問責(zé)走向法制化

吳明華

“《規(guī)定》的出臺(tái)，使問責(zé)制真正成為我國政治生活中的一種慣例、常態(tài)，實(shí)現(xiàn)由過去的‘風(fēng)暴型問責(zé)向‘制度型問責(zé)轉(zhuǎn)變。”

“制度型問責(zé)”的開端

《決策》：7月12日，醞釀了兩年之久的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》終于頒布實(shí)施，引起了人們的強(qiáng)烈關(guān)注。《規(guī)定》出臺(tái)的決策背景是什么?

辛鳴：問責(zé)制其實(shí)很早就有的，但2003年“非典”期間，問責(zé)制才第一次清晰而又強(qiáng)勢地進(jìn)入中國社會(huì)公眾的視野。從此，問責(zé)制成為社會(huì)高度關(guān)注的一個(gè)話題。數(shù)年下來，愛之愈切，責(zé)之愈嚴(yán)，問責(zé)制引發(fā)了眾多的討論。期待者有之，失望者也不少；贊同者固然很多，質(zhì)疑者或許更多。在這樣的背景下，中央出臺(tái)了第一部關(guān)于問責(zé)制的明確規(guī)定。

林喆：長期以來，問責(zé)缺乏制度性的規(guī)定，《規(guī)定》填補(bǔ)了我國在這方面的空白。這次《規(guī)定》出臺(tái)前后，有兩件事是值得關(guān)注的。

一是政治局通過《決定》后，中央很快宣布了五起特大生產(chǎn)安全事故的處理結(jié)果，這樣的集中問責(zé)在我印象中還是首次，說明中央為這個(gè)文件預(yù)熱的意圖很明顯。

另一件事是，不久前，中組部部長李源潮在全國干部監(jiān)督工作會(huì)議上說，要“以最堅(jiān)決的態(tài)度同用人上不正之風(fēng)進(jìn)行戰(zhàn)斗”。在新一輪年輕干部培養(yǎng)選拔的大幕即將拉開之際，中央在加強(qiáng)官員問責(zé)的同時(shí)，未雨綢繆，從選人用人的源頭加強(qiáng)監(jiān)督，表明了中央這次要下大決心整治官場不正之風(fēng)。

《決策》：200B年，由于一系列的“問責(zé)風(fēng)暴”，而被人們譽(yù)為“官員問責(zé)年”。但今年則被稱為“低調(diào)復(fù)出年”，很多被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的相繼復(fù)出，引起了輿論的口誅筆伐。無論是“問責(zé)風(fēng)暴”還是“低調(diào)復(fù)出”，都說明問責(zé)制存在很多問題?！兑?guī)定》的出臺(tái)能否改變這種狀況，使領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)走向制度化、常態(tài)化?

竹立家：由于沒有一部統(tǒng)一的、內(nèi)容全面的問責(zé)法律，實(shí)踐中需要問責(zé)的許多情形、程序等都沒有相應(yīng)的明確規(guī)定。近幾年來，一些地方政府頒布的有關(guān)問責(zé)的地方性法規(guī)雖然也不少，但卻是五花八門，在行政問責(zé)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序上缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范性和嚴(yán)肅性，引起很大的爭議，也嚴(yán)重影響到問責(zé)制的實(shí)施效果。

完備的法制是推行問責(zé)制的前提條件。制定《規(guī)定》這一法規(guī)性文件，將此前積累的許多成功經(jīng)驗(yàn)上升為黨的規(guī)定，使其成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須遵照執(zhí)行的、具體明確的行為規(guī)范，是問責(zé)制步入法制化的重要步驟。

《規(guī)定》的出臺(tái)應(yīng)該說是巨大的進(jìn)步，標(biāo)志著問責(zé)走向規(guī)范化、法制化，也標(biāo)志著政治法律上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督形成完善的體系。它的頒布實(shí)施，初步解決了一段時(shí)期以來問責(zé)制缺法少規(guī)的問題，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)工作做到有規(guī)可依、有章可循，使問責(zé)制真正成為我國政治生活中的一種慣例、常態(tài)，實(shí)現(xiàn)由過去的“風(fēng)暴型問責(zé)”向“制度型問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。

深度解讀問責(zé)《規(guī)定》

《決策》：《規(guī)定》的亮點(diǎn)之一，就是將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部同時(shí)納入被問貴對(duì)象。為什么要采用一體化的問責(zé)模式?

竹立家：與以往基本上是行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)的方式不同，《規(guī)定》明確地把黨委系統(tǒng)也納入問責(zé)體系，把問責(zé)的范圍覆蓋到政府和黨委兩個(gè)系統(tǒng)，消除了以往只在行政系統(tǒng)問責(zé)、而同樣負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的黨委系統(tǒng)卻置身事外的疑慮，使問責(zé)更加規(guī)范合理。

同時(shí)，問責(zé)的對(duì)象是各級(jí)各類黨政系統(tǒng)“負(fù)有決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，而不是承擔(dān)事務(wù)性工作的全體公務(wù)員。公務(wù)員在執(zhí)行事務(wù)工作過程中違紀(jì)違法，按照公務(wù)員法及相關(guān)法律和紀(jì)律處分條例規(guī)定執(zhí)行。

例如，某公務(wù)員開會(huì)睡覺，有紀(jì)律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責(zé)無關(guān)，不能用問責(zé)制代替紀(jì)律和法律追究。

從國際慣例來看，問責(zé)制屬于政治層面的制度安排，而不是法律層面的制度安排，那些負(fù)有決策及政治責(zé)任的官員是問責(zé)的主要對(duì)象，如果隨意變化問責(zé)的范圍，就可能造成問責(zé)混亂和不嚴(yán)肅的后果。

《決策》：《規(guī)定》中對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的七種情形和五種問責(zé)方式，都做了詳細(xì)的規(guī)定。從問責(zé)范圍和問責(zé)方式上看，有什么樣的特點(diǎn)?

林喆：《規(guī)定》對(duì)問責(zé)范圍、程序，被問責(zé)干部申訴和復(fù)出程序等都作了具體的規(guī)定，這是以前沒有的，應(yīng)該說是很好的，考慮得比較周到。

從問責(zé)范圍來看，這七種情形基本上涵蓋了以往實(shí)踐中的問責(zé)情形，這些年來主要就是針對(duì)這些領(lǐng)域進(jìn)行責(zé)任追究?！兑?guī)定》還特別規(guī)定對(duì)用人失當(dāng)、打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人進(jìn)行問責(zé)，這是以前沒有被強(qiáng)調(diào)和關(guān)注的。

另外，我們一直呼吁的，要在問責(zé)中建立說明機(jī)制，讓被問責(zé)干部有說明情況、辯解的機(jī)會(huì)。此次《規(guī)定》中也有比較詳細(xì)的規(guī)定，問責(zé)程序比較完整。

關(guān)于問責(zé)的方式，過去的問責(zé)主要是免職、停職和引咎辭職等，但沒有公開道歉。因?yàn)椤兑?guī)定》中問責(zé)范圍擴(kuò)大了，程度有輕重之分。對(duì)于那種沒有造成人員傷亡，損失也不是很大的事故，既不能不了了之，直接免職又顯得處分太重，此時(shí)就適用公開道歉。

公開道歉作為最輕的一種問責(zé)方式，適用于達(dá)不到免職程度但必須承擔(dān)責(zé)任的問責(zé)情形。

規(guī)范“低調(diào)復(fù)出”

《決策》：被問責(zé)干部如何復(fù)出是爭議最多的話題，《規(guī)定》中第十條，對(duì)被問貴干部的復(fù)出有三條規(guī)定。這些規(guī)定是否合理?在實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)如何理解和執(zhí)行?

林喆：過去被問責(zé)干部的復(fù)出程序中，存在兩個(gè)致命的問題：一方面復(fù)出的時(shí)間往往很短，一個(gè)人改正錯(cuò)誤，是需要時(shí)間的，新的理念肯定不能在短時(shí)間內(nèi)建立；另一方面，復(fù)出沒有經(jīng)過組織程序和民意的考核，沒有公示，這就是官員復(fù)出受到民眾包括網(wǎng)民質(zhì)疑的癥結(jié)。

《規(guī)定》中規(guī)定被問責(zé)官員一年內(nèi)不能重新任用，其中特別強(qiáng)調(diào)要按照干部管理權(quán)限進(jìn)行審批、征求上一級(jí)黨委組織意見等，這可以起到一定的監(jiān)督作用。

我認(rèn)為關(guān)于復(fù)出的規(guī)定還應(yīng)該加上幾條：一，要真正對(duì)原有的錯(cuò)誤有深刻的認(rèn)識(shí)；二，聽取問責(zé)官員所在地的黨組和民眾的意見，由人大任命的干部必須有人大常委會(huì)重新審議；三，推薦問責(zé)干部復(fù)出的推薦者必須署名。一旦用人不當(dāng)可以問責(zé)推薦者；四，公示，向干部群眾說明重新任用被問責(zé)官員的理由，對(duì)于特別重大事故的問責(zé)對(duì)象，要在媒體上公示，以便接受輿論監(jiān)督。

竹立家：“一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，即意味著一年之后就可以復(fù)出。對(duì)于犯了嚴(yán)重道德和政治性錯(cuò)誤的干部，應(yīng)該不能再進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)干部崗位，如果這么短時(shí)間內(nèi)就能復(fù)出，那問責(zé)的嚴(yán)肅性就會(huì)大打折扣。

有人說某某被問責(zé)官員是“學(xué)習(xí)型”官員或“有能力”，不要浪費(fèi)人才，這種觀點(diǎn)沒有真正理解問責(zé)制的實(shí)質(zhì)。

問責(zé)制的實(shí)質(zhì)不是一個(gè)人的“才”，而是掌握“公共權(quán)力”的官員的“責(zé)”。是對(duì)“公共權(quán)力”的責(zé)任與敬重，是對(duì)公共利益的負(fù)責(zé)精神。如果沒有責(zé)任心，不能承擔(dān)為國家和人民服務(wù)的責(zé)任，“才”再大沒有用。

辛鳴：這些年來，官員被問責(zé)不久之后又重新啟用的情形越來越普遍，頻率越來越快，間隔越來越短。這種現(xiàn)

象引發(fā)了社會(huì)公眾的普遍質(zhì)疑，甚至有的民眾說，問責(zé)成了避風(fēng)頭、躲清閑的擋箭牌與護(hù)身符。

《規(guī)定》中對(duì)干部被問責(zé)后復(fù)出雖然做出了規(guī)定，但從健康推進(jìn)問責(zé)制的本意來講，還是應(yīng)該明確一個(gè)基本立場與態(tài)度。這就是，對(duì)被問責(zé)者要有“斬馬謖”決心，一旦被問責(zé)，一般不再起用，例外越少越好。原因有三：

_是承擔(dān)責(zé)任一定要有承擔(dān)責(zé)任的樣子，只是口頭喊問責(zé)，其實(shí)什么都沒有失去的問責(zé)不是真正的問責(zé)；二是官員是黨和國家的寶貴財(cái)富，但決非稀缺財(cái)富，特別是在當(dāng)前干部資源充足的情況下；三是被問責(zé)的官員離開領(lǐng)導(dǎo)崗位后，還可以進(jìn)入教育、企業(yè)、社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域工作，甚至也可以不離開政府，在政策研究部門為政治運(yùn)行做些咨詢與參謀的工作，這樣有何可惜與浪費(fèi)?

“問責(zé)制”的實(shí)質(zhì)

《決策》：人們常常將行政問責(zé)與道德問責(zé)、政治問責(zé)混為一談，對(duì)于問責(zé)制的理解也有很多偏差。如何全面、深入理解問責(zé)制度?

竹立家：過去主要是行政問責(zé)，現(xiàn)在是道德、政治和行政三位一體的問責(zé)，其中更重要的是道德和政治問責(zé)。甕安事件中當(dāng)?shù)毓賳T不作為、亂作為，導(dǎo)致事件越滾越大，對(duì)黨的形象和政府威信造成重大的負(fù)面影響，這就要進(jìn)行政治問責(zé)。

再比如：德國某市規(guī)定，乘坐公交車時(shí)必須為60歲以上的老人讓座，而市長本人一次乘車時(shí)由于專心看報(bào)，沒有注意到身邊站一位老婦人而沒有讓座，結(jié)果被一位市民拍照送到電視臺(tái)曝光，引起市民不滿，最后引咎辭職。這是典型的道德問責(zé)。

問責(zé)制的實(shí)質(zhì)就是要“權(quán)責(zé)一致”，領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔(dān)更大的政治、道德和行政責(zé)任。

辛鳴：從政治文明發(fā)展的層面看，對(duì)官員承擔(dān)政治責(zé)任與道德責(zé)任的要求更高。2007年，山西洪洞縣特大礦難發(fā)生后不久，臨汾市長李天太即被問責(zé)。實(shí)事求是講，礦難的發(fā)生有著很多的因素，我們很難說這位不走運(yùn)的李市長究竟對(duì)這一不幸礦難有多大的責(zé)任。但為什么公眾不僅不同情這位李市長，反而叫好呢?

理由只有一個(gè)，現(xiàn)代政治運(yùn)行，有權(quán)必有責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)干部作為公共權(quán)力的擔(dān)當(dāng)者，當(dāng)他接受這一任命，走上這一舞臺(tái)的同時(shí)，就意味著要承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任，包括在其權(quán)力范圍內(nèi)的全部責(zé)任。不能有了成績就是我的政績，出了問題與我無關(guān)。這責(zé)任絕不僅僅是法律層面上的責(zé)任，更是一種政治責(zé)任和道義責(zé)任。

《決策》：《規(guī)定》的出臺(tái)標(biāo)志著問貴制度化邁出了第一步。要形成一套成熟健全的問責(zé)制度，下一步還需要做哪些完善和改進(jìn)?

林喆：作為第一部問責(zé)的法規(guī)，民眾確實(shí)非常期待，既符合時(shí)代的需要，也符合黨的干部隊(duì)伍建設(shè)需要。能不能使問責(zé)常態(tài)化、制度化，關(guān)鍵在于《規(guī)定》執(zhí)行的力度。

《規(guī)定》中也有很多模糊的地方，執(zhí)行中就會(huì)有很大的自由裁量權(quán)。具體來看，有關(guān)復(fù)出的規(guī)定顯得比較模糊，復(fù)出時(shí)問太短。被問責(zé)干部深刻反省和檢查的時(shí)間，至少需要2-3年。

另外，問責(zé)方式中應(yīng)該加上“降級(jí)”這一種。從公開道歉直接到了免職，中間沒有過渡，跨度有點(diǎn)大，在實(shí)際執(zhí)行中比較難把握。對(duì)于有些事故造成了傷亡但不是特別重大，只公開道歉而不進(jìn)行其它處分，就顯得問責(zé)輕了，這時(shí)就可以降級(jí)處理。

可以出臺(tái)《規(guī)定》的實(shí)施細(xì)則，對(duì)一些模糊的地方做出詳細(xì)規(guī)定。在今后的實(shí)踐中，也可以慢慢補(bǔ)充修改。

竹立家：現(xiàn)在的問責(zé)制主要是體制內(nèi)問責(zé)，下一步要強(qiáng)調(diào)體制外問責(zé)。問責(zé)制度要真正落實(shí)，除了體制內(nèi)問責(zé)以外，社會(huì)公眾和媒體輿論的監(jiān)督有著不可替代的作用。只有把公共權(quán)力攤在陽光下，領(lǐng)導(dǎo)干部才不敢懈怠，才會(huì)積極負(fù)責(zé)。

辛鳴：問責(zé)制還是新生事物，制度的形成與完善要有一個(gè)過程、甚至是相當(dāng)長的一個(gè)過程，欲速則不達(dá)。更重要的是，要理性承認(rèn)制度本身的局限。制度是要細(xì)化，但制度不可能無限細(xì)化。

我國各級(jí)政府和政府部門之間的職責(zé)劃分、權(quán)限設(shè)定事實(shí)上是不清楚、不明確的。現(xiàn)實(shí)中的關(guān)系不能細(xì)化和沒有細(xì)化，卻要求在制度設(shè)計(jì)上得到細(xì)化，這只能是癡人說夢。這也就是為什么在問責(zé)過程中會(huì)出現(xiàn)相關(guān)部門相互推諉，誰都有責(zé)任，誰又都沒有責(zé)任；被問責(zé)者具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。

為了不使問責(zé)制度流于形式，也為了彌補(bǔ)制度意識(shí)的缺失，具有一定自由裁量權(quán)的、根據(jù)現(xiàn)場具體狀況臨機(jī)決斷的上級(jí)部門行政決策問責(zé)，是對(duì)問責(zé)制能切實(shí)施行的必要補(bǔ)充。