論老年群體促進(jìn)基層高效能治理的內(nèi)在機(jī)理及實(shí)現(xiàn)路徑
——基于積極老齡化背景下G省的調(diào)研

張晟煒,陳盈羽

(1.澳門科技大學(xué) 法學(xué)院,澳門特別行政區(qū)澳門 999078;2.瀾滄拉祜族自治縣 人力資源和社會(huì)保障局,云南普洱 665600)

一、問題的提出

2022年10月16日,習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確指出,“健全社會(huì)保障體系,實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略,把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置”[1]。老齡社會(huì)是現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)圖景中可預(yù)期的顯著特征,日益加劇的人口老齡化趨勢(shì)也必然會(huì)給社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)帶來更為艱巨的挑戰(zhàn)[2]。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表明,2020年的中國(guó)六十歲及之上總?cè)丝趯?.64億,占比達(dá)到18.7%,而六十五歲及之上總?cè)丝跒?.91億,占比則為13.5%[3],當(dāng)今的中國(guó)已然是世界上老齡化水平最高的大國(guó)之一,全國(guó)老年人口總量最多,人口老齡化速率最高,應(yīng)對(duì)老齡化的任務(wù)最重[4],并且伴隨時(shí)間的推移,中國(guó)社會(huì)人口老齡化的嚴(yán)重程度也將越來越高,預(yù)計(jì)到2030年,我國(guó)將成為人口老齡化程度最高的國(guó)家[5]。

人口老齡化程度進(jìn)一步加深為中國(guó)發(fā)展增加了不確定性因素。一方面,大量青壯年人口隨著身體機(jī)能的退化,將迫使自身改變縮小活動(dòng)范圍,改變活動(dòng)方式,進(jìn)而引起心理變化與落差。數(shù)字社會(huì)的快速發(fā)展更會(huì)讓一部分群體因?yàn)椤皵?shù)字鴻溝”的存在,加速與社會(huì)脫節(jié),形成在社會(huì)變革轉(zhuǎn)型、人口老齡化情境下的社會(huì)生活復(fù)雜化和社會(huì)矛盾顯像化,增添了更多社會(huì)潛在的不穩(wěn)定因素[6]。另一方面,“未富先老、老難所養(yǎng)、老難所醫(yī)、老難所依、老難善終”等社會(huì)痛點(diǎn)的持續(xù)存在,既給家庭和社會(huì)帶來沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān),更會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問題,必須予以足夠重視[7]。

為了應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn),以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨中央開啟了各領(lǐng)域的深化改革,并在宏觀戰(zhàn)略層面上提出了“社會(huì)建設(shè)”的思路,以求通過新的頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化[8]。值此背景下,習(xí)近平總書記正式提出“高效能治理”這一重大命題[9],為中國(guó)指明了未來治理的發(fā)展方向。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本目標(biāo)導(dǎo)向,進(jìn)行高效能治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,彰顯了國(guó)家治理現(xiàn)代化的中國(guó)方案、中國(guó)智慧和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的鮮明特征與顯著優(yōu)勢(shì)[10]。當(dāng)下,積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面,面對(duì)占比總?cè)丝?/5的老年人這一龐大群體,其能否適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展與變化,是否可以保障良好的生活,甚至在自己身邊的領(lǐng)域發(fā)揮作用,推動(dòng)社會(huì)的創(chuàng)新,讓一些尚有余力的老年人納入社會(huì)治理之中,構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)包括家庭和個(gè)人共同參與多元治理,將對(duì)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略至關(guān)重要。

二、概念界定及現(xiàn)實(shí)意義

老齡化是世界性問題。1956年聯(lián)合國(guó)發(fā)布《人口老齡化及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果》,將65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^7%的國(guó)家或地區(qū)認(rèn)定為老齡化國(guó)家或地區(qū)[11]。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)已然步入老齡化社會(huì)。對(duì)此,習(xí)近平總書記也高度重視老齡化問題,多次發(fā)表重要講話,強(qiáng)調(diào)實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重要意義。可見,積極老齡化戰(zhàn)略將被擺在更加突出和重要的位置,在高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中將扮演重要角色。因此,有必要通過明確積極老齡化、高效能治理的概念,指出積極老齡化戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)意義,進(jìn)而為理論案例的準(zhǔn)確選擇提供可能。

(一)積極老齡化

“積極老齡化”概念在黨的十九屆五中全會(huì)上正式提出,旨在解決助老養(yǎng)老問題的同時(shí),正向引導(dǎo)老年人發(fā)揮余熱,通過不同方式實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值,樂觀積極地面對(duì)老年生活[12]?！胺e極老齡化”概念的提出,既符合當(dāng)代國(guó)情,也順應(yīng)了時(shí)代趨勢(shì)。一方面,當(dāng)前我國(guó)人民生活水平日益提高,長(zhǎng)壽人群呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng),并且現(xiàn)階段老年群體對(duì)自身年齡的感知存在明顯的年輕化偏向,此時(shí)簡(jiǎn)單將實(shí)際年齡作為老年人衰老的年齡標(biāo)準(zhǔn)已不合時(shí)宜;另一方面,很多最早步入老齡化的國(guó)家也有意讓老人在社區(qū)等基層治理中發(fā)揮作用,以彌補(bǔ)政府行政的不足。例如,美國(guó)的麥克拉斯基教授早在1971年便向白宮正式提交了《教育:問題和背景》研究報(bào)告,首次提出老年教育應(yīng)由以社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭夏耆后w實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值,這一提法得到了美國(guó)學(xué)界的認(rèn)同[13]。鄰國(guó)日本更是明確提出了“終身不退休社會(huì)”“迎來100歲人生”的理念,鼓勵(lì)老年人再就業(yè),并呼吁全社會(huì)為有意愿繼續(xù)工作的老年人創(chuàng)造更加有利的工作環(huán)境[14]。由此可見,積極老齡化戰(zhàn)略是黨和國(guó)家“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”的生動(dòng)體現(xiàn)。

(二)高效能治理

“高效能治理”是從國(guó)家層面提出的重要命題,意在實(shí)現(xiàn)治理過程有效、治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、善治可持續(xù)[15]。簡(jiǎn)而言之,高效能治理的重點(diǎn)在于高效能,即要求治理過程高效,治理成效可持續(xù)。其中,基層治理處于基礎(chǔ)性地位,往往成為社會(huì)整體轉(zhuǎn)型的切入路徑和改革發(fā)展的突破口[16]。然則,“過度依賴高位推動(dòng)”、“過度強(qiáng)調(diào)剛性執(zhí)行”等現(xiàn)象的存在[17],使得現(xiàn)階段的基層治理難以高效解決社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中遇到的矛盾與問題。這就需要引入多元治理主體,夯實(shí)基層治理這一國(guó)家治理的基石,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》也強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)基層治理能力建設(shè),完善治理體系、提升治理能力,推動(dòng)黨的大政方針政策的貫徹落實(shí),回應(yīng)廣大人民群眾的現(xiàn)實(shí)訴求”[18]。因此,為應(yīng)對(duì)人口老齡化,實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo),必須讓老年群體參與并融入基層治理之中,發(fā)揮其主人翁作用,將人口老齡化危機(jī)向積極老齡化機(jī)遇轉(zhuǎn)變。當(dāng)然,必須說明的是,基層治理不能等同于社區(qū)治理,社區(qū)治理本意為社區(qū)委員會(huì)背負(fù)著政府下放的權(quán)力、責(zé)任與服務(wù)與所在地公民形成伙伴關(guān)系,并代表政府為社區(qū)提供治理與服務(wù)[19]。而相對(duì)應(yīng)的基層治理則不是以地理空間單元為標(biāo)準(zhǔn),而是以人為中心、以居民交往與居住生活的實(shí)際體驗(yàn)和獲得感為標(biāo)準(zhǔn)[20]。由此本文所強(qiáng)調(diào)的即是讓老年人參與基層治理,由原有的伙伴關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橹魅宋坍?dāng)家做主。

三、研究設(shè)計(jì)

社會(huì)資本是指?jìng)€(gè)人在一種組織結(jié)構(gòu)中所處的位置的價(jià)值,嵌入于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系中,是個(gè)體之間社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)則和信任的聯(lián)結(jié),能夠通過有目的的行動(dòng)加以獲得,以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的資源優(yōu)勢(shì)[21]。盡管學(xué)者對(duì)社會(huì)資本理論的定義不盡相同,但通過歸納分析可以發(fā)現(xiàn)有以下關(guān)鍵詞是高度重疊的,例如社會(huì)信任、社會(huì)規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò),這些關(guān)鍵詞被認(rèn)為可以促進(jìn)合作行為,提高社會(huì)效率。因此,本文選取社會(huì)資本理論搭建理論框架,探究各變量對(duì)老年群體推動(dòng)治理高效能過程中的所產(chǎn)生的影響及其作用機(jī)制。

(一)研究框架

根據(jù)社會(huì)資本理論,本文初步構(gòu)建出如下框架(見圖1)。根據(jù)社會(huì)資本概念的界定可知,社會(huì)資本是指民眾通過設(shè)定期望、目標(biāo)以及責(zé)任等指標(biāo),促進(jìn)基層組織的合作行為來提高社會(huì)的效率[22]。隨著人口老齡化不斷加深,老年群體愈發(fā)成為基層群體的重要一分子,老年群體的期望也將愈發(fā)具有發(fā)言權(quán)。因此,社會(huì)資本與老年群體促進(jìn)高效能社會(huì)治理具有高度的邏輯契合和深度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。然而,在高速發(fā)展的今天,很多社區(qū)的居民都是以一門一戶為獨(dú)立整體,哪怕是門對(duì)門的鄰居都做不到熟識(shí),故而很難建立起一定的社會(huì)關(guān)系信任。即就目前而言,若想運(yùn)用該理論框架,還需打通“社會(huì)資本-公民-社會(huì)關(guān)系信任-政府-社會(huì)資本”這一邏輯鏈中的“社會(huì)關(guān)系信任”環(huán)節(jié)。對(duì)此,本文試圖通過案例的選擇予以貫通完善。

圖1 初步研究框架

(二)案例選擇

為解決這一研究前提,完善研究框架,本次調(diào)研選取了位于G省的X區(qū)。G省X區(qū)是西部著名的工業(yè)區(qū),目前已進(jìn)入老齡化社會(huì),轄區(qū)內(nèi)有石化等大型國(guó)企,因此該區(qū)居民多為國(guó)企職工或職工家屬。選擇該案例的原因在于:受到國(guó)企的影響,X區(qū)下轄街道和社區(qū)均具有“生活區(qū)單位制”這一特征,即小區(qū)住戶多為石化企業(yè)員工及其家屬,相互之間或多或少有所熟悉,工資、待遇以及享受的服務(wù)大體相當(dāng),所以X區(qū)居民的整體訴求較為一致,屬于典型的熟人社會(huì),有較強(qiáng)的社會(huì)關(guān)系信任基礎(chǔ)。選擇該案例將有效解決研究框架中社會(huì)關(guān)系信任不足的問題,為研究的開展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)研究對(duì)象

研究主要采取參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談。參與觀察包括線上觀察體驗(yàn)和線下深度參與。線上體驗(yàn)觀察主要針對(duì)以街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)等主要基層組織的工作人員,包括對(duì)研究對(duì)象的工作內(nèi)容、公眾號(hào)、朋友圈的觀察;線下深度參與主要是參與到基層工作人員日常工作中,開展實(shí)地調(diào)研。訪談對(duì)象大體可分為兩類,一類則為在X區(qū)的老年群體,這一類的研究對(duì)象基于以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是需要在該街道持續(xù)生活十年及以上;二是年齡要求不低于60但不高于80歲,且具有自主表達(dá)能力、行走無障礙、無患有需長(zhǎng)時(shí)間臥床休養(yǎng)的疾病,無精神疾病;三是在原單位擔(dān)任過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或曾參與組織過現(xiàn)街道社區(qū)的活動(dòng)。這部分群體往往具有一定的權(quán)威性,社會(huì)關(guān)系和社會(huì)評(píng)價(jià)也相對(duì)穩(wěn)定,具有一定的代表性。訪談的50人中,進(jìn)行深入訪談后滿足這一類訪談需求的對(duì)象有16人,訪談內(nèi)容包括年齡、職業(yè)、居住時(shí)長(zhǎng),是否參與過基層工作、對(duì)基層工作有哪些意見建議,如果有機(jī)會(huì)是否有意愿參與基層工作,參與基層治理中能干些什么,優(yōu)勢(shì)等;另一類為現(xiàn)在崗的基層組織工作人員,主要以D街道,Y街道的工作人員為核心,深入訪談的23人中7人為基層工作主要負(fù)責(zé)部門的工作人員,年齡在28—44歲。

(四)研究?jī)?nèi)容

根據(jù)帕特南(Robert D.Putnam)的研究成果可知,社會(huì)資本應(yīng)包含社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)信任和社會(huì)規(guī)范三個(gè)維度[23]。首先,從社會(huì)網(wǎng)絡(luò)維度來看,中國(guó)自古以來便是一個(gè)血緣、親緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系相互交織的國(guó)家,這種人情往來既是客觀存在,也交織于基層治理行動(dòng)中。尤其在國(guó)家公權(quán)力與法制規(guī)則力量有限的基層治理情境下,人情規(guī)則能夠發(fā)揮重要的補(bǔ)充性甚至是主導(dǎo)性作用[24]。因此,在訪談提綱的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)維度方面,本研究將設(shè)置“基層工作人員與轄區(qū)老年群體交流頻次”、“關(guān)于老年群體參與基層治理的信息獲取”兩個(gè)判斷依據(jù);其次,從社會(huì)規(guī)范維度來看,當(dāng)基層工作人員遵從法律法規(guī)及規(guī)章制度,有效落實(shí)政策,為民解決問題時(shí),基層工作人員將會(huì)受到社會(huì)的認(rèn)可與歡迎;反之,基層工作人員將會(huì)受到社會(huì)的反對(duì)與排斥。放置在基層治理情境中,工作范圍、考核制度、薪酬待遇等社會(huì)規(guī)范是衡量基層工作人員及老年群體在社會(huì)結(jié)構(gòu)地位優(yōu)勢(shì)的重要視角。因此,在本次訪談提綱的設(shè)置中,“工作量、考核難度、薪資待遇”將被納入訪談判斷依據(jù)中;最后,根據(jù)以往研究成果可知,社會(huì)信任會(huì)提高個(gè)體對(duì)社會(huì)活動(dòng)的參與水平[25],群體亦可在豐厚的社會(huì)信任基礎(chǔ)上共同塑造規(guī)則、實(shí)施集體行動(dòng)和維護(hù)共同利益,進(jìn)行自主治理[26]。那么在基層治理情景中,首先就要明確基層工作者是否信任老年群體參與基層治理,以及老年群體有無可持續(xù)參與基層治理的治理動(dòng)機(jī)及治理追求。所以,研究將設(shè)置“引進(jìn)老年群體進(jìn)入基層治理的初步反饋”、“參與/開展基層治理的動(dòng)力來源”、“治理動(dòng)機(jī)需求”、“治理追求”作為該維度的判斷依據(jù)。本次訪談采取參與觀察和半結(jié)構(gòu)訪談,訪談時(shí)間控制在15—30分鐘之間。

四、訪談反饋與問題分析

積極老齡化背景下,基層治理實(shí)現(xiàn)高效能應(yīng)以高效為民為目標(biāo),推進(jìn)基層治理向高效化和為民化方向發(fā)展。然而,根據(jù)G省調(diào)研可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前基層治理仍然存在治理主體單一,人員工作壓力較大;基層新老工作人員因待遇等問題存在敵對(duì)沖突;政策的模糊化導(dǎo)致老年群體參與基層治理雖得到基層工作人員普遍認(rèn)可,但卻難以落地等困境。這些困境的出現(xiàn)為老年群體促進(jìn)基層高效能治理豐富了內(nèi)在機(jī)理。

第一,基層治理主體單一,人員工作壓力較大。訪談發(fā)現(xiàn),當(dāng)前X區(qū)負(fù)責(zé)處理基層事務(wù)的主要是由街道辦事處、部分社工組織和以業(yè)主委員會(huì)為代表的基層群眾性自治組織三部分構(gòu)成。然則,就實(shí)際訪談來看,當(dāng)前基層工作更多以街道辦事處為主導(dǎo),且現(xiàn)階段X區(qū)基層組織普遍存在無效會(huì)議多、檢查考核繁、人均工作量大等問題,加之義工等社會(huì)組織剛剛興起,尚難以作為基層治理主體之一協(xié)助基層組織處理事務(wù)。而業(yè)主委員會(huì)由于沒有具體的行政權(quán)力,只得作為問題反饋渠道。部分訪談?wù)弑硎?“當(dāng)前基層‘權(quán)力上收、壓力下卸’的壓力型體制。作為我國(guó)龐大復(fù)雜的政府體系的最底層,只能成為被動(dòng)的任務(wù)接受者。不僅要面臨繁重的工作,還要接受對(duì)應(yīng)的檢查與考核,“人少活多”現(xiàn)象一直存在”。有部分年輕受訪者表示,當(dāng)前基層治理存在兩大問題,一則是概括性任務(wù)較多,卻無具體實(shí)施步驟,難以切實(shí)落實(shí);二則,在基層治理過程中往往每天要面對(duì)層出不窮的新情況,需要在處理相關(guān)基層事務(wù)時(shí)有一定變通能力。然而,由于年齡、經(jīng)驗(yàn)等原因,青年工作者往往難以有效處置相關(guān)問題。

第二,基層治理發(fā)展需要治理主體思想行動(dòng)統(tǒng)一。若想做到思想行動(dòng)統(tǒng)一,則治理主體須有全局觀念,既要平衡各方利益,在團(tuán)結(jié)中求創(chuàng)新,又要守住黨紀(jì)國(guó)法底線,維護(hù)公平正義。這既是中國(guó)式現(xiàn)代化新場(chǎng)域下美好生活的重要內(nèi)涵和治理面向,也是推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)[27]。然而,根據(jù)訪談發(fā)現(xiàn),目前基層治理中青年人員存在“重引進(jìn)、輕培養(yǎng)、留不住”的現(xiàn)象,有經(jīng)驗(yàn)有能力的中老年干部也因不被重視而出現(xiàn)“躺平”現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)明確,青年人才既具有年輕、有活力等優(yōu)勢(shì),也具有工作經(jīng)驗(yàn)不豐富、流動(dòng)頻率較快等天然劣勢(shì)。這就要求基層組織將工作交予基層青年時(shí),既要充分調(diào)動(dòng)青年工作積極性,實(shí)行切實(shí)可行的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制,也要著眼于做好青年思想價(jià)值引領(lǐng)工作,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,培養(yǎng)青年基層工作者問題意識(shí),讓青年工作者注重解決實(shí)際問題。但青年基層工作者卻普遍認(rèn)為,雖然現(xiàn)在各級(jí)政府出臺(tái)了許多基層單位的人才引進(jìn)政策,也給予了一定的激勵(lì)措施,但由于未來發(fā)展渠道的差異,在有其他選擇可能性的情況下不愿意被基層單位引進(jìn),認(rèn)為沒有較好的發(fā)展前景。而部分長(zhǎng)期從事基層實(shí)務(wù)的人員認(rèn)為,高校畢業(yè)生入職初期工資職級(jí)待遇起步點(diǎn)過高,但經(jīng)驗(yàn)卻十分缺乏,無法及時(shí)有效地處理群眾所反饋的問題,甚至部分青年領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)暴力等本可以在基層階段解決的突發(fā)性公共危機(jī)事件時(shí)卻會(huì)自亂陣腳,不僅在適用法律法規(guī)政策時(shí)機(jī)械呆板,危急時(shí)刻不分輕重緩急,而且部分青年工作者抱以“不出事、不擔(dān)責(zé)”的目的巧妙“運(yùn)用”制度流程,名為等待授權(quán)、服從命令,實(shí)則是推諉推責(zé)、臨陣脫逃,無視民眾權(quán)益,造成輿情鼎沸,挫傷政府公信力。這也導(dǎo)致部分中老年干部產(chǎn)生心理落差,認(rèn)為自身上升空間在隨著年齡的增長(zhǎng)而逐步限縮,而新來的年輕人能力不足卻憑借年齡優(yōu)勢(shì)獲取廣闊的上升空間,久而久之便會(huì)減少工作熱情,對(duì)奮斗目標(biāo)產(chǎn)生迷茫、懈怠。而且,許多地區(qū)片面地追求干部隊(duì)伍年輕化,提倡引進(jìn)更多青年干部扎根基層、服務(wù)人民,但不同地區(qū)甚至不同部門的青年人才引進(jìn)考核標(biāo)準(zhǔn)不一致、不清晰,加之未能對(duì)引進(jìn)的青年人才干部開展有效的思想、政治、法治教育,造成少數(shù)基層青年工作者思想意志薄弱,理想信念不牢固。已有研究發(fā)現(xiàn),黨的十八大以來我國(guó)反腐雖然取得顯著成效,黨員干部群體的整體違法犯罪率相較于之前已呈顯著下降趨勢(shì),但近年來在查處腐敗干部群體中,青年干部違法犯罪占比卻呈上升趨勢(shì)。說明泛化的青年人才引進(jìn)非但不能解決民眾“急難愁盼”問題,反而增加了基層治理盲區(qū)盲點(diǎn),乃至風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

第三,政策的模糊化導(dǎo)致老年群體參與基層治理雖得到基層工作人員普遍認(rèn)可,但卻難以落地。有關(guān)引入老年群體開展基層治理的討論,受訪者普遍表示贊成,其觀點(diǎn)大體可總結(jié)為以下內(nèi)容:即老年群體在多元基層治理中的能量不容小覷,老年群體不僅擁有較多的時(shí)間和較為穩(wěn)定的長(zhǎng)期安排,而且能夠解決在落實(shí)任務(wù)時(shí)人手不夠的問題,且相較于青年人具有天然的穩(wěn)定性,多年對(duì)街道社區(qū)的熟知也使得老年群體開展基層治理時(shí)可以更快熟悉工作內(nèi)容。更重要的是,想要參與基層治理的老年群體,既有著年輕人所缺乏的權(quán)威性和帶頭性,同時(shí)老年群體不占現(xiàn)有編制,可以通過采取聘用制、顧問等形式,以自身的權(quán)威而非政府所賦予的威權(quán)對(duì)轄區(qū)居民產(chǎn)生引導(dǎo),且不與現(xiàn)有工作人員的升遷待遇產(chǎn)生沖突,往往會(huì)產(chǎn)生事半功倍的效果。并且現(xiàn)在已有部分老年人參與到基層治理當(dāng)中,負(fù)責(zé)老年群體工作人員的受訪者表示,有了老年群體的參與,可以便于工作的開展,提高基層效率,更好促進(jìn)基層治理效能的發(fā)揮。事實(shí)上,早在“十一五”規(guī)劃中,國(guó)家就已經(jīng)明確提出要將老齡事業(yè)發(fā)展納入政府部門的工作規(guī)劃當(dāng)中,并明確指出要加強(qiáng)社會(huì)對(duì)老年群體的重視程度,積極吸納尚有余力的老年群體再次融入社會(huì)建設(shè)的隊(duì)伍中,尊重老年群體實(shí)現(xiàn)自身社會(huì)價(jià)值的愿望,為老年群體發(fā)揮自身價(jià)值提供便利,給予老年群體更多發(fā)展平臺(tái)[28]。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視基層治理和人口老齡化問題,先后出臺(tái)多項(xiàng)政策并提出了積極老齡化戰(zhàn)略,倡導(dǎo)老年群體積極參與基層活動(dòng)與社區(qū)治理中,為老年群體促進(jìn)社會(huì)治理高效能打下了一劑強(qiáng)心針[29]。在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》文件中明確指出要積極開發(fā)老齡人力資源,發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì),并且要求各級(jí)政府尤其是基層黨組織要著眼于老年群體的滿意度,獲得感,給老年群體增強(qiáng)賦能,讓老年群體進(jìn)一步對(duì)社區(qū)、對(duì)政府、對(duì)國(guó)家產(chǎn)生歸屬感,這也為基層治理提供了政策導(dǎo)向[30]。綜上可得出以下結(jié)論:一是讓老年群體進(jìn)入?yún)⑴c基層治理符合國(guó)家導(dǎo)向;二是基層工作人員普遍認(rèn)可并支持有知識(shí)有能力的老年群體參與到基層治理中,故就從上而下的維度來看,老年群體進(jìn)入基層治理的條件已然成熟。當(dāng)問及這些政策基層工作人員是否知道時(shí),基層工作人員表示清楚了解,然而正如受訪者所講,這些政策非常合理,也十分符合基層工作人員訴求,然則,由于政策文件過于框架化,基層在實(shí)際推行時(shí)其實(shí)很難真正落地,導(dǎo)致在基層實(shí)踐中老年群體難以真正促進(jìn)基層治理。

第四,從對(duì)老年群體的訪談結(jié)果來看,老年群體參與基層治理具有可行性。此次受訪的對(duì)象大都低齡老人,受訪者在退休后身體狀況良好,空閑時(shí)間比較多。很多受訪老人政治面貌是共產(chǎn)黨員,且部分老人曾在原單位也曾擔(dān)任過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或曾參與組織過各種各樣的活動(dòng),有著豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。在訪談中受訪者普遍表達(dá)了以下觀點(diǎn):一則,認(rèn)為參與基層治理是非常有意義的。不僅有利于身心健康,而且也造福了社會(huì);二則,雖然已步入老年群體,但自身并不愿意成為社會(huì)的包袱,希望自己在社會(huì)中不僅僅是被服務(wù)的對(duì)象,而是成為能夠?yàn)樯鐣?huì)創(chuàng)造價(jià)值的人;三則,退休之后事少了,感覺十分無聊,與自己退休之前的生活差別大,不太習(xí)慣?？梢园l(fā)現(xiàn),就訪談結(jié)果而言,當(dāng)前老年群體普遍表示在退休后空閑時(shí)間較多,但多數(shù)老人并沒有選擇在家休息,而是繼續(xù)參加了各種活動(dòng),而基層治理工作不僅能夠滿足老年群體的基本生活需求,而且更有助于實(shí)現(xiàn)其精神層面的需求、社交需求和個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面的滿足。

綜上,上述問題的暴露既為解決當(dāng)前基層治理中存在問題提供了可能,也為老年群體參與基層事務(wù),促進(jìn)基層高效能治理提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù),豐富了老年群體促進(jìn)基層高效能治理的內(nèi)在機(jī)理。

五、老年群體促進(jìn)基層治理高效能的實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)一直在推行“老有所為”的政策實(shí)踐,也陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策,鼓勵(lì)老年人們參與社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)治理,繼續(xù)在社會(huì)中發(fā)揮自己的余熱。而且根據(jù)訪談可知,老年群體追求人生價(jià)值實(shí)現(xiàn)的意愿并不隨其年齡增長(zhǎng)、生理機(jī)能方面的衰退而減少,相反大部分受訪者愿意在基層治理中實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。并且,老年群體加入基層治理,還會(huì)讓老年群體進(jìn)一步對(duì)社區(qū)、對(duì)政府、對(duì)國(guó)家產(chǎn)生歸屬感,符合黨中央推行積極老齡化的要義。由此,可根據(jù)理論和調(diào)研結(jié)果總結(jié)老年群體推進(jìn)基層治理高效能的邏輯脈絡(luò)圖(見圖2)。老年群體作為社會(huì)公民的一部分,對(duì)社會(huì)治理有期望,也有責(zé)任,當(dāng)老年群體加入基層治理的隊(duì)伍中,不僅僅適合當(dāng)前我國(guó)提出的治理導(dǎo)向,即讓老年群體在參與基層治理的過程中獲得滿意感、獲得感、歸屬感,還能解決基層治理事務(wù)繁雜、組織中人員短缺等問題,拉近公民與基層政府間關(guān)系,增進(jìn)信任,更能借助老年群體在社區(qū)生活中的帶頭性、權(quán)威性、引導(dǎo)性和穩(wěn)定性的特征,更好地通過老年群體去傳遞新思想,弘揚(yáng)正能量。但要輔之以配套的責(zé)任監(jiān)督體系,明確老年群體參與治理的事務(wù)、建立與完善評(píng)價(jià)體系、明確治理邊界,讓權(quán)力在控制下運(yùn)行,不僅可以提高基層治理效能,更能在規(guī)范與約束中達(dá)成基層治理目標(biāo)?；诖?本文就進(jìn)一步發(fā)揮老年人參與基層社會(huì)治理提出以下建議:

圖2 老年群體促進(jìn)社會(huì)治理高效能

首先,政府應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化基層治理體系,合理放權(quán)。由于社會(huì)基層治理各主體之間的關(guān)系構(gòu)建是一個(gè)完整的系統(tǒng),需要政府、基層組織、當(dāng)?shù)鼐用穸嘣黧w之間合理定位自身的角色,平衡各自在社會(huì)基層治理當(dāng)中的關(guān)系。然而,基層組織在系統(tǒng)內(nèi)部的失衡,勢(shì)必會(huì)影響整體系統(tǒng)的運(yùn)行。因此,政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整現(xiàn)行人才引進(jìn)制度,在引進(jìn)青年人才的同時(shí)重視發(fā)掘有經(jīng)驗(yàn)、有能力的中老年干部群體,進(jìn)而優(yōu)化基層治理主體的人員配置,構(gòu)建合理的多元合作治理關(guān)系。同時(shí),政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放權(quán),在合理的范圍內(nèi)將權(quán)力賦予基層組織,讓其有決策權(quán),進(jìn)而讓基層組織敢于發(fā)揮自身想象力,發(fā)揮能動(dòng)性,改變基層組織治理固化的不利局面。

其次,營(yíng)造良好氛圍,為老年群體參與基層治理創(chuàng)造有利條件。本次調(diào)研明確了老年群體有參與社會(huì)基層治理的意愿,但也可以發(fā)現(xiàn)老年群體并不了解基層治理的參與途徑。說明當(dāng)下我國(guó)地方政府在吸收老年群體參與基層治理的宣傳方面還有所欠缺。所以,現(xiàn)階段政府一方面要充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)快速便捷的優(yōu)勢(shì),結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)+等數(shù)字化方式,積極倡導(dǎo)“老年群體參與社會(huì)基層治理”理念,提升社會(huì)各界對(duì)老年群體參與基層治理重要性的認(rèn)識(shí),營(yíng)造老年群體能夠參與基層治理的良好氛圍;另一方面,政府也需為老年群體參與基層治理創(chuàng)造有利條件,讓其能夠在基層組織當(dāng)中勝任符合自身文化水平、工作經(jīng)驗(yàn)、工作能力的崗位,充分發(fā)揮老年群體在日常社會(huì)活動(dòng)中化解矛盾的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì),在滿足了老年人們對(duì)自身責(zé)任感,歸屬感追求的同時(shí),促進(jìn)基層高效能治理。

再者,完善相關(guān)法律法規(guī),制定老年群體參與基層治理的配套保障制度。盡管目前我國(guó)現(xiàn)有的老年人法律體系在《憲法》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等法律政策文件中均明確地規(guī)定了老年群體退休之后享有參與基層治理的權(quán)益。然而,由于法律法規(guī)對(duì)此類規(guī)定的模糊性,加之?dāng)?shù)字鴻溝造成的障礙,事實(shí)上造成了民眾參與治理的非平等化,導(dǎo)致老年群體在實(shí)際參與治理時(shí)面臨諸多阻礙[31]。這就要求,一方面要在現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善細(xì)化,如進(jìn)一步完善現(xiàn)行《勞動(dòng)法》關(guān)于老年群體再就業(yè)的法律條文,出臺(tái)高位階法律,從法律層面進(jìn)一步保障老年群體有效參與基層治理;另一方面,地方人大常委會(huì)及地方政府也要積極完善相關(guān)組織內(nèi)部運(yùn)行制度,為老年群體提供合理的激勵(lì)機(jī)制。例如,可針對(duì)老年群體適當(dāng)開展相應(yīng)培訓(xùn)活動(dòng),在培訓(xùn)中考核評(píng)估想要參與基層治理的老年人的綜合素質(zhì),根據(jù)表現(xiàn)差別化安排崗位及保障待遇,讓老年群體能夠在提高自身處理基層事務(wù)能力的同時(shí),在考核及處理實(shí)際工作中找到成就感,保持對(duì)參與基層治理的憧憬,實(shí)現(xiàn)基層治理高效能的良性循環(huán)。

六、結(jié)語

在人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)峻的情況下,我國(guó)基層治理將發(fā)生廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革。積極老齡化戰(zhàn)略將在未來較長(zhǎng)一段時(shí)間成為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向。本文選取G省X區(qū)為分析樣本,明確了老年群體促進(jìn)基層高效能治理既是對(duì)我國(guó)基層治理難題的積極回應(yīng),也是提高公共治理效率、效果、效益及公平性的必然選擇。與此同時(shí),研究闡明了當(dāng)前基層治理中存在的諸多問題,并指明了老年群體促進(jìn)基層治理高效能的實(shí)現(xiàn)路徑。

然而,必須指出的是,若想讓老年群體真正促進(jìn)基層高效能治理恐尚需時(shí)日,這一過程也必將面臨諸多阻力。但三年抗疫的最終勝利讓我們有理由相信,未來的基層治理工作將會(huì)在充分發(fā)揮老年群體帶頭性、權(quán)威性、穩(wěn)定性、領(lǐng)導(dǎo)性的特征基礎(chǔ)上,打造出一種符合中國(guó)國(guó)情且更為高效、民主、多元的基層治理模式。