放權(quán)與承接：縣鄉(xiāng)政府關(guān)系的演化博弈分析

鄧明磊

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

一、引言

深化“放管服”改革，是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的“當(dāng)頭炮”和“先手棋”。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，要優(yōu)化政府職責(zé)體系，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制［1］。“放管服”改革中的簡(jiǎn)政放權(quán)不僅要求政府將權(quán)力下放給市場(chǎng)與社會(huì)，重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力；同時(shí)還要求上級(jí)政府將部分權(quán)力下放給下級(jí)政府，重新構(gòu)建上下級(jí)政府權(quán)力與責(zé)任體系，賦予基層政府更多的權(quán)力以提高基層政府服務(wù)能力和服務(wù)水平，從而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的提升。當(dāng)前，隨著“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，許多關(guān)鍵領(lǐng)域改革取得突破性進(jìn)展，我國(guó)政府的治理效能也得到顯著提高［2］。

在簡(jiǎn)政放權(quán)的過程中，縣級(jí)政府將更多的事權(quán)下放給基層政府，使得基層政府公共服務(wù)的職能被拓展，并承擔(dān)了更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職責(zé)。然而出于對(duì)本層級(jí)利益的考量，縣級(jí)政府在放權(quán)過程中的策略性行為給基層政府帶來了一定的負(fù)擔(dān)。一方面，隨著國(guó)家問責(zé)力度的增大，縣級(jí)政府出于避責(zé)和自保的考慮，將大量事權(quán)下放，把責(zé)任轉(zhuǎn)移至基層政府，從而減少自身被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)［3］。但這一策略無疑忽視了基層政府的承接能力和水平，不僅會(huì)導(dǎo)致基層政府面臨較大被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)造成權(quán)力懸空現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展［4］。另一方面，對(duì)基層政府進(jìn)行權(quán)力下放意味著縣級(jí)政府權(quán)力的削弱，因此縣級(jí)政府在權(quán)力下放的過程中有意將核心權(quán)力保留，采用“給責(zé)不給權(quán)”“形放實(shí)不放”“明放暗不放”等策略行為，這易使基層政府處于“權(quán)虛責(zé)實(shí)”“有責(zé)無權(quán)”的狀態(tài)［5-6］。這種權(quán)責(zé)不對(duì)等的地位易使基層政府陷入形式主義困境，其治理能力的提升亦受到桎梏。顯然，縣級(jí)政府出于對(duì)自身利益的追求而采用的策略性放權(quán)行為已經(jīng)成為影響“放管服”改革的一種梗阻力量。另外，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，縣級(jí)政府往往又有著下放權(quán)力的積極性，在具體的改革實(shí)踐中，通過主動(dòng)下放權(quán)力，推進(jìn)“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革，以破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的“小馬拉大車”困境［7］。同樣是對(duì)基層政府下放權(quán)力，為什么縣級(jí)政府采取的態(tài)度和策略大相徑庭？而且縣級(jí)政府在對(duì)基層政府下放權(quán)力的過程中存在哪些考慮，怎樣才能避免縣級(jí)政府下放權(quán)力的自利行為呢？基于以上問題，本文將通過縣鄉(xiāng)政府演化博弈的角度進(jìn)行相關(guān)分析。

二、研究綜述

（一）縣鄉(xiāng)關(guān)系研究綜述

1.權(quán)力視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

中國(guó)的政治體制決定了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府擁有支配性權(quán)力控制。周慶智［8］認(rèn)為，縣黨委是領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的核心政治機(jī)構(gòu)，同時(shí)縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系處于動(dòng)態(tài)的權(quán)力控制與平衡之中，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層政權(quán)組織具有實(shí)質(zhì)上的控制。因此基層政府的運(yùn)作會(huì)受到縣級(jí)政府的支配性控制。關(guān)于縣鄉(xiāng)權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)有研究主要集中于財(cái)權(quán)與事權(quán)兩個(gè)方面。中國(guó)的縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系隨著財(cái)政體制的改革處于不斷調(diào)整和變化之中。在經(jīng)歷了“一灶吃飯”、分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以及鄉(xiāng)財(cái)縣管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取財(cái)政收入的能力被弱化，對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政依賴程度大大增加［9-10］，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸淪為“懸浮型”政府，在財(cái)政上表現(xiàn)出“空殼化”的特征［11］。而伴隨著財(cái)權(quán)向縣級(jí)政府的集中，事權(quán)卻在不斷下移，這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的現(xiàn)實(shí)困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政科層制的最基層，是許多政策的具體執(zhí)行者，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)基層群眾，需要回應(yīng)不同群體的訴求，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的背景下，承擔(dān)的任務(wù)也更多、更加復(fù)雜，這激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)、權(quán)、人少與承擔(dān)事務(wù)多的矛盾［12］。由于縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有直接的支配權(quán)力，如果在壓力型體制“層層加碼”“層層問責(zé)”的情況下，縣級(jí)政府就會(huì)變相成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)對(duì)象［13］，在此過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則鮮有“討價(jià)還價(jià)”的余地，逐漸演化為“任務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的角色［14］，被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)政府分解下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)。

2.責(zé)任視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

除了對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的研究外，學(xué)者們更加關(guān)注縣鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)責(zé)不對(duì)等現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)關(guān)系中的權(quán)責(zé)不對(duì)等更多地描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的權(quán)力小但責(zé)任大的狀態(tài)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)重形成機(jī)制的討論中，周少來［15］指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)不對(duì)等是基層政府在壓力型體制下的“體制性常態(tài)”。陸益龍等［16］則認(rèn)為行政科層制、屬地化管理與目標(biāo)管理責(zé)任制之間的相互作用將基層政府權(quán)力架空，致使其權(quán)責(zé)失衡并成為上級(jí)政府轉(zhuǎn)移矛盾、承擔(dān)責(zé)任的“擋箭牌”。無疑在屬地管理的制度下，具體的行政責(zé)任將會(huì)層層落實(shí)到基層政府之中。但是當(dāng)“屬地管理、分級(jí)問責(zé)”演變?yōu)椤皩俚貑栘?zé)”時(shí)，這就增強(qiáng)上級(jí)政府職能部門“甩鍋推責(zé)”的動(dòng)機(jī)，強(qiáng)化了責(zé)任的屬地落實(shí)，然而相應(yīng)的權(quán)力與資源卻未能屬地落實(shí)，進(jìn)而造成基層政府有責(zé)無權(quán)的治理困境［5］。在縣鄉(xiāng)的責(zé)任關(guān)系中，雙方都想方設(shè)法盡量將責(zé)任轉(zhuǎn)移給對(duì)方，但是由于兩者的權(quán)力地位明顯不對(duì)等，最終結(jié)果使得基層政府向上向下都無法推卸責(zé)任，成為責(zé)任的最終承擔(dān)者［6］。同時(shí)龐明禮等［17］從政策的模糊性以及縣級(jí)政府自利行為和基層政府自身不足三個(gè)方面解釋了基層政府有限權(quán)力與無限責(zé)任之間的矛盾。此外，在對(duì)權(quán)責(zé)不對(duì)等影響后果的討論中，學(xué)者們大都認(rèn)為縣鄉(xiāng)之間權(quán)責(zé)不對(duì)等不僅給基層政府帶來過重負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其權(quán)力可能發(fā)生異化，出現(xiàn)權(quán)力的缺位與越位等情況［13-14，18］；同時(shí)還會(huì)加深縣鄉(xiāng)之間的矛盾摩擦，阻礙簡(jiǎn)政放權(quán)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，增加基層政府策略性應(yīng)對(duì)的行為和基層形式主義作風(fēng)［19］。

3.利益視角下的縣鄉(xiāng)關(guān)系

從行政職能的實(shí)現(xiàn)來看，縣鄉(xiāng)處于共同的利益目標(biāo)之中，并且各自職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都在一定程度上依賴于彼此的支持和配合。一方面?？h級(jí)政府需要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成自上而下的任務(wù)［20］；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要得到上級(jí)政府的重視與支持，才能更容易在“以縣為主”的項(xiàng)目制運(yùn)作中分配到更多的行政、財(cái)政等資源［21］，緩解自身治理資源不足的困境。同時(shí)，縣鄉(xiāng)利益共同體還表現(xiàn)在具體的政策執(zhí)行之中。周雪光［22］解釋的基層政府共謀行為，表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府在政府內(nèi)部的考核機(jī)制以及檢查監(jiān)督的條件下形成了利益的共同體。賀雪峰［20］指出，為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作競(jìng)賽中的主觀能動(dòng)性，打造良好政績(jī)，縣級(jí)政府往往還會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)問題時(shí)采用保護(hù)的策略。顯然，縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)處于一個(gè)“你中有我，我中有你”的利益格局。但除了擁有利益上的共同目標(biāo)外，縣鄉(xiāng)政府同樣也處于一個(gè)動(dòng)態(tài)的利益博弈之中。從委托代理的關(guān)系來看，縣鄉(xiāng)政府關(guān)系實(shí)際上是一個(gè)典型的委托代理關(guān)系，而在這一模式下，基層政府擁有大量的信息優(yōu)勢(shì)，可以通過策略性應(yīng)對(duì)或選擇性執(zhí)行，以應(yīng)付上級(jí)政府的考核，但這在實(shí)際上可能會(huì)發(fā)生基層政府與上級(jí)政府的政策目標(biāo)偏離的情況［5，23］。而在壓力型體制下，縣級(jí)政府又處于權(quán)力上的優(yōu)勢(shì)地位，可以通過政治權(quán)力將一些責(zé)任與任務(wù)“甩鍋”給下級(jí)政府，減小自身問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)［24］。同時(shí)在基層政府機(jī)構(gòu)的改革過程中，縣級(jí)政府由于既得利益的剛性，采取的改革措施可能會(huì)以本層級(jí)或本部門的利益為主，成為阻礙改革的主要力量［25］。此外，縣鄉(xiāng)政府之間的“倒逼”與“反倒逼”的圖式也展現(xiàn)出縣鄉(xiāng)博弈的動(dòng)態(tài)過程［26］?？傊?，在縣鄉(xiāng)政府之間的利益博弈中，縣級(jí)政府處于強(qiáng)勢(shì)的地位，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能處于弱勢(shì)的地位，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能左右上級(jí)政府的行為選擇和獎(jiǎng)懲導(dǎo)向［27］。

（二）權(quán)力的下放與承接

1.縣級(jí)政府權(quán)力下放的策略

無論是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革還是簡(jiǎn)政放權(quán)改革，在本質(zhì)上都是縣級(jí)政府通過一定的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放一定的行政管理權(quán)，以提高基層政府公共服務(wù)能力和社會(huì)治理水平?？h級(jí)政府下放權(quán)力主要包括直接下放、聯(lián)合執(zhí)法、委托授權(quán)、派駐機(jī)構(gòu)服務(wù)和優(yōu)化組織架構(gòu)等幾種形式［28］。由于對(duì)下放權(quán)涉及自身利益的調(diào)整，因此縣級(jí)政府在放權(quán)時(shí)會(huì)選擇最有利于自身利益的策略。葉貴仁等［29］指出，縣級(jí)政府在面對(duì)上下雙重壓力的挑戰(zhàn)下會(huì)采用“選擇式強(qiáng)鎮(zhèn)”的策略，保留性、選擇性地執(zhí)行改革方案，造成縣級(jí)權(quán)力下放并不徹底。此外，縣級(jí)政府也會(huì)采用變相截留等方式，將有利于部門利益的權(quán)力進(jìn)行保留，由此阻礙了簡(jiǎn)政放權(quán)改革的進(jìn)程［17，30］。但也有學(xué)者認(rèn)為縣級(jí)政府放權(quán)觀念已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從選擇性放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸茇?zé)式放權(quán)，不再對(duì)既有權(quán)力不肯下放，反而是能放則放、盡量下放［3］。在縣級(jí)政府放權(quán)的具體實(shí)踐中，還存在著較多的困境，包括放權(quán)隨意性較大、行政管理權(quán)下放不同步、“一刀切”式放權(quán)、權(quán)力的濫用和監(jiān)督困難等問題。因此，學(xué)者們指出要依法放權(quán)，精準(zhǔn)放權(quán)，明確政府權(quán)力清單，并把握好簡(jiǎn)政放權(quán)改革的節(jié)奏和綜合配套［31］。而關(guān)于如何最優(yōu)放權(quán)，姚東旻等［32］通過構(gòu)建政府三層次的動(dòng)態(tài)博弈模型，解釋了政府集權(quán)與分權(quán)的界限以及政府“放權(quán)”政策的邏輯。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力承接的狀況

政府簡(jiǎn)政放權(quán)既要放得下，也要接得住、管得好，而“接得住、管得好”的要求則需要關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力承接的相關(guān)情況。因此，學(xué)者們已經(jīng)開始關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接的研究。畢瑞峰等［33］基于對(duì)中山市鎮(zhèn)區(qū)事權(quán)承接的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接存在事權(quán)清單不夠規(guī)范、事權(quán)增長(zhǎng)過快、事權(quán)承接能力有限和人員配備不足四個(gè)方面問題。同時(shí)，在放權(quán)改革中存在“重權(quán)力下放，輕權(quán)力交接”的問題，容易忽視基層政府權(quán)力的承接，導(dǎo)致下放權(quán)力“接不住、管不好”，形成權(quán)力真空［4］?；鶎诱薪幽芰Σ蛔愕脑蚴嵌喾矫娴?。付宇程［30］認(rèn)為基層政府行政管理能力、社會(huì)治理水平、可支配財(cái)政資金以及工作人員的文化水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)比較弱，導(dǎo)致無法有效承接下放的事權(quán)。此外，基層政府技術(shù)力量有限、相關(guān)設(shè)備不足、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)缺乏以及工作負(fù)擔(dān)過重等現(xiàn)實(shí)因素也影響其有效承接下放的權(quán)力［4，31］。不少基層政府由于人力和財(cái)力的限制，既不愿接權(quán)也不敢接權(quán)［34］。面對(duì)“接不住”，又“必須接”的現(xiàn)實(shí)困境，葉貴仁等［35］認(rèn)為，基層政府事權(quán)承接會(huì)遵循著約束性自主的邏輯，并通過分類承接的策略，能夠?qū)崿F(xiàn)事權(quán)的有效過渡。顯然，按照這一邏輯，基層政府會(huì)依據(jù)自身掌握的資源情況以及事情的重要程度等現(xiàn)實(shí)因素，來選擇相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方式。因此，對(duì)于不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其事權(quán)承接的有效性也會(huì)存在差異。

通過從權(quán)、責(zé)、利視角梳理縣鄉(xiāng)政府關(guān)系，以及總結(jié)縣級(jí)政府下放權(quán)力的策略和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力承接的狀況，可以發(fā)現(xiàn)縣鄉(xiāng)政府處于一個(gè)權(quán)責(zé)利不對(duì)等的地位中，既有共同的利益追求，也有一定的利益博弈。如圖1 所示，權(quán)力下放始終處于一個(gè)自上而下的單向過程，縣級(jí)政府具有更多的下放自主選擇。縣級(jí)政府下放權(quán)力的策略選擇的背后體現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的雙重疊加邏輯，但縣級(jí)政府的利益導(dǎo)向是其行為選擇的最直接影響因素。面對(duì)上級(jí)政府的不同放權(quán)策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了“接不住”又“必須接”，抑或是“小馬拉大車”的困境，在這種情形下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的承接能力和承接策略便備受關(guān)注，能否承接以及怎樣承接都會(huì)直接影響“放管服”改革中基層政府權(quán)力的承接效果。在具體的改革實(shí)踐中，地方政府的策略選擇總是以本層級(jí)利益最大化為主要目標(biāo)，那么縣級(jí)政府自利的行為最終會(huì)導(dǎo)致怎樣的結(jié)果呢？已有研究為本文繼續(xù)通過博弈分析提供了理論依據(jù)。因此本文將借助一個(gè)博弈理論模型來做進(jìn)一步分析。

圖1 縣級(jí)政府下放權(quán)力及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接權(quán)力的邏輯

三、縣鄉(xiāng)博弈模型構(gòu)建與分析

（一）博弈模型構(gòu)建

1.基本條件假設(shè)

假設(shè)1：縣級(jí)政府在“放管服”改革中，對(duì)下級(jí)政府放權(quán)有兩個(gè)策略選擇，分別是保留式下放和避責(zé)式下放。保留式下放即縣級(jí)政府采用明放暗不放等形式將核心權(quán)力保留，避責(zé)式下放即縣級(jí)政府將權(quán)力能放則放，通過下放權(quán)力避免承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有兩個(gè)類型，分別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)和普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，兩類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有承接核心權(quán)力的需要，但承接核心權(quán)力的成本因鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體實(shí)力不同而不同。

假設(shè)2：如果縣級(jí)政府選擇保留式下放權(quán)力，則保留核心權(quán)力帶來的權(quán)力效益Q，但因此要承擔(dān)與權(quán)力相對(duì)應(yīng)的成本K1（履行職責(zé)的成本和問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)）。若縣級(jí)政府選擇避責(zé)式下放權(quán)力，則失去核心權(quán)力及其權(quán)力效益Q，但同樣避免了履責(zé)成本K1。

假設(shè)3：若縣級(jí)政府是避責(zé)式下放權(quán)力，兩種類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則都能獲得權(quán)力效益Q，但要承擔(dān)承接成本，不同的是普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)需要承擔(dān)的成本K3要大于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所要承擔(dān)的成本K2。在獲得縣級(jí)政府下放的核心權(quán)力后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以有效滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)需求，因此會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)獲得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為S1，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)獲得的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為S2，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)S1>S2。

假設(shè)4：在上級(jí)政府選擇保留式下放權(quán)力時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以獲得上級(jí)政府下放的權(quán)力效應(yīng)Q，不能有效滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)需求，因此經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益會(huì)受到損失，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)損失的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為S3，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)損失的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益為S4，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)S3>S4。

假設(shè)5：由于縣鄉(xiāng)政府具有利益共同體的一面，所以，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益時(shí)，這部分效益也屬于縣級(jí)政府得益的一個(gè)組成部分。

假設(shè)6：縣級(jí)政府選擇保留式下放權(quán)力的概率為x，則選擇避責(zé)式下放權(quán)力的概率為1-x；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的比例為y，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的比例為1-y。

2.博弈矩陣構(gòu)建

根據(jù)以上假設(shè)條件，可以構(gòu)建出縣鄉(xiāng)政府博弈矩陣，如表1 所示。

表1 縣鄉(xiāng)政府博弈矩陣

3.復(fù)制動(dòng)態(tài)方程求解

根據(jù)演化博弈論分析邏輯，首先求得縣級(jí)政府選擇保留式下放策略的收益為E1，選擇避責(zé)式下放的策略收益為E2，平均期望收益為 ，見公式（1）和（2）。

進(jìn)而可求得縣級(jí)政府的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程為：

同理可以求得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的收益G1，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的收益G2，以及期望收益 ，以及其復(fù)制動(dòng)態(tài)方程：

根據(jù)（2）和（4）相組合，得出博弈雙方的復(fù)制動(dòng)態(tài)系統(tǒng)：

（二）均衡點(diǎn)與穩(wěn)定性分析

1.縣鄉(xiāng)政府演化穩(wěn)定性分析

令縣級(jí)政府放權(quán)策略的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程F（x）=0，可以得出x=0，x=1 和。

當(dāng)2Q-2K1-S2-S4＜0 時(shí)，，此時(shí)，所以x=0 是縣級(jí)政府的演化穩(wěn)定策略。

當(dāng)2Q-2K1-S2-S4>0，且2Q-2K1>S1+S3時(shí)，此時(shí)，所以，所以x=1 是縣級(jí)政府的演化穩(wěn)定策略。

當(dāng)2Q-2K1-S2-S4>0，且2Q-2K1＜S1+S3時(shí)，縣級(jí)政府的演化穩(wěn)定策略由y決定，若，此時(shí)，所以x=0 是縣級(jí)政府的演化穩(wěn)定策略。若，此時(shí)所以x=1 是縣級(jí)政府的演化穩(wěn)定策略。

同樣再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演化穩(wěn)定性進(jìn)行分析。令鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府概率類型的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程G（y）=0，可以得出y=0，y=1 和。并求出。

2.系統(tǒng)穩(wěn)定性分析

根據(jù)上文分析可知該博弈系統(tǒng)存在5 個(gè)演化均衡點(diǎn)，分別為（0，0）、（0，1）、（1，0）、（1，1）和（x*，y*），其中。

此時(shí)可以進(jìn)一步求得復(fù)制動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的雅可比矩陣J：

其中n11，n12，n21，n22分別為：

根據(jù)（6）（7）式可分別求得雅可比矩陣的行列式detJ和跡trJ：

而演化穩(wěn)定策略由該矩陣的行列式detJ和跡trJ的正負(fù)所決定，當(dāng)detJ大于0，且trJ小于0時(shí)，該均衡點(diǎn)就是一個(gè)演化穩(wěn)定策略（ESS）［37］。同時(shí)，根據(jù)數(shù)據(jù)特征可以看出均衡點(diǎn)（x*，y*）的跡為0，所以（x*，y*）始終為系統(tǒng)的一個(gè)鞍點(diǎn)，而非ESS。因此可以求出以上4 個(gè)均衡點(diǎn)的行列式detJ和跡trJ，如表2 所示。

表2 局部點(diǎn)的行列式detJ 和跡trJ

進(jìn)而，根據(jù)表2 可以判斷各個(gè)均衡點(diǎn)的行列式與跡在不同條件下的正負(fù)，得出表3 不同條件下均衡點(diǎn)的穩(wěn)定性分析。

表3 不同條件下均衡點(diǎn)穩(wěn)定性分析① 注：由于S1＞S2，S3＞S4，所以不存在2Q-2K1-S2-S4＜0 且2Q-2K1-S3-S1＞0 的情況。

（1）當(dāng)2Q-2K1-S2-S4>0，2Q-2K1-S3-S1>0 時(shí)，表明承接權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論是普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)還是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，縣級(jí)政府選擇保留式下放權(quán)力獲得的總收益總是大于選擇避責(zé)式下放權(quán)力的總收益，縣級(jí)政府傾向于選擇保留式下放權(quán)力。這說明縣級(jí)政府在面對(duì)保留權(quán)力帶來的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的成本時(shí)，始終沒有下放權(quán)力的動(dòng)力，因此會(huì)選擇保留這些權(quán)力，并且在演化博弈的過程中會(huì)向保留式下放權(quán)力演化，最終表現(xiàn)為“權(quán)力截留”和“給責(zé)不給權(quán)”等形式。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因沒有得到足夠的權(quán)力面臨著“車大馬小”的困境，從而被束縛了發(fā)展的手腳，對(duì)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)、承接權(quán)力的積極性造成打擊，在一定程度上給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了一定的福利損失。因而在上級(jí)政府選擇保留式放權(quán)策略的情況下，大部分普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)或者繼續(xù)保持其原先的發(fā)展態(tài)勢(shì)，或者止步不前，這不僅會(huì)阻礙其發(fā)展進(jìn)程，還會(huì)使得大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)困頓于能力提升，難以擠進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的隊(duì)伍。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的方向進(jìn)行演化，使得該博弈的演化穩(wěn)定策略成為（保留式下放，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)）。

（2）當(dāng)2Q-2K1-S2-S4>0，2Q-2K1-S3-S1＜0 時(shí)，表明若承接權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，縣級(jí)政府選擇保留式下放權(quán)力的收益大于選擇避責(zé)式下放權(quán)力的收益，但如果承接核心權(quán)力的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，縣級(jí)政府選擇避責(zé)式下放權(quán)力的收益大于選擇保留式下放權(quán)力的收益，此時(shí)存在兩個(gè)演化穩(wěn)定策略，即（保留式下放，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)）（避責(zé)式下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)）。當(dāng)承接下放權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)時(shí)，縣級(jí)政府避責(zé)式下放權(quán)力，即使損失一定的權(quán)力效益，但將核心權(quán)力的下放一方面減輕了被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)和履責(zé)的成本，另一方面滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)承接權(quán)力的需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，獲得大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。在此背景下，縣級(jí)政府傾向于選擇避責(zé)式下放權(quán)力，而普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)也因承擔(dān)了核心權(quán)力獲得發(fā)展，在長(zhǎng)期的演化過程中，通過增強(qiáng)自身承接能力，來逐步適應(yīng)上級(jí)政府增大避責(zé)式下放概率的趨勢(shì)，演化的結(jié)果最終表現(xiàn)為（避責(zé)式下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)）。但當(dāng)承接下放權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)時(shí)，雖然下放核心權(quán)力可以降低問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，由于普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)承接核心權(quán)力的能力有限，加之體量小、能力弱，下放核心權(quán)力所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益并不明顯，因此縣級(jí)政府并不愿意將核心權(quán)力下放，最終選擇保留式下放權(quán)力，演化的結(jié)果最終表現(xiàn)為（保留式下放，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)）。此時(shí)，可以做出該系統(tǒng)的演化博弈相位圖（圖2），其中D為（x*，y*）。通過觀察可知，選擇（0，1）和（1，0）的概率由D點(diǎn)的位置決定。當(dāng)D的位置向左上方移動(dòng)時(shí)，右下方區(qū)域面積增大，系統(tǒng)收斂于（1，0）的概率就增大，此時(shí)縣鄉(xiāng)博弈更傾向于向（保留式下放，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)）的方向演化。同樣當(dāng)D向右下方移動(dòng)，系統(tǒng)收斂于（0，1）的概率增大，縣鄉(xiāng)博弈更傾向于向（避責(zé)式下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)）的方向演化。

圖2 Q-2K1-S2-S4＞0，2Q-2K1-S3-S1＜0 時(shí)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)演化相位圖

（3）當(dāng)2Q-2K1-S2-S4＜0，2Q-2K1-S3-S1＜0 時(shí)，此時(shí)系統(tǒng)的演化穩(wěn)定策略為（0，1），這表明無論承接下放權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)還是普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，縣級(jí)政府采用保留式下放權(quán)力的收益明顯小于采用避責(zé)式下放權(quán)力的收益，因此縣級(jí)政府會(huì)傾向于采用避責(zé)式下放權(quán)力的策略。在中國(guó)政府問責(zé)制度不斷完善以及問責(zé)力度不斷增大的背景下，權(quán)力越多意味著因公共權(quán)力運(yùn)行失當(dāng)而帶來的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)也就越大。在這種情況下，縣級(jí)政府本著不出事的原則，為了減少自身被問責(zé)的概率，同時(shí)為了減少因履責(zé)而付出的人力、物力、財(cái)力等成本，會(huì)傾向于采用避責(zé)式的下放策略。因而經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的演化，縣級(jí)政府避責(zé)式下放權(quán)力的概率會(huì)逐漸變?yōu)?，對(duì)應(yīng)著選擇保留式下放權(quán)力的概率逐漸為0。在上級(jí)政府傾向于選擇避責(zé)式下放權(quán)力的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得發(fā)展所需要的核心權(quán)力，產(chǎn)生了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，但同時(shí)也會(huì)有承擔(dān)承接核心權(quán)力所帶來的成本與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)于上級(jí)政府避責(zé)式下放策略進(jìn)行承接的收益比普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接的收益大，所以大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)在此條件下逐漸向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)方向演化，它們會(huì)通過增強(qiáng)自身承接能力來逐步適應(yīng)上級(jí)政府增大避責(zé)式下放概率的趨勢(shì)，因此普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的實(shí)力會(huì)逐漸變強(qiáng)，相應(yīng)地,承接核心權(quán)力的成本和風(fēng)險(xiǎn)也因自身實(shí)力的增強(qiáng)而降低。所以，在此條件下（避責(zé)式下放，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)）成為該博弈系統(tǒng)的唯一的演化穩(wěn)定策略。

四、討論與建議

通過以上演化博弈的分析可以得知，縣級(jí)政府在下放權(quán)力的過程中，是處于強(qiáng)勢(shì)的一方，對(duì)權(quán)力下放的策略始終具有選擇主動(dòng)性和先行優(yōu)勢(shì)。研究發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府在下放權(quán)力時(shí)更多的是通過對(duì)保留核心權(quán)力的成本（風(fēng)險(xiǎn)）與收益進(jìn)行考量而做出的相應(yīng)策略選擇，在此過程中縣級(jí)政府較少會(huì)兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展情況和現(xiàn)實(shí)利益。這一方面體現(xiàn)出縣級(jí)政府作為獨(dú)立的利益主體，有追求其自身收益最大化的傾向。當(dāng)追求共同體利益給自身帶來的效應(yīng)小于個(gè)體保留權(quán)力的利益時(shí)，縣級(jí)政府就會(huì)陷入一種理性的囚徒困境，通過損害共同利益為代價(jià)，以保留自身的個(gè)體利益。反之，當(dāng)下放權(quán)力可以給縣級(jí)政府降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)省行政成本的收益較大時(shí)，縣級(jí)政府便以“甩包袱”的形式，借“放管服”改革之名，行行政避責(zé)之實(shí)。另一方面也反映出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這種不對(duì)等博弈中，由于其自身實(shí)力不強(qiáng)，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益相對(duì)于縣級(jí)政府所追求的權(quán)力大、風(fēng)險(xiǎn)小的個(gè)體效益而言并不大，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難對(duì)縣級(jí)政府的行為選擇產(chǎn)生較大影響，左右上級(jí)政府的行為，進(jìn)而在某種程度上強(qiáng)化了縣級(jí)政府在博弈中的有利地位。

在上級(jí)政府不同放權(quán)策略的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到較大影響，更多的是被動(dòng)應(yīng)對(duì)，隨上級(jí)政府策略變化而發(fā)生改變。面對(duì)上級(jí)政府保留式放權(quán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)缺少經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，難以滿足轄區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾和市場(chǎng)主體的公共服務(wù)和市場(chǎng)審批等需求，從而限制了市場(chǎng)和社會(huì)主體的活力，不利于建設(shè)高效便捷的服務(wù)型政府。而與此同時(shí)，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖獲得核心權(quán)力的需求不及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，但也會(huì)因自身權(quán)力有限，增加對(duì)上級(jí)政府的依附性，從而缺少自主發(fā)展的動(dòng)力。當(dāng)上級(jí)政府選擇避責(zé)式放權(quán)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)下放的權(quán)力和責(zé)任避無可避，只能將其承擔(dān)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)對(duì)承接權(quán)力的成本（風(fēng)險(xiǎn)）與收益進(jìn)行衡量。如果承接權(quán)力的成本過高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就缺乏有效承接權(quán)力的動(dòng)機(jī)，容易使用“弱者的武器”，產(chǎn)生“怠政”行為，或者因承接能力不足、缺乏行政經(jīng)驗(yàn)而亂作為，甚至導(dǎo)致權(quán)力發(fā)生異化。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過一定的非正式行為，順利承接了下放權(quán)力，而且還獲得較大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于對(duì)利益的追求，也會(huì)盡力承接下放的權(quán)力，并且不斷增強(qiáng)自身的承接能力。在此背景下，普通農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)也會(huì)取得較好較快的發(fā)展，并逐漸演化為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。

縣級(jí)政府在下放權(quán)力的過程中，由于自利性的驅(qū)使，可能會(huì)損害縣鄉(xiāng)政府共同利益，阻礙“放管服”改革進(jìn)程，影響“放管服”改革效果。為了規(guī)避縣級(jí)政府違背改革初衷的行為，應(yīng)著重做好以下幾點(diǎn)工作。

（一）進(jìn)一步理順縣鄉(xiāng)政府間權(quán)力責(zé)任關(guān)系

理順縣鄉(xiāng)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，不僅有利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無權(quán)、權(quán)虛責(zé)實(shí)的困境，還可以有效避免上級(jí)政府避責(zé)、“甩鍋”行為發(fā)生，防止基層政府被迫成為責(zé)任兜底的一方。一方面要推動(dòng)權(quán)力責(zé)任清單制度改革，完善縣鄉(xiāng)政府權(quán)力責(zé)任清單制度，明確縣級(jí)政府的權(quán)力范圍和界限，避免縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨意分配任務(wù)和指標(biāo)［14］。以權(quán)力責(zé)任清單制度改革為抓手，減少基層政府兜底責(zé)任和背鍋的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面要堅(jiān)持依法放權(quán)，減少上級(jí)政府放權(quán)的隨意性?？h級(jí)政府下放什么類型的權(quán)力、下放多少權(quán)力都應(yīng)該有法律、法規(guī)作為依據(jù)，而不能隨意下放、任意下放，一放了之。同時(shí)，省市政府、同級(jí)人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府放權(quán)規(guī)范性和合法性的監(jiān)督，對(duì)縣級(jí)政府不規(guī)范的放權(quán)行為及時(shí)予以糾正并問責(zé)。

（二）重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益訴求的表達(dá)與反饋

如上文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在博弈過程中處于一個(gè)弱勢(shì)的地位，缺乏話語權(quán)，在大多數(shù)放權(quán)改革中，屬于被動(dòng)的接受者。但“放管服”改革要求基層政府能夠?qū)⑾路诺臋?quán)力接得住、用得好，就必須增加基層政府的積極性和主動(dòng)性。因此必須建立健全基層政府的利益訴求表達(dá)機(jī)制，重視基層政府在簡(jiǎn)政放權(quán)改革中的實(shí)際需要，做到按需放權(quán)。一方面，縣級(jí)政府應(yīng)鞏固加強(qiáng)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益共同體的理念，改變以往兩者爭(zhēng)利避責(zé)的博弈認(rèn)知，加強(qiáng)縱向間政府合作，以釋放基層政府活力、提高基層政府治理能力和治理水平為重點(diǎn)，促進(jìn)縣鄉(xiāng)共同利益最大化。另一方面，加大縣鄉(xiāng)政府之間的協(xié)商力度，對(duì)于縣鄉(xiāng)政府之間的分歧和沖突，應(yīng)以協(xié)商手段為主，行政強(qiáng)制要求為輔，充分尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，最大化解決彼此之間的分歧，達(dá)成一致行動(dòng)意見。

（三）突出縣級(jí)政府放權(quán)的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和動(dòng)態(tài)性

科學(xué)放權(quán)、精準(zhǔn)放權(quán)是對(duì)“放管服”改革提出的更高要求?？h級(jí)政府在對(duì)下放權(quán)時(shí)應(yīng)該注重對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力進(jìn)行事前評(píng)估，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承接能力和屬地發(fā)展需求，分級(jí)分類放權(quán)，避免在放權(quán)過程中出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。同時(shí)，注重對(duì)放權(quán)效果的評(píng)估。通過第三方評(píng)估、專家論證、社會(huì)滿意度調(diào)查等形式，了解社會(huì)群眾和市場(chǎng)主體對(duì)政府公共服務(wù)的主要評(píng)價(jià)取向，并依此作為縣級(jí)政府改革績(jī)效的一項(xiàng)重要指標(biāo)，形成評(píng)價(jià)“放管服”改革效果的重要依據(jù)。此外，縣級(jí)政府應(yīng)對(duì)下放權(quán)力進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和調(diào)整。對(duì)于因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力不足、承接資源有限以及用不好、不會(huì)用而導(dǎo)致承接效果欠佳的權(quán)力，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整，必要時(shí)可以將權(quán)力收回，防止出現(xiàn)權(quán)力懸空、權(quán)力真空現(xiàn)象。

（四）重點(diǎn)培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力承接能力

當(dāng)縣級(jí)政府下放權(quán)力超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接能力時(shí)，就有必要幫助基層政府提高其權(quán)力承接的能力。因此，縣級(jí)政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變以往自上而下指令、控制、監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理模式，更加注重幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高行政管理能力，為其提供必要的指導(dǎo)和培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)［30］。一是同步下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的財(cái)政權(quán)，合理優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金使用的自主性，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)少事多的矛盾。二是加大對(duì)基層政府人事權(quán)的下放，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的人事自主權(quán)，合理創(chuàng)新基層編制，優(yōu)化基層內(nèi)部編制資源配置，構(gòu)建靈活的編制管理體系［38］。三是優(yōu)化基層辦事服務(wù)流程，提高辦事效率，建設(shè)數(shù)字化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿，打造便捷高效的服務(wù)型政府。四是減少對(duì)基層政府過多過度的考核，力戒形式主義，切實(shí)為基層減負(fù)，增強(qiáng)基層人員的工作效能。

五、結(jié)語

縣級(jí)政府在“放管服”改革中，基于對(duì)自身利益的考量，會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行博弈，從而追求達(dá)到自身的效益最大化目標(biāo)。在對(duì)縣鄉(xiāng)政府演化博弈的分析中，發(fā)現(xiàn)縣級(jí)政府保留式下放權(quán)力最終會(huì)阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展壯大，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高其治理能力。而縣級(jí)政府避責(zé)式下放，會(huì)給基層政府增加過多負(fù)擔(dān)，如果承接這些權(quán)力的成本過高，會(huì)遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力承接的積極性，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展。但如果權(quán)力承接能夠給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非正式策略應(yīng)對(duì)，會(huì)提高其治理能力和公共服務(wù)效率，反而會(huì)促進(jìn)其發(fā)展。但這一行為帶來的短期消極后果最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔(dān)，給基層政府帶來過重工作負(fù)擔(dān)，形成“放管服”改革中的梗阻。因此如何破解縣級(jí)政府放權(quán)中的策略性選擇行為帶來的困境，增強(qiáng)放權(quán)改革的承接效果就成為當(dāng)前“放管服”改革所必須重視的問題。本文提出通過理清縣鄉(xiāng)政府權(quán)責(zé)關(guān)系，重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益訴求的表達(dá)與反饋，突出縣級(jí)政府放權(quán)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、動(dòng)態(tài)性，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力承接能力四條建議，希望能規(guī)避縣級(jí)政府自利的放權(quán)行為，推進(jìn)“放管服”改革順利進(jìn)展，并取得更好成效。