對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理部分問(wèn)題的研究

吳海臏 趙 菁 婁 敏

隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)犬居民數(shù)量不斷增多，城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理問(wèn)題也愈加繁雜。近年來(lái)，我國(guó)不斷豐富有關(guān)養(yǎng)犬管理的規(guī)定，但在實(shí)踐過(guò)程中，養(yǎng)犬管理工作尚缺少一部全國(guó)性的專門性法律法規(guī)以提供系統(tǒng)的法律支撐。筆者通過(guò)資料研究、問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察等方式，對(duì)城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理存在的法律法規(guī)繁多與分散、管理部門多元化與職責(zé)的模糊化等系列問(wèn)題進(jìn)行分析，從國(guó)家立法、政府管理、基層自治等角度出發(fā)，提出了養(yǎng)犬管理專門化、相關(guān)主管部門化“管理”為“服務(wù)”以及建立“政府指導(dǎo)與配合下城市居民養(yǎng)犬基層自治制度”等措施，以應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)當(dāng)前由飼養(yǎng)犬類所引發(fā)的系列管理問(wèn)題。

一、城市養(yǎng)犬管理存在的部分問(wèn)題及其成因分析

（一）從法律規(guī)定上來(lái)看

我國(guó)包含養(yǎng)犬管理內(nèi)容的部門法較多，包括《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)民法典》等，在地方又有各省市的犬類管理?xiàng)l例。諸多法律規(guī)定的內(nèi)容雖較為詳細(xì)和豐富，但又比較分散且各法律文件的立法目的各有側(cè)重，國(guó)內(nèi)尚缺少一部綜合權(quán)威的指導(dǎo)性、專門性養(yǎng)犬管理法規(guī)來(lái)科學(xué)地規(guī)范全國(guó)的養(yǎng)犬管理工作以完善國(guó)內(nèi)養(yǎng)犬管理體系。

（二）從政府管理視角來(lái)看

1.管理主體多元化、職責(zé)模糊化給養(yǎng)犬管理工作帶來(lái)困擾

大部分養(yǎng)犬管理?xiàng)l例等規(guī)定中都提及了地方政府、派出所、居（村）委會(huì)、街道辦等多個(gè)參與管理的主體。在《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》中，依該條例第五條的規(guī)定，一頭犬的事務(wù)有可能同時(shí)涉及公安部門、獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、城管部門、工商行政管理部門、街道辦等等，可見涉及犬類管理主體數(shù)量之多。同一犬事務(wù)可能因此而往返于各部門之間，從而給涉犬事務(wù)的解決增添了麻煩。

《洛陽(yáng)市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》中第七條規(guī)定：居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、督促養(yǎng)犬人遵守養(yǎng)犬行為規(guī)范，協(xié)助相關(guān)部門處理養(yǎng)犬糾紛。上述規(guī)定所涉及的相關(guān)主體較多，涉犬事務(wù)管理參與面廣，雖指明了各參與管理的主體，但職責(zé)模糊與權(quán)責(zé)不一且存在沖突，難以使部分參與主體發(fā)揮主動(dòng)性。

2.基層治理工作存在短板

（1）相關(guān)法律法規(guī)宣傳工作效果不理想

筆者就城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，就部分結(jié)果（見表1）來(lái)看，近34.51%的市民都對(duì)法律法規(guī)不大了解，基本了解程度的市民也較少。筆者在長(zhǎng)沙市四方坪等社區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，觀察到部分社區(qū)沿街道路配置有公共廣播設(shè)施在不斷宣傳提倡規(guī)范社區(qū)養(yǎng)犬管理的內(nèi)容，但僅是廣播宣傳此類的行為并不會(huì)過(guò)多引起居民關(guān)注，其實(shí)質(zhì)作用不甚理想。

表1“有關(guān)城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理問(wèn)題的調(diào)查問(wèn)卷”部分調(diào)查結(jié)果

（2）基層執(zhí)法資源緊張，管理存在缺失

在進(jìn)行相關(guān)調(diào)查時(shí)，常州市區(qū)某寵物店工作人員表示，其對(duì)基層主管部門養(yǎng)犬管理的直接感受就是管理上的不嚴(yán)格。換言之，對(duì)于養(yǎng)犬這種小事，相關(guān)主管部門缺少管理的積極性。從實(shí)際情況來(lái)看，基層工作單位通常人員緊張，基層管理與服務(wù)壓力大，過(guò)多關(guān)注涉犬民情則勢(shì)必會(huì)占據(jù)本就不充裕的執(zhí)法資源。

3.城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理公共配套服務(wù)設(shè)施不足

筆者對(duì)長(zhǎng)沙市進(jìn)行實(shí)地考察，在長(zhǎng)沙市內(nèi)四方坪社區(qū)、紫荊園社區(qū)以及東湖街道社區(qū)等人口密集處的社區(qū)公園均未發(fā)現(xiàn)類似“寵物排泄點(diǎn)位”之類的公共服務(wù)設(shè)施存在，大部分寵物只得就地解決。站在社會(huì)公益的角度上，做好養(yǎng)犬管理服務(wù)工作實(shí)質(zhì)上也是一種增加人民福祉的社會(huì)保障行為。只注重規(guī)定而不注重服務(wù)，市民也許不會(huì)樂(lè)意接受這份由諸多管理規(guī)定而產(chǎn)生的本可以不必要承受的麻煩。

二、解決城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理相關(guān)問(wèn)題的建議

（一）加快實(shí)現(xiàn)犬類電子信息管理系統(tǒng)全城鎮(zhèn)覆蓋

早在2018 年，國(guó)家發(fā)改委就發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市寵物犬分類管理的實(shí)施意見》，提出對(duì)城市寵物犬進(jìn)行身份芯片登記備案，并建立完整的信息化監(jiān)管平臺(tái)。放眼國(guó)外，日本在2022 年6 月1日通過(guò)的《動(dòng)物愛護(hù)法》內(nèi)明確規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)施行養(yǎng)犬管理芯片植入強(qiáng)制性規(guī)定。

我國(guó)要加快全國(guó)范圍內(nèi)城鎮(zhèn)寵物犬類芯片強(qiáng)行植入制度的實(shí)施，建立統(tǒng)一的犬類信息電子管理系統(tǒng)，這能對(duì)防止遺棄以及走失寵物的搜尋、犬類沖突定責(zé)、犬類救助等多方面的綜合管理起到幫助作用。

（二）相關(guān)主管部門深入化“管理”為“服務(wù)”

堅(jiān)持為人民服務(wù)是建設(shè)服務(wù)型政府的宗旨與目標(biāo)，在完善城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理規(guī)定時(shí)，也要對(duì)服務(wù)工作投入更多精力。絕大部分的犬類對(duì)于飼養(yǎng)主來(lái)說(shuō)都具有重要的精神意義，哪怕只是在公園裝配寵物便桶，也能讓飼養(yǎng)犬類的市民感受到政府在犬類事務(wù)上所做的服務(wù)，更有利于提高市民守法遵規(guī)積極性。

相關(guān)人員在進(jìn)行服務(wù)的同時(shí)，對(duì)養(yǎng)犬管理工作的重點(diǎn)進(jìn)行宣傳也會(huì)較傳統(tǒng)的廣播宣傳等方式更有效果。相較于制定規(guī)則并集中精力執(zhí)行，政府主動(dòng)幫助犬主更有利于在養(yǎng)犬管理工作中取得更好的結(jié)果。

（三）建立“政府指導(dǎo)與配合下，城市居民養(yǎng)犬基層自治制度”

對(duì)養(yǎng)犬的管理終究是以責(zé)任形式落到犬主身上，養(yǎng)犬活動(dòng)是一項(xiàng)具有精神意義的活動(dòng)，應(yīng)將管理注意力集中到養(yǎng)犬行為的精神意義歸屬方。讓居民自我管理，能夠更有效地了解到群眾的意見與建議。

推動(dòng)將管理主體重心逐漸轉(zhuǎn)移到基層群眾自治組織上。倡導(dǎo)以小社區(qū)為單位，通過(guò)業(yè)主大會(huì)等方式制訂本社區(qū)自己的養(yǎng)犬公約，選出自己社區(qū)的養(yǎng)犬管理組織?；鶎庸芾斫M織定期召開社區(qū)養(yǎng)犬交流會(huì)議，集中解決社區(qū)涉犬事務(wù)，自主和諧地解決社區(qū)涉犬糾紛。這既能提高居民參與度與積極性，也能有效緩解基層管理部門執(zhí)法壓力，彌補(bǔ)基層執(zhí)法資源的不足。

此外，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)入社區(qū)，為社區(qū)養(yǎng)犬管理自治組織提供幫助，定期參與社區(qū)管理活動(dòng)，增加自治組織底氣，提升自治組織威信。在應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理，需要采取強(qiáng)制性措施時(shí)，相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)行使職責(zé)。實(shí)現(xiàn)政府與社區(qū)、基層自治組織等主體之間的協(xié)同管理，是提升管理效能的必然發(fā)展趨勢(shì)。

（四）推動(dòng)國(guó)內(nèi)養(yǎng)犬管理的專門化

1.制定高效力位階的養(yǎng)犬管理專門性法律

制定全國(guó)性的犬類管理專門性法律，有利于推動(dòng)養(yǎng)犬管理相關(guān)法律的集中與專門化，給養(yǎng)犬管理提供系統(tǒng)、便利的法律支撐，有利于更好地對(duì)居民養(yǎng)犬進(jìn)行科學(xué)與全面的管理。

2.推動(dòng)部分養(yǎng)犬行政管理職能整合

現(xiàn)階段，我國(guó)犬類管理涉及公安、獸醫(yī)主管、動(dòng)物衛(wèi)生等諸多部門，職責(zé)分散會(huì)加大管理成本，于民眾而言也增添了飼養(yǎng)犬類的麻煩，推動(dòng)部分分散的養(yǎng)犬行政管理職能整合，可以減少相關(guān)主體的管理成本，同時(shí)也有利于推動(dòng)建設(shè)服務(wù)型政府，順應(yīng)國(guó)家提高現(xiàn)代化治理能力水平的要求。

（五）推動(dòng)明確犬傷人行為刑事責(zé)任研討

在2023 年的全國(guó)人大會(huì)議期間，全國(guó)人大代表庹慶明表示，目前，我國(guó)對(duì)于犬傷人一類案件僅在《民法典》中用侵權(quán)責(zé)任予以規(guī)定，并未對(duì)犬傷人后犬的飼養(yǎng)者或管理者應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任明確規(guī)定，導(dǎo)致責(zé)任界限模糊、司法標(biāo)準(zhǔn)不清晰，在實(shí)踐中不僅給司法人員裁判帶來(lái)了極大困擾，也不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

按英國(guó)的《危險(xiǎn)犬類法案》規(guī)定，涉事犬主可能會(huì)面臨最高14年有期徒刑。而在我國(guó)刑法中，犬傷人涉刑案件最后可能會(huì)以過(guò)失致人重傷、死亡等罪處理，并未在刑法中單獨(dú)給予法律評(píng)價(jià)。

將犬傷人的刑事責(zé)任明確，有利于明確涉犬刑事案件的責(zé)任劃分與司法標(biāo)準(zhǔn)，給司法裁判帶來(lái)明確的法律支撐，推動(dòng)部分特殊犬傷人案件的解決。此外，犬傷人刑事責(zé)任明確后，受刑法本身的規(guī)制機(jī)能影響，可以間接強(qiáng)化犬類飼養(yǎng)者與管理者的責(zé)任意識(shí)。

國(guó)家立法部門應(yīng)積極組織社會(huì)各界對(duì)犬類傷人入刑問(wèn)題進(jìn)行討論，聽取來(lái)自社會(huì)各界的相關(guān)建議，就相關(guān)問(wèn)題積極開展基層調(diào)研，加快推動(dòng)犬傷人行為刑事責(zé)任明確化問(wèn)題研討進(jìn)程。

三、結(jié)論

城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理的一系列問(wèn)題產(chǎn)生的原因源自法律規(guī)定、管理制度、居民自覺(jué)意識(shí)等諸多方面的欠缺。推動(dòng)城鎮(zhèn)養(yǎng)犬規(guī)范化就是推動(dòng)城鎮(zhèn)文明治理規(guī)范化，解決城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理問(wèn)題就是解決了一個(gè)現(xiàn)代化文明城鎮(zhèn)建設(shè)問(wèn)題。

相關(guān)主管部門在治理過(guò)程中要充分考慮群眾的意見與建議，充分發(fā)揮基層自治的優(yōu)勢(shì)，積極營(yíng)造良好的城市文明養(yǎng)犬的氛圍。各主體也應(yīng)積極汲取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、不斷創(chuàng)新與完善城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理手段。城鎮(zhèn)養(yǎng)犬管理體系需要與時(shí)俱進(jìn)，不斷地迎合城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中的實(shí)際需要，以切實(shí)保障人民群眾的利益，推動(dòng)現(xiàn)代化文明城市的建設(shè)。