漸進主義視角下建設(shè)工程竣工驗收政策發(fā)展歷程分析（1997-2022）

易 婷，趙 通

（北京市建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督總站，北京 101100）

0 引言

近年來，我國建筑業(yè)經(jīng)歷了飛速發(fā)展，工程建設(shè)水平從規(guī)模、復(fù)雜性等方面均不斷提升。與此同時，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對于建設(shè)工程質(zhì)量水平也提出了更高要求。工程竣工驗收作為工程建設(shè)的一項關(guān)鍵環(huán)節(jié)，標志著工程建設(shè)環(huán)節(jié)的結(jié)束和向用戶的交付。按照我國現(xiàn)行建設(shè)工程質(zhì)量管理制度，工程必須經(jīng)驗收合格后，方可交付使用。從工程實體質(zhì)量維度而言，竣工驗收是工程質(zhì)量檢驗的最后一道關(guān)口，與施工過程中的檢驗批、分部分項工程驗收等共同組成了實體質(zhì)量控制過程。從質(zhì)量行為維度而言，竣工驗收是建設(shè)工程參建各方履行質(zhì)量控制責任的法定環(huán)節(jié)，也為后期工程質(zhì)量問題責任追溯提供依據(jù)。

1 問題提出與研究框架

1.1 相關(guān)研究現(xiàn)狀及問題分析

目前國家、地區(qū)層面已建立一個由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件等構(gòu)成的較為完整的工程竣工驗收政策文件體系，但現(xiàn)有研究缺少對于相關(guān)政策的總體梳理，尤其是對于政策變化歷史脈絡(luò)的描摹。本研究旨在從政策變遷視角對工程竣工驗收政策文件進行系統(tǒng)梳理分析，一是從系統(tǒng)角度構(gòu)建政策文件之間的聯(lián)系，二是通過對政策文本的分層次分析研究其嬗變過程，三是發(fā)掘政策變遷的動力及方向。

1.2 漸進主義理論介紹

20 世紀 60 年代以前，決策研究領(lǐng)域一直為理性主義思想所主導。理性決策模型將政策制定視為一個遵循嚴格步驟的理性過程。決策者基于對社會群體的價值偏好評估列出所有政策方案并通過嚴謹?shù)目茖W分析抉擇最優(yōu)方案。通過對美國民主政體的深入觀察，查爾斯·林德布洛姆（Charles E.Lindblom）敏銳地意識到，受制于有限的能力、資源及職權(quán)，政策制定者難以開展全局式的系統(tǒng)綜合分析，因此現(xiàn)實中理性決策模式中很難實現(xiàn)。由此，林德布洛姆開創(chuàng)性地提出漸進式的制度決策模型。其基本思想認為政策制定過程是一個基于“連續(xù)有限比較”（Successive Limited Comparison）的漸進調(diào)試過程，決策者在政策制定過程中表現(xiàn)出以下特點：①不依賴理論；②基于既有政策進行邊際調(diào)整和創(chuàng)新；③重點分析關(guān)鍵變量；④目的與手段不做明確區(qū)分。其優(yōu)勢在于，決策者可以依靠過去實施的一系列政策步驟提供可靠經(jīng)驗，一次只邁出一小步的做法能迅速看到結(jié)果并及時修復(fù)錯誤［1］。

1.3 政策文件匯總

在政策本文選取時綜合考慮獲取資料的可行性及文件權(quán)威性、代表性，以國家及北京地區(qū)現(xiàn)行工程竣工驗收政策文件為基礎(chǔ)，選取法律法規(guī)及規(guī)范性文件作為研究對象（見表1）。

表1 修訂條款數(shù)量各年分布匯總表

2 政策變遷回顧

2.1 國家層面政策變遷分析

1997 年頒布并于次年實施的《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）是我國工程建設(shè)領(lǐng)域的第一部部門法律，規(guī)定了我國建筑活動的統(tǒng)一行為規(guī)則?，F(xiàn)行《建筑法》由八章共八十五條構(gòu)成，其中第六章六十一條規(guī)定了建筑工程竣工驗收的基本要求：“交付竣工驗收的建筑工程，必須符合規(guī)定的建筑工程質(zhì)量標準，有完整的工程技術(shù)經(jīng)濟資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國家規(guī)定的其他竣工條件。建筑工程竣工經(jīng)驗收合格后，方可交付使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得交付使用?！弊灶C布以來，于 2011 年、2019 年先后經(jīng)歷兩次修訂，僅涉及第四十八條及第八條的局部內(nèi)容。2010 年出臺的《社會保險法》確立了統(tǒng)一的工傷保險制度。在此之前，《建筑法》僅要求雇主對從事風險作業(yè)人員提供意外傷害保險。2011 年，《建筑法》第四十八條作出相應(yīng)調(diào)整，以確保立法精神的一致性。隨后，在推行“放管服”改革、不斷完善監(jiān)管體制的大背景下，《建筑法》于 2019 年第二次修訂，對施工許可的申領(lǐng)條件進行了優(yōu)化。

2000 年，國務(wù)院頒布《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱《條例》），是《建筑法》頒布實施后制定的第一部配套的行政法規(guī)，也是新中國成立以來第一部建設(shè)工程質(zhì)量條例。在《建筑法》的基礎(chǔ)上，《條例》首次明確了由建設(shè)單位組織、施工單位等參與的五方驗收制度，進一步細化了竣工驗收的五項前提條件，并對未竣先用等違規(guī)情形的罰款數(shù)額標準進行了規(guī)定。條例在 2017 年、2019 年兩次修訂，分別為第十一條和十三條。其中第十一條取消了施工圖必須報政府審查的規(guī)定，第十三條則將質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)由前置辦理改為可以和施工許可證或開工報告合并辦理。這兩項調(diào)整均與國家放管服改革要求相呼應(yīng)。

作為竣工驗收制度的配套文件，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于 2000 年發(fā)布兩項暫行文件：《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收暫行規(guī)定》（建建〔2000〕142 號）和《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（建設(shè)部令第 78 號）。文件對竣工驗收的具體程序、竣工驗收報告的內(nèi)容、質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督要求、竣工驗收備案要求等作出了說明。隨后，住建部先后于2009 年及 2013 年發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 2 號）、《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收規(guī)定》（建質(zhì)〔2013〕171 號），原暫行文件廢止。為便于理解，下文將兩份文件分別簡稱為“竣工驗收備案管理辦法”及“竣工驗收規(guī)定”（除特殊說明外，均指現(xiàn)行有效版本）。其中，竣工驗收備案管理辦法則于 2009 年正式發(fā)布，對竣工驗收備案要求、罰則進行調(diào)整，具體為：①根據(jù) 2008 年修訂的《消防法》規(guī)定，大型人員密集場所及其他特殊建設(shè)工程需進行消防設(shè)計和消防驗收，本辦法作相應(yīng)調(diào)整；②未及時辦理竣工驗收備案的處罰金額上限由 30 萬元改為 50 萬元，與《條例》保持一致，避免執(zhí)行時標準不一帶來的混淆，確保了法律法規(guī)體系的嚴謹性和準確性?？⒐を炇找?guī)定于 2013 年正式發(fā)布，對竣工驗收前提條件、程序、報告要求進行了調(diào)整，主要修改內(nèi)容包括：①取消必須委托質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)實施監(jiān)督條款，改為可以委托；②取消竣工驗收前必須有規(guī)劃、公安、環(huán)保等部門的認可或批準文件要求，為實施并聯(lián)合驗收或聯(lián)合驗收改革提供可能性；③明確專家參與驗收的條件為重大和技術(shù)復(fù)雜工程；④減少驗收報告附件內(nèi)容（見表2）。

表2 修訂條款數(shù)量各年分布匯總表

《建筑法》和《條例》等文件的頒布實施，標志著我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理走上了有法可依、良性發(fā)展的軌道，對促進建筑業(yè)的快速發(fā)展、規(guī)范建筑市場行為、提高我國工程質(zhì)量水平發(fā)揮了重要作用。

2.2 地區(qū)層面政策變遷分析

北京市級層面關(guān)于工程竣工驗收的指導性文件主要有《北京市建設(shè)工程質(zhì)量條例》（以下簡稱“北京市質(zhì)量條例”）以及《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收管理辦法》（京建法〔2015〕2 號，以下簡稱“北京市竣工驗收管理辦法”），均發(fā)布于 2015 年。經(jīng)過梳理歷史文件發(fā)現(xiàn)，北京市工程竣工驗收政策體系的確立大致可分為三個階段。第一個階段從 2000 年－2004 年。這個階段主要為國家政策的落地執(zhí)行。第二個階段從 2005 年～2014 年。在這個階段北京地區(qū)出臺了一系列“小”政策，用以規(guī)范指導建筑工程中的專項驗收，例如無障礙設(shè)施、節(jié)能等專項等。第三個階段從 2015 年至今，以北京市質(zhì)量條例及北京市竣工驗收管理辦法的發(fā)布為標志，確立了地區(qū)層面完整、系統(tǒng)的竣工驗收政策體系。

2.2.1 第一階段（2000 年～2004 年）

2000 年，國家發(fā)布質(zhì)量管理條例等一系列重要文件，標志著工程竣工驗收制度正式由質(zhì)量等級核驗制變?yōu)閭浒钢?。北京市住建部門于同年制發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈北京市工程竣工驗收備案管理暫行規(guī)定〉的通知》（質(zhì)監(jiān)總站第 36 號），并于 2002 年以市住建委名義發(fā)布《關(guān)于調(diào)整建設(shè)工程竣工備案有關(guān)事項的通知》（京建質(zhì)〔2002〕312 號）。從文件內(nèi)容來看，主要是對上級文件精神的傳達落實，以及關(guān)于落地過程中若干事項的補充說明。

2.2.2 第二階段（2005 年～2014 年）

北京先后發(fā)布關(guān)于無障礙設(shè)施驗收、住宅工程質(zhì)量分戶驗收、建筑節(jié)能驗收、環(huán)保等一系列專項驗收規(guī)范性文件，為最終出臺北京市竣工驗收總體政策奠定重要基礎(chǔ)。

這個時期，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的迅速提高，加之北京申奧等重大歷史事件的推動，全方位、高標準提升首都人居環(huán)境建設(shè)水平迫在眉睫。

2004 年，北京頒布我國第一部無障礙建設(shè)領(lǐng)域的地方性法規(guī)——《北京市無障礙設(shè)施建設(shè)和管理條例》，從立法層面保障殘疾人、老年人等弱勢群體的權(quán)益。文件明確規(guī)定，新建、擴建和改建建設(shè)項目的建設(shè)單位在組織建設(shè)工程竣工驗收時，應(yīng)當同時對無障礙設(shè)施進行驗收。未按規(guī)定進行驗收或者驗收不合格的，建設(shè)行政主管部門不得辦理竣工驗收備案手續(xù)。隨后，北京市住建委發(fā)布《關(guān)于加強建設(shè)工程無障礙設(shè)施竣工驗收的通知》（京建質(zhì)〔2005〕84 號），明確將無障礙設(shè)施驗收作為工程竣工驗收前必須開展的專項驗收。

為加強民用建筑節(jié)能管理，北京市于 2001 年出臺《北京市建筑節(jié)能管理規(guī)定》（市政府令第 80 號），明確建設(shè)單位必須按照建筑節(jié)能標準組織竣工驗收。2005 年，建設(shè)部發(fā)布《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》（建設(shè)部令第 76 號），強調(diào)政府在節(jié)能建筑施工監(jiān)管中的職責。據(jù)此，北京制定了《關(guān)于加強新建民用建筑工程執(zhí)行建筑節(jié)能標準監(jiān)督管理的通知》（京建法〔2005〕709號），明確在北京實行節(jié)能專項備案制度，以進一步加強對標準實施的監(jiān)管，確保新建建筑嚴格執(zhí)行建筑節(jié)能標準。

為解決新建小區(qū)交付時配套設(shè)施不全問題，2007年，北京市建設(shè)、國土、規(guī)劃部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈北京市新建商品房住宅小區(qū)住宅與市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施同步交付使用管理暫行辦法〉的通知》（京建法〔2007〕99 號），規(guī)范小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)時序，要求工程竣工驗收前必須按建設(shè)方案要求完成公共、市政配套設(shè)施驗收。

此外，在此階段，住建部門還發(fā)布了關(guān)于環(huán)保驗收、住宅工程質(zhì)量分戶驗收等一系列文件，作為地區(qū)層面建設(shè)工程竣工政策的配套文件，進一步規(guī)范驗收環(huán)節(jié)相關(guān)要求。

2.2.3 第三階段（2015 年至今）

隨著北京市質(zhì)量條例及北京市竣工驗收管理辦法的發(fā)布，確立了地區(qū)層面完整、系統(tǒng)的竣工驗收政策體系。新體系整合了過去十年中北京地區(qū)關(guān)于無障礙設(shè)施、建筑節(jié)能等專項驗收子政策，通過對國家層面政策的對比，還可以看到一個清晰的擴充過程，從組織流程、交付等環(huán)節(jié)進一步細化規(guī)范要求，以提升落地實施的可操作性。

2015 年，北京市發(fā)布質(zhì)量條例，基于國家質(zhì)量條例及竣工驗收規(guī)定等文件，在以下幾個方面進行了擴充：①將簽署質(zhì)量合格文件的流程予以明確，定義為由自檢-預(yù)驗收-質(zhì)量竣工驗收組成的“單位工程質(zhì)量竣工驗收”環(huán)節(jié)，同時考慮軌道交通工程的特殊性和復(fù)雜性，制定單獨驗收流程要求；②明確驗收交付環(huán)節(jié)應(yīng)完善的其他程序，包括人防、環(huán)衛(wèi)、防雷、特種設(shè)備等；③明確備案環(huán)節(jié)具體要求，同時明確交通、通信等專業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域的竣工驗收備案另行約定。

同年發(fā)布的北京市竣工驗收管理辦法則從落地實施性及地區(qū)特殊性兩個方面進行了完善，一是在國家相關(guān)文件基礎(chǔ)上進一步完善關(guān)于技術(shù)檔案及施工管理資料的具體要求；二是結(jié)合首都發(fā)展要求，因地制宜完善本地驗收標準。新標準整合了建筑節(jié)能、無障礙設(shè)施方面的專項驗收規(guī)定，作為全市工程竣工驗收的指導性文件，體現(xiàn)了北京作為首都在建設(shè)質(zhì)量方面的高標準要求，以及在綠色發(fā)展、人文關(guān)懷等方面的回應(yīng)。

3 政策變遷分析及展望

3.1 政策變遷動力因素分析

經(jīng)前述研究發(fā)現(xiàn)，工程竣工驗收政策體系符合漸進式理論框架，其變遷動力因素總結(jié)如下：①立法精神一致性，根據(jù)上位法或同級法律法規(guī)對于存在抵觸、漏洞的條款及時修訂，以確保法律執(zhí)行的協(xié)調(diào)一致性；②立法準確性，一是修改原法律條文中語義模糊之處，二是對于上位法中尚未明確之處根據(jù)地方實際進行補充完善，同時適時取消個別兜底性條款，以增強法律條文的適用性及準確性，避免濫用自由裁量權(quán)、權(quán)力尋租等問題；③宏觀政策環(huán)境影響，隨著社會及國家宏觀政策環(huán)境變化，政策體系體現(xiàn)出對于宏觀政策導向的調(diào)適；④工程監(jiān)管領(lǐng)域自身改革，為進一步優(yōu)化營商環(huán)境，努力構(gòu)建科學、便捷、高效的工程建設(shè)項目審批和管理體系，對相關(guān)條款予以修訂。

3.2 政策發(fā)展展望

通過對于工程竣工驗收政策體系嬗變過程的追蹤及變遷動力因素分析，對于政策框架體系的穩(wěn)定性有了更為深刻的認識，同時得以對政策未來發(fā)展方向進行展望：一是基于立法精神一致性及立法準確性的不斷完善；二是基于宏觀政策環(huán)境而隨之調(diào)整，三是隨著工程審批制度改革進入深入攻堅環(huán)節(jié)，這也將是未來改革的重點。與此同時，通過對現(xiàn)有政策變遷的分析，還發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有工程竣工驗收政策過程存在以下不足：一是政策工具的局限性，現(xiàn)有政策工具仍主要以管制型工具為主，市場型政策工具與自愿性政策工具不足；二是現(xiàn)行政策在執(zhí)行層面仍存在一些不足，例如質(zhì)量監(jiān)督與工程竣工驗收之間的程序關(guān)系、工程竣工驗收備案的法律效力等方面仍存在進一步闡釋的空間；三是政策變遷速度及成效與社會經(jīng)濟發(fā)展需要仍存在一定差距。綜上，工程竣工驗收政策未來發(fā)展對策如下。

1）圍繞事中事后監(jiān)管改革目標，逐步建立與基于風險防控的工程建設(shè)項目質(zhì)量安全監(jiān)管體系相配套的竣工驗收制度。

2）實現(xiàn)竣工驗收制度與工程建設(shè)信用體系的無縫銜接，通過市場主體的行為評價與工程建設(shè)的質(zhì)量評價雙向互補，促進建設(shè)工程參建單位主體責任的落實。

3）引入政策工具創(chuàng)新，增加市場型政策工具等，充分發(fā)揮市場力量，實現(xiàn)協(xié)同共治。

4）推動工程質(zhì)量潛在缺陷保險（Inherent Defect Insurance，IDI）等與現(xiàn)有竣工驗收政策體系銜接。

5）圍繞綠色節(jié)能低碳等宏觀命題，持續(xù)細化、完善現(xiàn)有驗收體系，尤其是主體責任落實及法律責任的細化明確。

6）依托信息化技術(shù)持續(xù)改革現(xiàn)有審批體系，不斷精簡審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。

4 結(jié)語

本文以工程竣工驗收政策為研究對象，采用漸進主義理論視角，對 2000 年至今國家（重點介紹北京）出臺的工程竣工驗收相關(guān)政策進行梳理，重點考察其變化過程、演進的細節(jié)及方向。研究發(fā)現(xiàn)，從時間縱向發(fā)展維度，國家層面的政策框架保持了高度的穩(wěn)定性和延續(xù)性，與此同時又能跟隨國家宏觀政策導向，在適當時機引入細微的政策調(diào)整，體現(xiàn)出靈活性和適應(yīng)性。在國家宏觀政策指導與改革的雙重影響下，政策的漸進式調(diào)整體現(xiàn)了深化建筑業(yè)簡政放權(quán)改革的立法本意，同時貫徹了“法無授權(quán)不可為、法定職責必須為”的簡政放權(quán)思想。本文的主要貢獻在于借助在西方已有超過 50 年歷史的政策過程理論的視角，豐富工程竣工驗收政策研究成果并填補相關(guān)研究空白，同時借助漸進理論框架對于政策未來發(fā)展方向進行展望。Q