推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的法治新路徑

劉敬東（中國社會科學院國際法研究所國際經(jīng)濟法室主任、研究員）

2013年習近平總書記先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重大倡議，開啟了“一帶一路”建設的光輝歷程。10年來，“一帶一路”建設取得舉世矚目的偉大成就，中國與共建“一帶一路”國家一道推動“一帶一路”從愿景到行動，從理念到共識，從夯基壘臺、立柱架梁到全面深入發(fā)展，不但完成了“一帶一路”總體布局，而且其對全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展的國際影響力也不斷提升。①楊澤偉：《“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展背景下建立中國—中亞能源發(fā)展伙伴關系的法治路徑》，《政法論叢》，2023年第4期。截至2023年1月，中國已累計同151個國家、32個國際組織簽署了200多份政府間共建“一帶一路”合作文件。②參見已同中國簽訂共建“一帶一路”合作文件的國家一覽[EB/OL]https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/roll/77298.htm,2023-08-15。這充分表明，“一帶一路”已成為惠及各國人民、促進全球發(fā)展的國際公共產(chǎn)品，是全球經(jīng)貿(mào)合作共贏的經(jīng)典范例。

習近平總書記高度重視法治在 “一帶一路”建設中的重要作用，曾指出：“推動共建‘一帶一路’，需要法治進行保障。中國愿同各國一道，營造良好法治環(huán)境，構建公正、合理、透明的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，推動共建 ‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展，更好造福各國人民?！雹哿暯剑骸墩搱猿秩嬉婪ㄖ螄?，中央文獻出版社2020年版，第268頁。黨的二十大報告專門指出：“推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展”。這是以習近平同志為核心的黨中央為“一帶一路”建設擘畫的新藍圖、提出的新任務，是“一帶一路”建設未來實現(xiàn)的戰(zhàn)略目標。要積極運用全新的國內(nèi)國際法治思維開辟全新法治路徑，為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展奠定更為堅實的法治基礎。

一、共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)及其應對

作為經(jīng)貿(mào)領域中的國際公共產(chǎn)品，“一帶一路”建設與國際形勢以及全球經(jīng)貿(mào)關系的大背景息息相關，而由美國發(fā)起的地緣政治競爭已外溢到經(jīng)貿(mào)領域，致使國際經(jīng)貿(mào)關系演變?yōu)榈鼐壗?jīng)貿(mào)關系，這是當前“一帶一路”建設面臨的新國際關系現(xiàn)實。④See Heng Wang, Selective Engagement? Future Path for US-China Economic Relations and Its Implications, Journal of World Trade, Vol.55:309, p.333-334 (2021).

不同于合作性的正常經(jīng)貿(mào)關系，地緣經(jīng)貿(mào)關系是對抗性的經(jīng)貿(mào)關系，系地緣政治沖突中一方為攫取地緣性絕對優(yōu)勢、打壓地緣性對手而有針對性地持續(xù)采取單邊、歧視性經(jīng)貿(mào)政策措施導致國際經(jīng)貿(mào)沖突規(guī)模性增長并常態(tài)化后形成的經(jīng)貿(mào)關系，其最明顯的特征就是無視規(guī)則和法治，將本應互利共贏的國際經(jīng)貿(mào)合作領域變成“零和博弈”的大國競技場。

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“中國積極參與全球治理體系改革和建設，踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持真正的多邊主義，推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發(fā)展。堅定維護以聯(lián)合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則，反對一切形式的單邊主義，反對搞針對特定國家的陣營化和排他性小圈子?！雹萘暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第62頁。這一重要論述闡釋了全球治理中國際法治的核心要義，是習近平法治思想的重大理論創(chuàng)新，也為解決“一帶一路”建設面臨的新問題、應對地緣經(jīng)貿(mào)關系給“一帶一路”建設帶來的新挑戰(zhàn)指明了方向、提供了行動指針。要以習近平法治思想為指導，深入研究“一帶一路”建設面臨的各種新問題、新挑戰(zhàn)，為推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展開辟全新法治路徑。

二、共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展面臨的特質(zhì)性風險分析

“一帶一路”建設既是一項國際公共產(chǎn)品，又是一項涉及眾多領域的國際經(jīng)貿(mào)發(fā)展工程，在給中國及共建國家提供巨大發(fā)展機遇的同時，也面臨著除傳統(tǒng)國際貿(mào)易投資的法律風險（主權風險和一般商業(yè)風險）之外，因特質(zhì)性因素引發(fā)的法律風險。突出表現(xiàn)為“一帶一路”參與國眾多、跨越地域廣、項目領域集中、規(guī)模巨大以及被施加復雜的地緣政治經(jīng)濟因素等導致的特殊風險。⑥“一帶一路”建設本身并沒有地緣政治、經(jīng)濟考量，但實際上卻被外界施加了地緣政治和經(jīng)濟因素。See Nicola Casarini (2016) When All Roads Lead to Beijing. Assessing China’s New Silk Road and its Implications for Europe, The International Spectator, 51:4, 95-108.在當前地緣經(jīng)貿(mào)關系背景下，“一帶一路”面臨的上述特質(zhì)性風險更加突出，主要體現(xiàn)為以下方面。

第一，重大項目合作中的法律風險?！耙粠б宦贰苯ㄔO的一項重要目標是要實現(xiàn)互聯(lián)互通，這決定了包括鐵路、公路在內(nèi)的重大交通基建項目合作成為“一帶一路”建設中的重點。此外，共建國家大多屬于能源資源豐富的發(fā)展中國家，開展大規(guī)模能源資源開發(fā)利用也是“一帶一路”建設中的重要內(nèi)容。⑦參見推進“一帶一路”建設工作領導小組辦公室：《共建“一帶一路”倡議：進展、貢獻與展望》報告（2019年4月22日發(fā)表）。大型基礎設施建設、能源資源開發(fā)利用涉及項目融資、土地利用、勞動用工等多領域法律問題，與環(huán)境保護、勞工權益、反腐敗等諸多社會問題直接相關，受關注度非常之高。

第二，共建國家貿(mào)易投資等法律滯后而導致的法律風險。隨著“一帶一路”建設向縱深推進，共建國家在貿(mào)易便利化、外國投資管理和審批以及改善營商環(huán)境等方面的法律滯后現(xiàn)象日益突顯，不僅影響每一個具體合作項目的成本收益，且關乎“一帶一路”建設未來能否高質(zhì)量發(fā)展。一些共建國家貿(mào)易便利化程度較低，造成“一帶一路”進出口貿(mào)易通關效率低下、貿(mào)易成本增加、供應鏈受阻，對商品流通規(guī)模的擴大形成不小障礙。⑧World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. PP.72-73. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.還有一些國家關稅及貿(mào)易管理立法滯后，導致共建國家關稅稅率普遍較高，非關稅貿(mào)易壁壘仍大量存在，關稅及非關稅壁壘非但未能減少，反而呈日益增長的趨勢。⑨共建“一帶一路”國家的關稅稅率盡管比10年前有所降低，但仍高于G7國家的平均稅率，而且地區(qū)之間差異很大。南撒哈拉非洲地區(qū)有關國家的關稅稅率就是東亞及太平洋有關國家的兩倍，是G7國家稅率的三倍，一些國家還在關稅之外實行了大量的非關稅貿(mào)易壁壘措施。World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. P.41. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.

除貿(mào)易法領域外，共建國家外資法律制度亦相對落后，不僅含有大量限制性規(guī)定，而且投資保護標準普遍較低。⑩World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. P.70. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.在外資保護方面，“一帶一路”6個大陸走廊、21個共建國家的投資法及投資協(xié)定在外資待遇及救濟機制可獲性方面差別很大，許多共建國家的投資法中一個突出問題是透明度較低以及對外資提供的保護程度不高，引發(fā)大量國際投資爭端。?Kher,P., and T. Tran,2018.” Investment Protection along the Belt&Road.” MIT Global Practice Discussion Paper 12,World Bank, Washington, DC.

第三，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則“碎片化”現(xiàn)象導致的法律風險。由于締結了不同的多邊、區(qū)域性或雙邊貿(mào)易協(xié)定，共建“一帶一路”國家適用的國際貿(mào)易規(guī)則差異很大，特別在貿(mào)易便利化、邊境措施、檢驗檢疫、貿(mào)易救濟規(guī)則等方面缺乏協(xié)調(diào)，“碎片化”現(xiàn)象較為嚴重，從而導致各國貿(mào)易商支付的通關費用、進出口成本上漲，很大程度上阻礙了相關地區(qū)供應鏈的形成。

此外，共建國家在交通設施、數(shù)據(jù)聯(lián)通、技術標準等方面的“碎片化”對于貨物流通、人員交流、技術轉移和應用形成直接阻礙。?例如，交通設施的狀況良莠不齊，中國與中國北方及西北方共建國家的公路質(zhì)量就遠不及中國西南方向共建國家。參與“一帶一路”的許多亞洲國家互聯(lián)網(wǎng)的使用人數(shù)低于其總人口的55%，先進通信技術在一些地區(qū)覆蓋率很低，造成嚴重的通訊不便。World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. PP.25-34. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.各種技術標準如鐵路、橋梁、港口等建設標準尚不協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對中國企業(yè)在共建國家開展各項基礎設施建設的影響日甚。?莫紀宏、廖凡、孫南翔等著：《“一帶一路”法律風險防范與法律機制構建》，中國社會科學出版社2019年版，第16頁。

在投資爭端解決方面，中國與共建“一帶一路”國家目前所采用的機制，既有《解決國家與他國國民之間投資爭議公約》（ICSID，亦稱《華盛頓公約》）提供的投資仲裁機制，也有共建國家簽訂的大量雙邊投資協(xié)定中的臨時仲裁機制，中國自身對投資爭端解決的選擇方式也存在多種情形。?截至2017年中國對外已簽署127項雙邊投資協(xié)定和17項含有投資條款的經(jīng)貿(mào)條約，其中，105項雙邊投資協(xié)定和15項經(jīng)貿(mào)條約已生效。在這些生效的協(xié)定或條約中，存在三種投資爭端解決方式：一是締約雙方商定的臨時仲裁；二是《華盛頓公約》項下的投資仲裁；三是允許投資者在前二者之中任選一種仲裁方式解決投資爭端。在商事爭端解決領域，各共建國家對國際商事條約和慣例的不同理解與適用情況導致裁判標準大相徑庭，民事司法協(xié)助條約體系尚不發(fā)達，司法判決的國際流動性仍有待加強。盡管絕大多數(shù)共建國家屬于《承認和執(zhí)行外國仲裁裁決公約》（《紐約公約》）的締約國，但各國對待商事仲裁的理念和立法迥異，仲裁裁決的執(zhí)行力亟待提升。?莫紀宏、廖凡、孫南翔等著：《“一帶一路”法律風險防范與法律機制構建》，中國社會科學出版社2019年版，第18頁。

三、推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的全新法治路徑

應當指出，“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展面臨的風險是長期的、復雜的，地緣經(jīng)貿(mào)關系的大背景加劇了其面臨的各種風險，以上特質(zhì)性風險變得更加突出。為實現(xiàn)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展，中國應當與共建“一帶一路”國家本著“共商、共建、共享”的原則，從以下幾方面入手，著力防范化解“一帶一路”在新的國際形勢下面臨的各種風險，為“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展開辟一條全新法治路徑。

第一，建立重大項目公開制度及相關配套機制。當前，中國與共建國家應就建立“一帶一路”重大項目公開制度及配套機制開展專項合作，研究重大項目的標準、公開制度的基本原則及其例外、公開的內(nèi)容及其程序、投訴機制及爭端解決機制等實體和程序問題，通過簽訂專項協(xié)定或備忘錄形式建立重大項目公開制度。同時，還應建立與債務可持續(xù)、政府采購、反腐敗、環(huán)境保護等問題相關的配套機制，確保重大項目公開制度實施過程中出現(xiàn)的各類風險能得以及時、有效化解。

原中國環(huán)境保護部于2017年5月發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護合作規(guī)劃》確定了重點合作領域及行動方案，體現(xiàn)出中國政府在推動共建“一帶一路”進程中對生態(tài)環(huán)境高度負責任態(tài)度。?一是突出生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)保政策溝通；二是遵守法律法規(guī)，促進國際產(chǎn)能合作與基礎設施建設的綠色化；三是推動可持續(xù)生產(chǎn)與消費，發(fā)展綠色貿(mào)易；四是加大支撐力度，推動綠色資金融通；五是開展生態(tài)環(huán)保項目和活動，促進民心相通；六是加強能力建設，發(fā)揮地方優(yōu)勢。為實現(xiàn)該規(guī)劃提出的目標，中國應推動“一帶一路”政府文件和協(xié)定中增設環(huán)境保護的具體條款，共同制定環(huán)境保護共同規(guī)則，并將其作為重大合作項目必須遵循的強制性規(guī)范。?寧紅玲、漆彤：《“一帶一路”倡議與可持續(xù)發(fā)展原則》，《武大國際法評論》，第十九卷第一期。民心相通是共建“一帶一路”的重要目標，中國與共建國家應建立相關合作機制，共同設計社會民生風險綜合分析指數(shù)體系，將社會風險評估作為立項及建設、運行全過程的強制性要求。

第二，開展國際貿(mào)易投資法律領域的深入合作。正如上文指出，共建國家國內(nèi)貿(mào)易投資法律制度的滯后制約了“一帶一路”建設效益最大化，是共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題。中國與共建國家應開展貿(mào)易投資領域法律深入合作，整體提升“一帶一路”貿(mào)易投資法治水平。

中國應與共建國家一道積極落實WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》相關條款義務；提升貿(mào)易監(jiān)管透明度，建立更多的貿(mào)易信息窗口，創(chuàng)立并實施國家或地區(qū)間單一窗口制度；探索邊境措施中以風險評估為基礎的管理方式，建立貿(mào)易信息共享機制；建立非關稅管理部門之間信息共享平臺，推動合格評定結果的相互承認，建立高效的運輸管理體制。?World Bank Group: Belt And Road Economics—Opportunities And Risks For Transport Corridors. P.74. Https://documents.worldbank.org/. Published in 2019.現(xiàn)階段，中國與共建國家應盡快開展四方面的具體合作：（1）建立影響貿(mào)易便利化的因素分析機制；（2）設計具體改革方案并建立跟蹤機制；（3）建立常設交流機制，最大程度消除因貿(mào)易監(jiān)管對進出口造成的障礙；（4）合作制定貿(mào)易便利化國際標準，探索建立貿(mào)易便利化的“一帶一路”國際標準。?“一帶一路” 技術標準的推廣問題已成為學術界關注的焦點。參見Gregory Shaffer and Henry Gao, “A New Chinese Economic Order?” Journal of International Economic Law, Volume 23 Number 3 September 2020,p.615.

在國際投資法律領域，中國與共建國家共同推動普遍建立負面清單制度，定期就負面清單問題開展雙邊或多邊磋商，推動雙方研究機構和學者之間定期交流，幫助這些國家推動本國外資法律制度改革；建立“一帶一路”國際投資評估機制，運用評估成果科學規(guī)劃“一帶一路”重大合作項目，從源頭上防范投資風險；推動共建國家以國民待遇為原則改革外國投資管理體制。?中國應與相關國家合作推動在外資法中確立國民待遇原則，平等保護外商合法權益，限制征收及征用并確立及時、合理補償原則。同時還應保證外資自由流動。Julien Chaisse Jamieson Kirkwood, “Chinese Puzzle: Anatomy of the (Invisible)Belt and Road Investment Treat”, Journal of International Economic Law, Volume 23 Number 1March 2020.pp.257-259. 另，參見朱文龍：《論我國與“一帶一路”沿線國家投資協(xié)定的變革》，《云南大學學報（法學版）》，2016年第5期。

第三，建立解決規(guī)則“碎片化”問題的合作機制。中國與共建國家應定期就降低關稅和制定新的貿(mào)易規(guī)則展開磋商，及時商簽或更新雙邊、地區(qū)性貿(mào)易協(xié)定，協(xié)調(diào)解決貿(mào)易規(guī)則之間的沖突。?例如，中國與阿聯(lián)酋于2019年7月簽署的《聯(lián)合聲明》規(guī)定：“雙方支持國際貿(mào)易原則和世界貿(mào)易組織規(guī)則，支持多邊主義和自由貿(mào)易，肯定開放、透明、包容、非歧視的多邊貿(mào)易體制的重要性和核心作用”。又如，2019年11月發(fā)表的《金磚國家領導人第十一次會晤巴西利亞宣言》重申，“基于規(guī)則的、透明、非歧視、開放、自由和包容的國際貿(mào)易非常重要。我們繼續(xù)致力于維護和加強以世界貿(mào)易組織為核心的多邊貿(mào)易體制”。中國與亞太國家簽署的RCEP已經(jīng)生效，對“一帶一路”建設已產(chǎn)生積極效果。此外，尼日爾、盧旺達和安哥拉等44個非洲國家于2018年簽署協(xié)議成立非洲大陸自貿(mào)區(qū)，中國應抓住該自貿(mào)區(qū)建設啟動的有利時機，與非洲國家之間盡快啟動雙邊或地區(qū)性自由貿(mào)易協(xié)定談判。中國與海灣合作委員會已開展多年的自由貿(mào)易協(xié)定談判，與中亞地區(qū)國家之間擁有上海合作組織、中國中亞合作論壇等政府間合作平臺，與拉美國家建立了拉美和加勒比國家共同體與中國論壇部長會議機制。應充分利用上述資源和已有平臺推動與海灣國家、中亞、拉美地區(qū)早日達成高水平自由貿(mào)易協(xié)定，爭取在短時間內(nèi)全面提升“一帶一路”貿(mào)易規(guī)則的協(xié)調(diào)性和規(guī)則標準。

中國于2017年發(fā)布了《標準聯(lián)通共建“一帶一路”行動計劃（2018-2020年）》，確立了該計劃的階段性目標和相關實施意見。?中國工業(yè)和信息化部于2018年11月推出《關于工業(yè)通信業(yè)標準化工作服務于“一帶一路”建設的實施意見》，制定了健全合作機制、對接標準體系的頂層設計，提出了13項制造業(yè)領域、6項信息通信領域、4項“互聯(lián)網(wǎng)+先進制造業(yè)”領域標準化合作的任務，內(nèi)容豐富，涉及“一帶一路”建設重大合作項目的方方面面。當務之急是深化標準領域的合作。我國國內(nèi)相關行業(yè)協(xié)會、標準化專業(yè)機構分行業(yè)和專業(yè)領域應與共建國家相關機構共同建立“一帶一路”標準信息服務平臺，為參與建設的中外企業(yè)提供國外標準化政策、標準文本、產(chǎn)品認證、WTO技術壁壘協(xié)議（WTO/TBT）通報咨詢及預警等標準信息服務。

在國際投資及商事爭端解決機制建設方面，中國與共建國家應當開展深入合作。中國與共建國家應在國際投資仲裁機構仲裁員選任、透明度、第三方資助、上訴機制等重要問題上加強溝通與協(xié)調(diào)，提出相關改革建議。中國應與共建國家在商簽新的投資保護協(xié)定中協(xié)調(diào)建立新的投資爭端解決機制，選用更多共建國家仲裁員參與該機制；?參見王貴國：《“一帶一路”爭端解決制度研究》，《中國法學》，2017年第6期。中國應與共建國家一道以《紐約公約》《新加坡調(diào)解公約》等相關公約為基礎建立有機統(tǒng)一的“一帶一路”國際商事爭端解決體系。?2015年10月，海牙國際私法會議歷經(jīng)多年努力制定的《選擇法院協(xié)議公約》正式生效；2019年7月海牙國際私法會議第22次外交大會通過《承認與執(zhí)行外國民商事判決公約》，并向各國開放簽署。這兩項國際公約為各國民商事判決的跨境執(zhí)行提供了新的國際法依據(jù)。參見徐國建：《建立法院判決全球流通的國際法律制度》，《武大國際法評論》，2017年第5期。中國應將國際商事爭議解決機制建設作為“一帶一路”法治合作的重點，與共建國家共同打造統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的商事爭議解決平臺；中國應全面提升中國國際商事法庭國際化水平，盡快制定《國際商事法庭法》，為“一帶一路”建設中的商事爭議解決提供國際公認、高水平的商事爭議解決范式。此外，中國國際商事法庭應與新加坡國際商事法庭、迪拜國際金融中心法院、哈薩克斯坦國際商事法庭等共建國家的國際商事法庭加強交流與合作，相互學習借鑒各自經(jīng)驗，在條件成熟時，可考慮互派法官參與對方的國際商事法庭的審判，為共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展提供更好的商事爭議解決服務。