有水平向更高水平循序漸進(jìn)地邁進(jìn)。具體的PDCA循環(huán)模型如圖1所示。

四、 PDCA循環(huán)引入內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)的優(yōu)勢(shì)自2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）以后，我國(guó)學(xué)者紛紛以此為理論依據(jù)，針對(duì)內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)開(kāi)展了大量研究，并取得了很多研究成果，推動(dòng)了我國(guó)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)理論和實(shí)踐向縱深發(fā)展。但仍存在一些不足，一是評(píng)價(jià)體系主要是從內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行或內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度角度設(shè)計(jì)，未涉及內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與改進(jìn)，評(píng)價(jià)內(nèi)容覆蓋面較為狹窄；二是評(píng)價(jià)體系多為開(kāi)環(huán)設(shè)計(jì)，實(shí)際評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用率低，未能與下一年的工作計(jì)劃相掛鉤。

PDCA循環(huán)雖是質(zhì)量管理的基本方法，但后期被廣泛應(yīng)用于各項(xiàng)管理工作。PDCA循環(huán)認(rèn)為研究對(duì)象只有處在被不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和處理問(wèn)題的無(wú)限循環(huán)中才有可能得到有效提升，它是一個(gè)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的過(guò)程，而內(nèi)部控制有效性也依賴于不斷發(fā)現(xiàn)缺陷、彌補(bǔ)缺陷，因此，用PDCA循環(huán)理念設(shè)計(jì)的指標(biāo)去評(píng)價(jià)內(nèi)部控制有效性是十分契合的，并且具有一定優(yōu)勢(shì)。首先，將PDCA循環(huán)理論引入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)可以增加評(píng)價(jià)的全面性，PDCA循環(huán)包括計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處理四個(gè)階段，以上述四個(gè)階段設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)體系不僅可以涵蓋內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行情況，而且還涉及到行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制監(jiān)督檢查和改進(jìn)方面的工作開(kāi)展情況，有利于倒逼行政事業(yè)單位積極開(kāi)展以“建立—實(shí)施—評(píng)價(jià)—改進(jìn)”為周期的全過(guò)程內(nèi)部控制管理；其次，PDCA循環(huán)的各流程緊密相連，以計(jì)劃為開(kāi)始、處理為收尾，一個(gè)階段結(jié)束后就開(kāi)始下一個(gè)階段，處理環(huán)節(jié)的結(jié)束并不代表真的結(jié)束，而是下一個(gè)循環(huán)的開(kāi)始，形成環(huán)環(huán)相扣的閉環(huán)管理系統(tǒng)，它可以促進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，有效解決開(kāi)環(huán)評(píng)價(jià)體系下“為評(píng)而評(píng)，評(píng)而不改”的尷尬現(xiàn)象，提升內(nèi)部控制建設(shè)水平；再次，以PDCA循環(huán)理論為基礎(chǔ)創(chuàng)建內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)體系，既可以衡量行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制整體框架設(shè)計(jì)與執(zhí)行方面的有效性，又可以促使行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與整改更加關(guān)注，從而逐漸形成一個(gè)良性循環(huán)，推動(dòng)內(nèi)部控制不斷進(jìn)行改進(jìn)，有效提升單位內(nèi)部治理框架和規(guī)范運(yùn)作水平。

五、 PDCA循環(huán)下內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)的總體目標(biāo)是通過(guò)“以評(píng)促建”的方式及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，從而有針對(duì)性地完善內(nèi)部控制體系，促進(jìn)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展。良好的評(píng)價(jià)體系是實(shí)現(xiàn)預(yù)期評(píng)價(jià)目標(biāo)的重要路徑保證，鑒于PDCA循環(huán)具有環(huán)環(huán)相扣、循環(huán)提升的管理優(yōu)勢(shì)，本文試圖以PDCA循環(huán)四個(gè)階段為“四梁八柱”，建立起行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)體系框架，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制有效性的全面評(píng)價(jià)。

（一）評(píng)價(jià)體系構(gòu)建及運(yùn)行思路

PDCA循環(huán)是一個(gè)以“計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、處理”為基本循環(huán)單元的循環(huán)管理系統(tǒng)，在構(gòu)建基于PDCA循環(huán)的內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)體系時(shí)，我們應(yīng)緊緊圍繞PDCA循環(huán)的管理思路進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。首先，根據(jù)PDCA循環(huán)管理流程將內(nèi)部控制運(yùn)行劃分為四個(gè)階段，分別為計(jì)劃階段、執(zhí)行階段、檢查階段、優(yōu)化階段；其次，在認(rèn)真梳理單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》內(nèi)容，分別設(shè)置每個(gè)階段具體指標(biāo)，并賦予相應(yīng)分值及評(píng)分規(guī)則，形成內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)機(jī)制；最后，按照“計(jì)劃—執(zhí)行—檢查—優(yōu)化—再計(jì)劃—再執(zhí)行—再檢查—再優(yōu)化”的流程無(wú)限循環(huán)往復(fù)運(yùn)行下去，一個(gè)循環(huán)結(jié)束確定相應(yīng)的有效性水平，同時(shí)將存在的問(wèn)題立即代入下一個(gè)循環(huán)，周而復(fù)始，直至內(nèi)部控制運(yùn)行達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，并一直保持下去。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)方向直接關(guān)乎評(píng)價(jià)體系的質(zhì)量，為了保證所建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更具科學(xué)性和可行性，在建立評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，既要考慮財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》（財(cái)會(huì)[2016]11號(hào)）相關(guān)內(nèi)容，也應(yīng)遵循一般指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，以求做到規(guī)范科學(xué)、客觀公正、講求實(shí)效。

1． 全面性原則

全面性原則是指評(píng)價(jià)指標(biāo)的覆蓋面要廣，應(yīng)貫穿于單位的各個(gè)層級(jí)，囊括單位層面和業(yè)務(wù)層面各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，所有指標(biāo)綜合起來(lái)能夠涵蓋評(píng)價(jià)對(duì)象的總體方面，給出全面的評(píng)價(jià)。全面性原則是首要原則，也是基礎(chǔ)性原則，如果違反全面性原則，評(píng)價(jià)結(jié)果就是片面的，評(píng)價(jià)效果有可能也會(huì)適得其反。

2. 重要性原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容繁多，涉及面廣，既包括單位層面，又包括業(yè)務(wù)層面，在評(píng)價(jià)時(shí)很難做到面面俱到、全部覆蓋，出于成本與效益考慮，忽略某些非常規(guī)和不重要事項(xiàng)是合理的。所以，在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)本著突出重點(diǎn)、抓大放小原則，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先選取涉及金額較大、發(fā)生頻次較高的業(yè)務(wù)。

3．定量指標(biāo)優(yōu)先原則

任何事物都是質(zhì)和量的統(tǒng)一體，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)各有所長(zhǎng)，兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。定性指標(biāo)能夠衡量?jī)?nèi)部控制相關(guān)質(zhì)的規(guī)定，彌補(bǔ)某些情況下定量指標(biāo)不易衡量的問(wèn)題，但鑒于其主觀性太強(qiáng)，可比性差，為了提高評(píng)估的客觀性，指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)在考慮定性定量指標(biāo)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，將定量指標(biāo)作為重點(diǎn)予以優(yōu)先考慮。

4．獨(dú)立性原則

獨(dú)立性原則是保障評(píng)價(jià)內(nèi)容完整全面的有效手段，它強(qiáng)調(diào)指標(biāo)之間要相互獨(dú)立，不能交叉重疊，如果指標(biāo)之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，評(píng)價(jià)內(nèi)容就會(huì)存在重疊，評(píng)價(jià)面便會(huì)變窄，評(píng)價(jià)結(jié)果也隨之失去客觀性和全面性。為此，在設(shè)置指標(biāo)時(shí)應(yīng)盡可能選擇獨(dú)立性較強(qiáng)的指標(biāo)，以增強(qiáng)評(píng)價(jià)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性。

5．易操作性原則

易操作性原則是確保評(píng)價(jià)體系得以順利實(shí)施的重要前提和基礎(chǔ)。如果評(píng)價(jià)過(guò)程中指標(biāo)信息獲取難度大或數(shù)據(jù)獲取成本高，勢(shì)必會(huì)挫傷行政事業(yè)單位主動(dòng)開(kāi)展評(píng)價(jià)的積極性，那么即使指標(biāo)設(shè)計(jì)的再科學(xué)有效，也失去了生命力。因此，為引導(dǎo)行政事業(yè)單位積極自評(píng)，在構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，必須考慮指標(biāo)的可得性和易得性。

（三）評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

基于PDCA循環(huán)包括四個(gè)階段，本文在對(duì)某個(gè)階段進(jìn)行稍加修改的基礎(chǔ)上圍繞這四個(gè)階段進(jìn)行具體指標(biāo)設(shè)計(jì)，分別為計(jì)劃階段、執(zhí)行階段、檢查階段、優(yōu)化階段。

1．計(jì)劃（P）階段指標(biāo)

計(jì)劃階段是PDCA循環(huán)的起點(diǎn)，對(duì)應(yīng)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)。該階段指標(biāo)主要衡量行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的整體部署和詳細(xì)規(guī)劃情況，重點(diǎn)考察內(nèi)部控制具體實(shí)施方案的全面性、具體性和可執(zhí)行性。指標(biāo)設(shè)計(jì)借鑒COSO框架下的內(nèi)部控制五要素，主要包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督5個(gè)指標(biāo)。內(nèi)部環(huán)境主要衡量單位對(duì)內(nèi)部控制的重視情況，包括內(nèi)控建設(shè)納入單位發(fā)展規(guī)劃情況、領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)控的態(tài)度、工作人員對(duì)內(nèi)控熟悉的程度、內(nèi)部控制文化建設(shè)；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要衡量單位風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估方案建立情況，包括風(fēng)險(xiǎn)清單建立情況、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度覆蓋情況；控制活動(dòng)主要衡量單位控制方案或細(xì)則建立完善情況，包括突發(fā)事件預(yù)警方案、應(yīng)急事件處置方案、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)控制管理辦法、崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理制度；信息與溝通主要衡量單位獲取、傳遞內(nèi)外部信息的效率，包括獲取外部重要信息情況、內(nèi)部信息上行下達(dá)情況；內(nèi)部監(jiān)督主要衡量單位內(nèi)控監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則建立完善情況，包括內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置情況、內(nèi)部監(jiān)督管理制度[3]。

2．執(zhí)行（D）階段指標(biāo)

執(zhí)行階段是PDCA循環(huán)中的核心階段，對(duì)應(yīng)內(nèi)部控制實(shí)施。該階段指標(biāo)主要考察行政事業(yè)單位依據(jù)內(nèi)部控制計(jì)劃實(shí)施控制管理活動(dòng)的情況。指標(biāo)設(shè)計(jì)圍繞財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）中單位和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容，主要包括單位層面7個(gè)指標(biāo)和業(yè)務(wù)層面6個(gè)指標(biāo)共計(jì)13個(gè)指標(biāo)，依次為組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、工作機(jī)制運(yùn)行、關(guān)鍵崗位、流程控制、財(cái)會(huì)管理、信息化建設(shè)、人員專題培訓(xùn)、預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、合同管理、建設(shè)項(xiàng)目管理。組織機(jī)構(gòu)建設(shè)主要考核單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)具體設(shè)立情況，包括內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組建立情況、內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)任職情況、內(nèi)部控制工作小組成立情況、內(nèi)部控制建設(shè)牽頭部門確立情況、內(nèi)部控制監(jiān)督部門設(shè)立情況；工作機(jī)制運(yùn)行主要衡量單位內(nèi)部控制工作機(jī)構(gòu)重點(diǎn)工作開(kāi)展情況，包括內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議召開(kāi)情況、內(nèi)部控制工作小組會(huì)議召開(kāi)情況、內(nèi)部控制專題會(huì)議召開(kāi)情況；關(guān)鍵崗位主要衡量單位關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況和人員實(shí)際管理情況，包括關(guān)鍵崗位人員素質(zhì)、關(guān)鍵崗位人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)、關(guān)鍵崗位人員輪崗、關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；流程控制主要考核保障單位規(guī)范運(yùn)行的控制程序執(zhí)行情況，包括規(guī)章制度健全率、職務(wù)分離合格率、業(yè)務(wù)歸口管理設(shè)置率、“三重一大”集體決策率、大額資金支付審批率；財(cái)會(huì)管理主要衡量單位對(duì)財(cái)會(huì)事務(wù)的管控情況，包括財(cái)務(wù)人員持證上崗率、專項(xiàng)資金使用規(guī)范率、財(cái)務(wù)信息合規(guī)性；信息化建設(shè)主要衡量單位內(nèi)部控制信息化推進(jìn)程度，包括業(yè)務(wù)審批管理信息系統(tǒng)建立實(shí)施情況、信息化推進(jìn)投入；人員專題培訓(xùn)主要衡量單位組織或參加內(nèi)控專題培訓(xùn)情況，包括開(kāi)展單位內(nèi)部控制專題培訓(xùn)情況、參加單位外部?jī)?nèi)部控制培訓(xùn)情況；預(yù)算管理主要衡量單位預(yù)算控制實(shí)施效率與效果，包括“三公經(jīng)費(fèi)”控制率、項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)完成度、預(yù)算執(zhí)行差異率；收支管理主要衡量單位在資金收支控制方面實(shí)際執(zhí)行情況，包括收支是否實(shí)行兩條線管理、收支入賬率、非稅收入管理規(guī)范性；采購(gòu)管理主要衡量單位在政府采購(gòu)方面管控措施執(zhí)行情況，包括政府采購(gòu)執(zhí)行率、政府采購(gòu)合規(guī)率；資產(chǎn)管理主要衡量單位在國(guó)有資產(chǎn)管理方面實(shí)際管控效果，包括資產(chǎn)賬實(shí)相符率、固定資產(chǎn)閑置率、固定資產(chǎn)處置規(guī)范性；合同管理主要衡量單位合同業(yè)務(wù)實(shí)際管控情況，包括合同訂立規(guī)范性、合同規(guī)范執(zhí)行率、合同糾紛率；建設(shè)項(xiàng)目管理主要衡量單位承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際管控情況，包括項(xiàng)目投資計(jì)劃完成率和建設(shè)項(xiàng)目超概算率[4]。

3．檢查（C）階段指標(biāo)

檢查階段是PDCA循環(huán)的第三階段，對(duì)應(yīng)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。該階段指標(biāo)主要考核行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制自我檢查工作的力度，指標(biāo)的選取參考財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）中關(guān)于評(píng)價(jià)與監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》，主要包括評(píng)價(jià)范圍、評(píng)價(jià)方式、評(píng)價(jià)程序、評(píng)價(jià)周期、評(píng)價(jià)報(bào)告、評(píng)價(jià)披露6個(gè)指標(biāo)。評(píng)價(jià)范圍主要指單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的覆蓋面；評(píng)價(jià)方式主要指單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的來(lái)源；評(píng)價(jià)開(kāi)展主要指單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的程序；評(píng)價(jià)周期主要指單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的頻率；評(píng)價(jià)報(bào)告主要指單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容質(zhì)量；評(píng)價(jià)披露主要指單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告披露方式[5]。

4．優(yōu)化（A）階段指標(biāo)

優(yōu)化階段是PDCA循環(huán)的最后一個(gè)階段，同時(shí)又是下一個(gè)循環(huán)的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)應(yīng)內(nèi)部控制改進(jìn)，是不斷改進(jìn)和完善內(nèi)部控制制度的重要程序。該階段指標(biāo)主要考評(píng)單位圍繞自我考核評(píng)價(jià)結(jié)果所進(jìn)行的管理活動(dòng)，指標(biāo)的選取重點(diǎn)關(guān)注單位對(duì)內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)的梳理、改善情況，主要包括結(jié)果反饋、獎(jiǎng)懲、改進(jìn)舉措、效果跟蹤4個(gè)指標(biāo)。結(jié)果反饋主要指薄弱環(huán)節(jié)整改臺(tái)賬建立情況；獎(jiǎng)懲主要指獎(jiǎng)懲開(kāi)展情況；改進(jìn)舉措主要指優(yōu)化方案建立實(shí)施情況；效果跟蹤主要指整改臺(tái)賬問(wèn)題銷號(hào)情況[6]。

（四）評(píng)價(jià)規(guī)則構(gòu)建

在評(píng)價(jià)指標(biāo)具體設(shè)定后，采用專家打分法，對(duì)指標(biāo)按重要性程度進(jìn)行賦分（總計(jì)100分），根據(jù)專家賦分值進(jìn)行平均化處理，并對(duì)處理結(jié)果進(jìn)行修正取整，得到每個(gè)末級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的分值。指標(biāo)分值確定后，在兼顧客觀性與成本效益的基礎(chǔ)上設(shè)置每個(gè)指標(biāo)相應(yīng)評(píng)分規(guī)則，從而構(gòu)建起PDCA循環(huán)下內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)表（如表1所示），通過(guò)對(duì)表內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行全過(guò)程的定量整體評(píng)價(jià)。

（五）有效性等級(jí)評(píng)定

根據(jù)內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)最終得分情況，將內(nèi)部控制有效性總體劃分為5個(gè)等級(jí)：90（含）～100分為優(yōu)秀，說(shuō)明內(nèi)部控制管理基本不存在缺陷；80（含）～90分為良好，說(shuō)明內(nèi)部控制管理存在少許缺陷；70（含）～80分為一般，說(shuō)明內(nèi)部控制管理存在一些缺陷；60（含）～70分為較差，說(shuō)明內(nèi)部控制管理存在較多缺陷；60分以下為很差，說(shuō)明內(nèi)部控制管理存在大量缺陷。

六、結(jié)語(yǔ)

內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要組成部分，其在“治病”和“保健”方面的作用不言而喻，是促進(jìn)內(nèi)部控制發(fā)揮實(shí)效的重要基石。因此，本文嘗試從一個(gè)新的視角出發(fā)，探索構(gòu)建了PDCA循環(huán)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性量化評(píng)價(jià)體系，為行政事業(yè)單位進(jìn)行自我評(píng)價(jià)提供了新的范例，以期引導(dǎo)他們更好地開(kāi)展內(nèi)控自評(píng)工作。但同時(shí)筆者也注意到評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，業(yè)務(wù)類型不同，評(píng)價(jià)指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)就應(yīng)不同，這是一個(gè)重點(diǎn)也是一個(gè)難點(diǎn)，鑒于本文構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更多的是基于通用指標(biāo)，行政事業(yè)單位還需在深刻分析自身情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行修正，挖掘更多重要性水平高的個(gè)性指標(biāo)，以提升評(píng)價(jià)體系的質(zhì)效。

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責(zé)任編輯：姜洪云