四川省農(nóng)藥經(jīng)營許可管理現(xiàn)狀及對策建議

陳順桃，馬 利，伍亞瓊，田 悅

(四川省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳植物保護站，四川 成都 610041)

農(nóng)藥是一種重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，適期施用農(nóng)藥在防災(zāi)減災(zāi)、保障口糧等方面發(fā)揮著重要作用，但農(nóng)藥的超量超范圍使用、使用時期不當(dāng)?shù)纫矊r(nóng)產(chǎn)品安全、生態(tài)環(huán)境、人身健康等造成影響，故做好農(nóng)藥經(jīng)營許可管理，把好農(nóng)藥生產(chǎn)-經(jīng)營-使用中的經(jīng)營端可以起到關(guān)鍵性的作用。隨著2017年《農(nóng)藥管理條例》的修訂，農(nóng)藥經(jīng)營全面市場化，復(fù)雜多樣的農(nóng)藥經(jīng)營主體，使得農(nóng)藥經(jīng)營管理面臨了一些新變化、新挑戰(zhàn)。筆者通過對全省21個市(州)183個縣(市、區(qū))農(nóng)藥經(jīng)營許可管理情況進行統(tǒng)計調(diào)查，與部分農(nóng)藥經(jīng)營者、經(jīng)營許可負責(zé)人員、執(zhí)法人員等進行座談，基本摸清了當(dāng)前四川省各級農(nóng)藥經(jīng)營許可管理現(xiàn)狀及存在問題，并就加強農(nóng)藥經(jīng)營管理提出對策建議。

1 全省農(nóng)藥經(jīng)營許可管理現(xiàn)狀

1.1 經(jīng)營單位 隨著農(nóng)藥經(jīng)營的市場化運作，經(jīng)農(nóng)查查APP查詢，四川省取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的單位有17 780個。據(jù)統(tǒng)計，其中經(jīng)營范圍為農(nóng)藥的有334個，經(jīng)營范圍為農(nóng)藥(限制使用農(nóng)藥除外)的有17 446個，累計有分支機構(gòu)7千余個。除部分縣(市、區(qū))統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)資經(jīng)營區(qū)域、工業(yè)園區(qū)外，經(jīng)營門店大多集中在市(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市集及交通發(fā)達干道上。農(nóng)藥經(jīng)營單位大多兼營肥料、種子及衛(wèi)生用藥，有滿足要求的農(nóng)藥經(jīng)營人員至少1～2名，配備有計算機管理系統(tǒng)及相關(guān)管理制度、崗位操作規(guī)程等。

1.2 許可負責(zé)單位 按照《農(nóng)藥管理條例》《四川省農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，農(nóng)藥經(jīng)營許可由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核發(fā)，其中限制使用農(nóng)藥經(jīng)營許可由省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核發(fā)。根據(jù)《行政許可法》等相關(guān)規(guī)定，大部分縣(市、區(qū))在機構(gòu)改革中設(shè)立了行政審批局，統(tǒng)一行使多個行政機關(guān)的行政許可權(quán)。省級負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可的機構(gòu)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，由行政審批處、種植業(yè)與農(nóng)藥肥料處、植物保護站具體承辦；21個市(州)負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可的均為市級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，具體承辦機構(gòu)多為植保(植檢)站、行政審批科、政策法規(guī)科、種植業(yè)科等；183個縣(市、區(qū))中有123個由農(nóng)業(yè)農(nóng)村(農(nóng)牧)局全權(quán)負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可(占比67.2%)，具體承辦機構(gòu)多為行政審批科、政策法規(guī)科、植保植檢站、執(zhí)法監(jiān)督科、農(nóng)技推廣中心等，有47個由行政審批局單獨負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可(占比25.7%)，具體承辦的機構(gòu)有涉農(nóng)事務(wù)股、社會事務(wù)審批科、綜合法規(guī)股、綜合審批股等；有13個由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局及行政審批局共同負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可，一般由行政審批局進行許可受理、資料審核、制證發(fā)證，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)同行政審批局進行實地核查等工作。

1.3 監(jiān)管機構(gòu) 按照《農(nóng)藥管理條例》《四川省農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等有關(guān)規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門負責(zé)本行政區(qū)域的農(nóng)藥監(jiān)督管理工作，縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)農(nóng)藥監(jiān)督管理工作。各級農(nóng)業(yè)主管部門及其他有關(guān)部門主要通過日常監(jiān)管、執(zhí)法檢查、專項檢查等方式進行農(nóng)藥監(jiān)督工作，承擔(dān)的具體機構(gòu)多為農(nóng)業(yè)農(nóng)村(農(nóng)牧)局農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊、負責(zé)經(jīng)營許可的機構(gòu)(如行政審批科、政策法規(guī)科、植保植檢站、農(nóng)技推廣中心等)以及市場監(jiān)管局相關(guān)單位。

2 存在的問題

2.1 農(nóng)藥經(jīng)營單位數(shù)量多，規(guī)范性有待提高 全省累計有農(nóng)藥經(jīng)營單位2萬余家，據(jù)不完全統(tǒng)計，農(nóng)資公司、專業(yè)化合作社等占比僅有15%左右，以個體經(jīng)營為主約85%左右。部分個體經(jīng)營戶以及分支機構(gòu)在經(jīng)營中可能存在諸多問題。

2.1.1 對經(jīng)營門店投入有限，經(jīng)營條件相對較差，農(nóng)藥與種子、肥料等混放，無單獨的農(nóng)藥經(jīng)營區(qū)域，在硬件方面，對要求的可追溯電子信息碼掃描識別設(shè)備等投入不足，可能存在安置陳舊電腦做擺設(shè)、電子購銷系統(tǒng)應(yīng)用不足等情況。

2.1.2 經(jīng)營規(guī)模小，無專職的經(jīng)營人員，法人多兼任管理、記賬、經(jīng)營等諸多事宜，管理相對粗放，對要求的農(nóng)藥購銷臺賬、農(nóng)藥包裝廢棄物回收臺賬、限制使用農(nóng)藥的實名購買臺賬等記錄粗略。

2.1.3 對相關(guān)法律法規(guī)認識不深，在農(nóng)藥經(jīng)營許可證有效期范圍內(nèi)，隨意更改原有符合要求的經(jīng)營相關(guān)條件，如將滿足面積要求的經(jīng)營場所隨意區(qū)隔、在原有經(jīng)營場所增加生活區(qū)或取消倉儲場所、隨意搬遷等；設(shè)立分支機構(gòu)的總公司可能未深刻認識農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其分支機構(gòu)的經(jīng)營活動負責(zé)的含義，存在僅負責(zé)對其供貨，管理不足的情況。

2.2 農(nóng)藥經(jīng)營許可單位、職能劃分不統(tǒng)一 省級由農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可，承辦單位為行政審批局、種植業(yè)與農(nóng)藥肥料處、植物保護站；市級由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負責(zé)，承辦單位為植保(植檢)站、行政審批科、政策法規(guī)科、種植業(yè)科、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心等；縣級由農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、行政審批局負責(zé)，承辦單位有行政審批科、政策法規(guī)科、植保植檢站、執(zhí)法監(jiān)督科、農(nóng)技推廣中心、涉農(nóng)事務(wù)股、社會事務(wù)審批科、綜合法規(guī)股、綜合審批股等，由于負責(zé)單位及具體承辦單位的不統(tǒng)一，在行政許可的執(zhí)行上可能造成以下問題：

2.2.1 從省級-市級-縣級，由于各地改革、分工等不同，涉及到農(nóng)藥經(jīng)營許可工作的部門繁多，有32.8%的縣(市、區(qū))涉及到行政審批局，不同部門間配合不力，容易出現(xiàn)推諉扯皮等情況。

2.2.2 由于各級負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可的單位不一致，在許可的不同環(huán)節(jié)可能涉及不同單位，因此在培訓(xùn)、監(jiān)督指導(dǎo)等方面存在一定的困難，可能存在對《農(nóng)藥管理條例》《四川省農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等有關(guān)規(guī)定認識不一致的情況，如涉及農(nóng)藥經(jīng)營人員資質(zhì)合法性、有效隔離等具體內(nèi)容的解釋較少，在審查資料時可能存在不同區(qū)域不同工作人員要求不一致的情況。

2.2.3 隨著物流、網(wǎng)絡(luò)等發(fā)展迅速，農(nóng)藥經(jīng)營者的類型也不斷發(fā)生變化，《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》中對于營業(yè)場所、倉儲場所等要求與農(nóng)藥經(jīng)營現(xiàn)狀存在不相適應(yīng)的情況，如以批發(fā)為主的農(nóng)藥經(jīng)營者對經(jīng)營場所的需求較弱，僅需少數(shù)展示柜即可；經(jīng)營規(guī)模較小的個體經(jīng)營戶儲貨需求不大，要求50 m2的倉儲面積不太切合實際需求；要求有用于記載農(nóng)藥購進、儲存、銷售等電子臺賬的計算機管理系統(tǒng)，但進銷存臺賬未強制要求電子臺賬等。

2.3 監(jiān)管機構(gòu)事項多、人員少 通過農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革與優(yōu)化發(fā)展，全省各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門均成立了農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，實現(xiàn)了省、市(州)、縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法全覆蓋，在一定程度上理順了全省的農(nóng)業(yè)執(zhí)法監(jiān)管脈絡(luò)，但仍然存在一些問題。

2.3.1 大農(nóng)業(yè)涉及種子、農(nóng)藥、植物檢疫、肥料管理、農(nóng)業(yè)環(huán)保、動物檢疫、屠宰、農(nóng)機監(jiān)理等諸多方面，執(zhí)法任務(wù)較重，但農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員相對較少，存在部分縣(市、區(qū))執(zhí)法大隊僅2～3人的情況，使得日常監(jiān)管、執(zhí)法檢查等工作難以精細開展，一般為“事后執(zhí)法”。

2.3.2 執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，由于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法涉及的法律法規(guī)較多，存在部分執(zhí)法人員對農(nóng)藥經(jīng)營相關(guān)規(guī)定及處罰不明晰，出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的情況。

2.3.3 農(nóng)藥經(jīng)營涉及跨部門執(zhí)法，在日常的執(zhí)法檢查中部門間、系統(tǒng)內(nèi)協(xié)作性不強，通常為日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題后移交線索到相應(yīng)部門，可能存在延誤違法行為最佳查處時間的情況。

3 對策及建議

3.1 加大培訓(xùn)力度，增強法律法規(guī)意識

3.1.1 加大對農(nóng)藥經(jīng)營者的培訓(xùn) 《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等對農(nóng)藥經(jīng)營的門檻要求相對較低，對學(xué)歷或證書等的要求僅為農(nóng)學(xué)、植保、農(nóng)藥等相關(guān)專業(yè)中專以上學(xué)歷或者專業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)五十六學(xué)時證書，而當(dāng)前農(nóng)藥相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度在不斷完善，新農(nóng)藥產(chǎn)品不斷發(fā)生變化，病蟲害防治專業(yè)知識不斷更新，農(nóng)藥經(jīng)營者也需要不斷吸收新知識，才能一直滿足熟悉農(nóng)藥管理規(guī)定、掌握農(nóng)藥和病蟲害防治專業(yè)知識、指導(dǎo)安全合理使用農(nóng)藥的要求。

3.1.2 加大對農(nóng)藥經(jīng)營許可相關(guān)負責(zé)人員的培訓(xùn) 由于農(nóng)藥經(jīng)營許可單位眾多，人員變動快，僅憑個人理解對農(nóng)藥經(jīng)營許可相關(guān)規(guī)定的認識可能存在不一致等因素，為保障全省嚴(yán)格按照《農(nóng)藥管理條例》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》等相關(guān)要求進行農(nóng)藥經(jīng)營許可事項的辦理，應(yīng)定期組織對農(nóng)藥經(jīng)營許可相關(guān)負責(zé)人員的培訓(xùn)。

3.1.3 加大對執(zhí)法相關(guān)人員的培訓(xùn) 由于農(nóng)藥涉及范圍較廣，農(nóng)資相關(guān)產(chǎn)品類型多，假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥等造假、混淆技術(shù)不斷升級，對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的要求也隨之提高，因此結(jié)合案例加大對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)實現(xiàn)有法必依十分必要。

3.2 理順各級關(guān)系，提升管理水平

3.2.1 理順各級農(nóng)藥經(jīng)營許可負責(zé)單位的關(guān)系由于各級職能職責(zé)劃分不同，市級、縣級負責(zé)農(nóng)藥經(jīng)營許可的單位可能不完全一致，具體到接收申報資料、材料審查、實地核查、制證發(fā)證等具體環(huán)節(jié)可能涉及多個機構(gòu)，為保證各級做好本行政區(qū)域的農(nóng)藥監(jiān)督管理工作，建議理順各級負責(zé)單位職能職責(zé)，按農(nóng)藥經(jīng)營許可流程明確具體負責(zé)機構(gòu)，確立權(quán)利責(zé)任清單，便于及時調(diào)度、靈活指導(dǎo)等。

3.2.2 理順各地監(jiān)管部門之間的關(guān)系 按照《農(nóng)藥管理條例》《四川省農(nóng)藥管理條例》等相關(guān)要求，農(nóng)藥的監(jiān)督管理工作由農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及其他有關(guān)部門負責(zé)，但由于各地“三定方案”中對具體事項的職能職責(zé)劃分可能不一致，建議嚴(yán)格依照法律法規(guī)和“三定方案”規(guī)定，確定監(jiān)管主體及監(jiān)管職責(zé)，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。

3.3 加大執(zhí)法力度，促進市場規(guī)范化 由于農(nóng)藥經(jīng)營的執(zhí)法監(jiān)管內(nèi)容較多，主要涉及經(jīng)營許可、農(nóng)藥采購、農(nóng)藥銷售、農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理等方面，故農(nóng)藥經(jīng)營中對應(yīng)的執(zhí)法事項較多，還可能涉及市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門，因此各地應(yīng)通過“雙隨機 一公開”等方式開展聯(lián)合執(zhí)法、異地交叉執(zhí)法、專項檢查等，根據(jù)對應(yīng)情節(jié)嚴(yán)重程度的不同，按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》《四川省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》《四川省農(nóng)業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)規(guī)定，通過責(zé)令改正、沒收違法所得、沒收違法經(jīng)營農(nóng)藥、罰款等處罰；對拒不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷農(nóng)藥經(jīng)營許可證；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，將形成的農(nóng)藥經(jīng)營誠信檔案予以公布，倒逼農(nóng)藥經(jīng)營者嚴(yán)格按照要求進行經(jīng)營活動，促進農(nóng)藥經(jīng)營秩序進一步穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

3.4 持續(xù)加強監(jiān)管，提高監(jiān)管水平

3.4.1 強化上級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對下級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的監(jiān)管 建立健全監(jiān)督制度，通過書面、實地監(jiān)督檢查等方式對其農(nóng)藥經(jīng)營許可管理工作進行監(jiān)管，防止出現(xiàn)對不符合條件的申請人準(zhǔn)予許可或者對符合條件的申請人拒不許可的情況，進一步督促各級切實履行農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)督管理職責(zé)。

3.4.2 增強部門內(nèi)部的監(jiān)督 部門內(nèi)也要加強對相關(guān)人員履職情況的監(jiān)督，對農(nóng)藥經(jīng)營許可流程、條件是否滿足相關(guān)要求的判定、審查核查合法性等方面進行督查，保障不同人員均能按照同一標(biāo)準(zhǔn)、同一流程實施許可，保證許可事項辦理的公平、公開、公正。

3.4.3 加強社會監(jiān)督 通過普法宣傳培訓(xùn)等方式，增強群眾的法律意識，充分利用公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督，認真對待農(nóng)藥經(jīng)營許可管理方面的批評、建議、信訪、投訴、舉報、控告、檢舉等，及時進行核實、處理，積極反饋答復(fù)，不斷完善相關(guān)制度。