完善排污許可“一證式”監(jiān)管體系的對策研究

張?zhí)m女

（深圳市生態(tài)環(huán)境局寶安管理局，廣東 深圳 518101）

引言

在過去很長一段時間內(nèi)，部分地區(qū)在開展經(jīng)濟活動中，會對當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致經(jīng)濟難以維持持續(xù)性發(fā)展。為有效遏制這種情況，達成“綠水青山”的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，就需要合理應(yīng)用排污許可制度，強化證后監(jiān)管，建立以排污許可制為核心的固定污染源執(zhí)法監(jiān)管體系，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

1 排污許可制度實施現(xiàn)狀及監(jiān)管要求

2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），實施排污許可證改革，標(biāo)志我國排污許可制度進入新階段。同年12月，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號），指導(dǎo)各地排污許可證申請、核發(fā)等工作；同時出臺了《關(guān)于開展火電、造紙行業(yè)和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知》（環(huán)水體〔2016〕189號），各地立即啟動火電、造紙行業(yè)排污許可證管理工作，以及在京津冀部分城市試點開展高架源排污許可證管理工作。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建以排污許可證為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系實施方案》，指導(dǎo)地方積極探索改革試點。近年來，各地積極探索實施排污許可證，探索出排污許可證和環(huán)境影響評價、總量控制、三同時驗收等相關(guān)環(huán)境管理制度的有機銜接，基本建立法規(guī)體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制。隨著國家版的排污許可制確立實施，生態(tài)環(huán)境主管部門、企業(yè)已進入“一證式管理”時代。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于加強排污許可執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確了地方政府、有關(guān)部門、排污單位在排污許可執(zhí)法監(jiān)管中的責(zé)任，對排污許可的執(zhí)法監(jiān)管指明方向并提出要求，從總體要求、全面落實責(zé)任、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管、優(yōu)化執(zhí)法方式、強化支撐保障等五方面提出了22項具體要求，推動形成企業(yè)持證排污、政府依法監(jiān)管、社會共同監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管新格局。

排污許可證是排污單位合法排污的“身份證”，取得排污許可證是排污單位“一證式”管理的開始，排污單位必須自覺做到“依法領(lǐng)證、持證排污、按證排污、自證守法”，落實好排污許可證后相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度等環(huán)境管理的政策要求。依法取得排污許可證后，排污單位應(yīng)按照排污許可證的規(guī)定排放污染物、規(guī)范運行維護污染防治設(shè)施、開展自行監(jiān)測、進行臺賬記錄并按時提交執(zhí)行報告、及時公開環(huán)境信息，履行排污許可證持證單位的基本義務(wù)，主動落實企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任。未取得排污許可證的，不得排放污染物。若企業(yè)存在無證排污、違證排污等違法違規(guī)行為，生態(tài)環(huán)境行政主管部門依法對企業(yè)采取限期整改、停產(chǎn)整治、行政處罰、吊銷排污許可證等手段予以處理，情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

2 排污許可“一證式”監(jiān)管存在的問題

2.1 證后監(jiān)管缺乏剛性約束

自2016年底排污許可制度改革實施以來，各級生態(tài)環(huán)境部門的精力主要集中在固定污染源排污許可全覆蓋的工作上，證后執(zhí)行仍然缺乏必要的剛性約束，證后監(jiān)管執(zhí)法工作尚未進入常態(tài)化，在一定程度上削減了排污許可制度本身的權(quán)威性，也降低了基層管理人員對制度改革的信心。而且，在證后監(jiān)管缺乏剛性約束時，也會產(chǎn)生許多軟性的制度問題，會對排污許可監(jiān)管造成許多不可預(yù)見的衍生性問題，這也是在以后的工作中需要嚴(yán)格注意的一個問題。

2.2 證后監(jiān)管技術(shù)更新不到位

固定污染源排污許可證是對企業(yè)污染排放控制和各項環(huán)境管理要求的集成，涵蓋了排污單位的生產(chǎn)設(shè)施、產(chǎn)品產(chǎn)能、原輔燃料、污染防治設(shè)施、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、排放口、污染物、許可限值、環(huán)境管理等環(huán)節(jié)，要求較為全面、復(fù)雜，專業(yè)性強。雖然目前國家對排污許可證后管理提出了相關(guān)要求，但由于排污許可證后監(jiān)管體系還未完全建立，缺乏可操作性的排污許可證后現(xiàn)場檢查技術(shù)指引，執(zhí)法人員在進行執(zhí)法時，如果完全對照排污許可證文本執(zhí)法，容易出現(xiàn)執(zhí)法的難度大、周期長、不能完全掌握執(zhí)法監(jiān)管重點和執(zhí)法頻次要求等問題，現(xiàn)場監(jiān)管人員會感覺無從下手，證后監(jiān)管很難達到預(yù)期效果，從而增加了執(zhí)法部門的監(jiān)管壓力。我國各個領(lǐng)域正在進入發(fā)展的新時代，生產(chǎn)技術(shù)會保持不斷進步與發(fā)展。如果證后監(jiān)管技術(shù)遲遲無法更新、升級，會導(dǎo)致證后監(jiān)管和生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生越來越大的差距，現(xiàn)有的排污處理工作效果也會逐漸降低，增加社會運營的難度。

2.3 排污單位環(huán)保主體責(zé)任意識不強

強化排污單位的主體責(zé)任是落實排污許可制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。全新的排污許可證制度正式實施以來，經(jīng)過管理部門前期宣講及培訓(xùn)，部分大型企業(yè)對新的排污許可“一證式”核心管理思路有了一定的了解，但部分企業(yè)對排污許可制度意義了解不深，對新的排污許可證的認(rèn)知不足。首先是在前期申報環(huán)節(jié)，前期申報由第三方填報，企業(yè)自己對于新的排污許可證上的內(nèi)容知之甚少，或者只是為了取得排污許可證，在填報排污許可證申請表時存在隨意填報等情況，后續(xù)又頻繁進行變更。另外，取得排污許可證后，按證排污、按證管理意識不強。排污單位主體意識和責(zé)任感不足的表現(xiàn)，無形中增加了排污許可證核發(fā)和監(jiān)管的工作難度，嚴(yán)重影響了證后監(jiān)管的進程及質(zhì)量。

2.4 環(huán)境管理要求精細化程度不足

在排污許可內(nèi)容上，雖污染物種類、污染因子、排放限值等內(nèi)容明確，但部分內(nèi)容缺失、環(huán)境管理要求籠統(tǒng)空泛，工作重點不突出，不能夠引起持證單位重視，難以滿足監(jiān)管人員“看得明白”、排污單位“懂得落實”。而且，針對環(huán)境開展精細化管理，也可以對排污許可證管理產(chǎn)生更長久性的正面影響，對于各個領(lǐng)域的健康發(fā)展均有良好應(yīng)用價值，需要對這方面進行深入研究。

3 完善排污許可證“一證式”管理的對策建議

3.1 加快排污許可相關(guān)配套制度的建設(shè)

《排污許可管理條例》雖然確立了排污許可制度的法律地位，明確管理體制和部門職責(zé)，強化無證排污、不按證排污的法律責(zé)任，全面實施排污許可“一證式”管理，仍需加強相關(guān)配套制度及指南修訂，為強化排污許可管理提供法律和技術(shù)支撐。如加快制定修訂重點行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南；完善排污單位自主標(biāo)記數(shù)據(jù)有效性判定規(guī)則，強化自動監(jiān)測設(shè)備的計量管理；出臺污染物排放量核算技術(shù)方法和污染物排放超標(biāo)判定規(guī)則；結(jié)合當(dāng)?shù)匦袠I(yè)特點，出臺證后監(jiān)管技術(shù)指南，明確監(jiān)管流程、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管重點等關(guān)鍵內(nèi)容，便于科學(xué)、規(guī)范地開展排污許可證證后監(jiān)管工作。

3.2 完善并加強監(jiān)管聯(lián)動機制

建立健全排污許可證后管理相關(guān)管理體系，進一步明確排污許可證事中事后監(jiān)管的職責(zé)邊界、明確權(quán)責(zé)分工，加大各項投入，制定證后監(jiān)管工作實施細則，明確工作目標(biāo)，各相關(guān)部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以形成有效的工作合力。核發(fā)部門應(yīng)及時將持證單位清單移送環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境執(zhí)法部門。環(huán)境監(jiān)測部門應(yīng)加強對自行監(jiān)測方案的審查，以及對持證單位自行監(jiān)測開展情況的抽查。執(zhí)法部門要制定執(zhí)法檢查計劃、執(zhí)法工作手冊等，并按計劃組織開展排污許可執(zhí)法檢查。同時，以構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管體系為目標(biāo)，加強相應(yīng)的能力建設(shè)，尤其是要重視排污許可管理隊伍建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境信息化能力建設(shè)等。各部門要嚴(yán)格按照證后監(jiān)管要求，轉(zhuǎn)變工作理念，實現(xiàn)信息共享、聯(lián)動監(jiān)管、協(xié)同共治，確實做到從“排污許可”到“排放管理”的轉(zhuǎn)變，確保排污許可證后監(jiān)管工作高效進行。在監(jiān)管聯(lián)動機制中，需要明確具體的主導(dǎo)部門、組織部門、參與部門，根據(jù)健全排污許可證后監(jiān)管需求，對于不同部門在監(jiān)管聯(lián)動機制扮演的角色需要履行的責(zé)任，進行有效的確認(rèn)工作，確保各個部門的人力資源與信息資源可以得到高效率利用。而且，這種事先明確各個部門工作責(zé)任的方法，也可以從源頭上解決不同部門在問題發(fā)生時，對責(zé)任進行相互推諉的問題，讓所有參與部門都可以拿出百分百的工作狀態(tài)，投入到監(jiān)管聯(lián)動機制的維護與應(yīng)用中，進而達到高質(zhì)量的健全排污許可證后監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 增強排污單位主體責(zé)任意識

加大明確排污單位責(zé)任相關(guān)法律法規(guī)文件宣傳力度，引導(dǎo)企業(yè)建立高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境保護的管理模式，提升自身環(huán)保管理規(guī)范化水平。一是企業(yè)要認(rèn)識到綠色環(huán)保對于未來經(jīng)營生產(chǎn)的重要性、社會發(fā)展的意義，做好各類生產(chǎn)機械設(shè)備的更新與維修工作。同時，尋找與當(dāng)前使用的生產(chǎn)原料功能相仿、污染效果更低、制備能源消耗量更少的綠色原料，并對生產(chǎn)過程做更可靠的管理活動，從各個方面有效控制污染物排放量，以便開展高質(zhì)量的環(huán)境管理工作。建議企業(yè)對一線生產(chǎn)人員做詳細的訪談，合理分析現(xiàn)有的生產(chǎn)機械設(shè)備與生產(chǎn)原料在污染方面的問題，做好相應(yīng)的處理工作，合理降低企業(yè)的環(huán)境管理工作難度；二是根據(jù)自己生產(chǎn)模式、管理需求等方面做詳細分析，以此制定更具有針對性的生產(chǎn)活動管理制度，鼓勵企業(yè)員工主動參與到環(huán)境管理活動中，并將這種行為和企業(yè)生產(chǎn)活動進行綁定，完成企業(yè)生產(chǎn)活動的規(guī)范化升級。企業(yè)可以召集員工大會，從管理層、生產(chǎn)層等各個方面做詳細分析，讓環(huán)境管理活動可以拓展到全企業(yè)的各個部門中，讓企業(yè)獲得全員化的排污處理責(zé)任意識；三是需要從長期可持續(xù)發(fā)展角度，針對排污許可制度做更細致的分析，采用適當(dāng)方法應(yīng)用到企業(yè)各個方面，主動承擔(dān)環(huán)境管理的社會責(zé)任。企業(yè)可以參考同行業(yè)的其他企業(yè)的排污許可制度優(yōu)點，分析本企業(yè)的缺點，以此實現(xiàn)以優(yōu)補缺，做好自我的排污學(xué)科制度更新工作，實現(xiàn)高質(zhì)量的環(huán)境管理工作[1]；四是建立排污企業(yè)誠信檔案，將排污企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動、污染物排放情況、污染治理水平及能力與相關(guān)環(huán)境違法違約行為等信用信息納入誠信檔案。除以上基礎(chǔ)的工作內(nèi)容外，還可以通過三階段化教育模式，落實排污單位主體責(zé)任意識提高的相關(guān)工作。首先，向現(xiàn)有的排污單位進行基礎(chǔ)的專業(yè)培訓(xùn)，讓其認(rèn)識到排污處理對于社會經(jīng)濟發(fā)展的重要性，并且提供相應(yīng)的處罰文件，讓排污單位產(chǎn)生足夠的意識，逐漸優(yōu)化自身的排污治理能力；其次，針對完成專業(yè)培訓(xùn)的排污單位，利用定期調(diào)查與不定期抽查的方式，確認(rèn)其污染物排放是否達到標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有達到，需要以相關(guān)法律條文，對排污單位進行行政處罰，并督促其對問題環(huán)節(jié)進行改善；最后，在下一次的專業(yè)培訓(xùn)中，將沒有達到排污處理標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)單位作為典型負(fù)面案例，并選擇排污處理良好的相關(guān)單位作為正面案例，通過兩者對比，讓更多的排污單位認(rèn)識到如何開展高質(zhì)量的排污處理工作，為地區(qū)實現(xiàn)高質(zhì)量的排污處理工作打下扎實基礎(chǔ)，發(fā)揮其應(yīng)有價值。

3.4 優(yōu)化排污管理工作細節(jié)

將排污許可制度應(yīng)用到企業(yè)環(huán)境管理活動中，可以從客觀角度反映企業(yè)在生產(chǎn)過程中排放的污染物情況，監(jiān)管部門也可以根據(jù)社會企業(yè)的污染物排放信息，逆向分析排污管理工作情況，再向社會企業(yè)提供必要的支持工作，實現(xiàn)優(yōu)化排污管理工作細節(jié)內(nèi)容的工作目標(biāo)。一是明確排污許可證后監(jiān)管工作要點。結(jié)合地區(qū)工業(yè)企業(yè)現(xiàn)狀，針對排污許可、登記管理類企業(yè)建立不同的證后監(jiān)管現(xiàn)場檢查清單，制定全面、可操作性的現(xiàn)場檢查指南，細化監(jiān)管檢查流程和檢查內(nèi)容，做到監(jiān)管有目的，執(zhí)法檢查有明細。二是出臺相關(guān)排污管理規(guī)范。梳理排污許可證持證單位基本義務(wù)，明確排污許可登記單位主體責(zé)任，編制簡明扼要的排污許可業(yè)務(wù)申報指南、排污單位污染防治規(guī)范化指南、自行監(jiān)測平臺填報指南、環(huán)境管理臺賬填報指南、執(zhí)行報告填報技術(shù)指南以及相關(guān)涉環(huán)保手續(xù)事項指引，提供給所需要生產(chǎn)企業(yè)，合理引導(dǎo)企業(yè)明確環(huán)境管理相關(guān)責(zé)任、義務(wù)。三是提供必要指導(dǎo)幫扶。監(jiān)管部門可通過“送法入企”“送法入社區(qū)”，或組織培訓(xùn)等線上線下形式開展指導(dǎo)幫扶，為企業(yè)應(yīng)履行的環(huán)境管理責(zé)任做細化講解，引導(dǎo)社會企業(yè)認(rèn)識環(huán)境管理工作，了解細節(jié)內(nèi)容，以便展開更為完善的生產(chǎn)活動，也為排污許可制度大規(guī)模應(yīng)用提供便利條件[2]。對于排污管理工作的細節(jié)內(nèi)容，既要做到大體框架的優(yōu)化工作，也需要對細節(jié)內(nèi)容做合理處理，讓企業(yè)可以用更為認(rèn)真與專業(yè)的態(tài)度，處理環(huán)境管理的各項工作，關(guān)注細節(jié)內(nèi)容，重視排污管理資源的利用方式，讓企業(yè)在生產(chǎn)過程中，能夠落實精準(zhǔn)化的排污管理工作。

3.5 加強排污許可證后監(jiān)管信息化建設(shè)

加快排污許可證后監(jiān)管平臺信息化建設(shè)，綜合運用互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，搭建以固定污染源排污許可證為核心的“一證式”監(jiān)管平臺，實施污染源全生命周期管理，對污染源企業(yè)成立、生產(chǎn)、排污、管理、停產(chǎn)、搬遷等全過程進行管控。通過這種“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，可以建立起覆蓋生產(chǎn)企業(yè)各個方面的智能化監(jiān)管模式，減輕政府部門監(jiān)管的人力資源投入成本，也可以有效提升企業(yè)監(jiān)管的效率與質(zhì)量。政府部門可以與生產(chǎn)企業(yè)、信息技術(shù)企業(yè)進行三方合作，由政府部門提供具體的工作需求，有生產(chǎn)企業(yè)確認(rèn)在生產(chǎn)過程中的固定污染源，由信息技術(shù)企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)信息化監(jiān)管平臺，確保排污許可證后監(jiān)管信息化建設(shè)工作的妥善落實。同時，要將信息化監(jiān)管平臺的使用權(quán)交給政府部門，讓其可以對管轄區(qū)域內(nèi)的所有生產(chǎn)企業(yè)做有效控制；由生產(chǎn)企業(yè)定期訪問信息化監(jiān)管平臺，確認(rèn)自己近一段時間內(nèi)的工作情況，做好污染源的自我改進工作；由信息技術(shù)企業(yè)根據(jù)信息化監(jiān)管平臺的使用情況，以每個季度或每個月進行一次數(shù)據(jù)更新與平臺維護，確保信息化監(jiān)管平臺的長期、穩(wěn)定運行。

4 結(jié)語

排污許可證是我國全面深化改革的一項重要舉措，是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，建立以排污許可制為核心的一證式監(jiān)管體系，能夠為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供堅強保障，需要政府單位、排污企業(yè)、社會公眾的共同參與，共同推動地區(qū)經(jīng)濟與環(huán)境保護同步發(fā)展，達成人與自然和諧共處的發(fā)展目標(biāo)。