規(guī)范性文件附帶審查制度的實(shí)踐檢視與優(yōu)化進(jìn)路
——以最高人民法院258份行政裁判文書為樣本

沈子華，秦月巖

引 言

2023年3月13日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)修改《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的決議，本次《立法法》修正內(nèi)容之一涉及“完善備案審查制度”。［1］對(duì)規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法和法律規(guī)定的一項(xiàng)重要制度，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的重要舉措。［2］我國(guó)對(duì)于規(guī)章以下的規(guī)范性文件審查方式主要包括人大備案審查、政府內(nèi)部審核以及法院附帶審查三種形式，法院附帶審查是我國(guó)規(guī)范性文件審查的重要組成部分。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）首次規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查制度。自此，法院被賦予基于行政行為附帶審查規(guī)范性文件的權(quán)力，可以司法權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。但是在司法實(shí)踐中，規(guī)范性文件附帶審查制度的實(shí)施呈現(xiàn)“案件數(shù)量少，進(jìn)入審查比例小，最終被確認(rèn)違法的規(guī)范性文件寥寥無(wú)幾”的“三少”特征。［3］附帶審查制度并未實(shí)際達(dá)到其設(shè)立的初衷。［4］［5］因此，筆者收集258件最高人民法院附帶審查規(guī)范性文件案例，以規(guī)范性文件附帶審查的司法進(jìn)路為線索，從附帶審查的啟動(dòng)環(huán)節(jié)和后續(xù)的合法性審查環(huán)節(jié)兩個(gè)方面作出類型化分析，探討規(guī)范性文件附帶審查的法定時(shí)限、關(guān)聯(lián)性認(rèn)定以及合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化進(jìn)路。

一、規(guī)范性文件附帶審查制度的實(shí)踐檢視

（一）案例的檢索與選取

截至2023年3月，在“中國(guó)裁判文書網(wǎng)”中，以“可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”“附帶審查”以及“一并審查”作為關(guān)鍵詞分別進(jìn)行檢索，得到最高人民法院涉及規(guī)范性文件附帶審查的再審裁判文書142件、294件、559件，共計(jì)995件。筆者選擇最高人民法院的裁判文書，考慮的是其判例可基于“科層性及權(quán)威性”對(duì)下層法院產(chǎn)生一定影響，具有代表性。［6］排除三個(gè)關(guān)鍵詞搜索結(jié)果中重合的案件，排除與規(guī)范性文件附帶審查無(wú)關(guān)的案件，同一案件被告相同、原告不同的保留1件，最后得到有效樣本258件。其中包括2016年31件、2017年54件、2018年61件、2019年66件、2020年42件、2021年4件（見(jiàn)圖1）。

圖1 規(guī)范性文件附帶審查案件的年份分布圖

（二）規(guī)范性文件附帶審查的啟動(dòng)環(huán)節(jié)

在258件最高院規(guī)范性文件附帶審查的裁判文書中，啟動(dòng)附帶審查的有23件，占到總樣本的9%，未啟動(dòng)附帶審查的有235件，占到總樣本的91%。235件未啟動(dòng)附帶審查的案例中，原因可以歸結(jié)為5類（見(jiàn)圖2）。

圖2 規(guī)范性文件附帶審查未啟動(dòng)樣本原因分析比例圖

⒈主要訴訟不成立?！爸饕V訟不成立”即不存在符合《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件的行政訴訟。在此情況下，規(guī)范性文件作為附帶審查事項(xiàng)便沒(méi)有必要。在裁判文書中的表述多為“原告提起的行政訴訟不符合行政訴訟法的法定起訴條件，已無(wú)一并審查規(guī)范性文件之必要，故對(duì)其提出一并審查規(guī)范性文件的請(qǐng)求，原審法院不予審查并無(wú)不當(dāng)”。①詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申13997號(hào)。以該項(xiàng)原因不予審查的案例有90件，占到未啟動(dòng)樣本的38．3%。

⒉單獨(dú)提起?！皢为?dú)提起”即原告要求法院直接審查規(guī)范性文件的合法性?？梢岳斫鉃橐?guī)范性文件附帶審查的前提是存在一個(gè)正在進(jìn)行且已經(jīng)進(jìn)入實(shí)體審理的依據(jù)規(guī)范性文件作出的行政訴訟，在沒(méi)有此前提條件的情況下，單獨(dú)提起規(guī)范性文件附帶審查的訴訟請(qǐng)求，法院不予受理。這類原因在裁判文書中的表述多為“原告的訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)某規(guī)范性文件違法，其訴訟請(qǐng)求的實(shí)質(zhì)僅是請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查，故屬于對(duì)規(guī)范性文件提起的審查之訴。駁回起訴，并無(wú)不當(dāng)”。②詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申682號(hào)。以該項(xiàng)原因不予審查的案例有48件，占到未啟動(dòng)樣本的20．4%。

⒊不具有關(guān)聯(lián)性?！安痪哂嘘P(guān)聯(lián)性”即被訴行政行為并非依據(jù)或者主要依據(jù)需要附帶審查的規(guī)范性文件時(shí)，法院不予審查。這類原因在裁判文書中的表述多為“某規(guī)范性文件的具體條款規(guī)定……，而被訴行政行為……，因此，被訴行政行為并非依據(jù)該規(guī)范性文件作出”。③詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申5344、5347、5349號(hào)。以該項(xiàng)原因不予審查的案例有36件，占到未啟動(dòng)樣本的15．3%。

⒋非規(guī)范性文件?！胺且?guī)范性文件”即原告要求法院附帶審查的法律文件不屬于附帶審查的范圍，比如地方性法規(guī)④詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申1136號(hào)。、地方政府規(guī)章⑤詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2018）最高法行申9789號(hào)。、國(guó)務(wù)院法制辦公室制定的規(guī)范性文件⑥詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2017）最高法行申5610號(hào)。以及針對(duì)特定區(qū)域特定對(duì)象作出的行政管理決定①詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申6000號(hào)。等。以該項(xiàng)原因不予審查的案例有34件，占到未啟動(dòng)樣本的14．5%。

⒌未在法定期限內(nèi)提出?！拔丛诜ǘㄆ谙迌?nèi)提出”即原告向法院提出附帶審查請(qǐng)求的時(shí)間未在一審開(kāi)庭審理前或者無(wú)“正當(dāng)理由”在一審法庭調(diào)查中提起。司法實(shí)踐中對(duì)于規(guī)范性文件附帶審查提出時(shí)限存在“在一審法庭開(kāi)庭后提出②詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2020）最高法行申1884號(hào)?！薄吧暾?qǐng)?jiān)賹忞A段提出③詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2020）最高法行申2681號(hào)?！薄霸诙忞A段提出④詳見(jiàn)最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申1605號(hào)?！钡惹闆r，裁判文書中的表述多為“原告因未在一審中提出該規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求，故二審／再審中對(duì)此不予審查”。以該項(xiàng)原因不予審查的案例有27件，占到未啟動(dòng)樣本的11．5%。

（三）規(guī)范性文件附帶審查中的合法性審查環(huán)節(jié)

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》）第一百四十八條對(duì)法院認(rèn)定規(guī)范性文件“不合法”作出5條具體規(guī)定，法院發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件符合其中一項(xiàng)的，可不將其作為被訴行政行為的合法性依據(jù)。同時(shí)，《行政訴訟法解釋》第一百四十八條指出法院一并審查規(guī)范性文件時(shí)，“可以”從制定機(jī)關(guān)、制定程序以及上位法依據(jù)三方面進(jìn)行合法性審查。經(jīng)篩選統(tǒng)計(jì)，法院裁判文書中認(rèn)定規(guī)范性文件合法的審查標(biāo)準(zhǔn)組合并不固定，主要有以下5類（見(jiàn)圖3）。

圖3 合法性審查標(biāo)準(zhǔn)組合比例圖

⒈單不違反上位法?！皢尾贿`反上位法”是指法院?jiǎn)瓮ㄟ^(guò)判斷規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與上位法依據(jù)互相矛盾，有無(wú)違法增加、減少行政相對(duì)人的義務(wù)或合法權(quán)益判斷其合法性。如在“俞某蘭等訴中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部再審案［（2019）最高法行申3763號(hào)］”中，原告請(qǐng)求法院確定規(guī)范性文件《輸變電建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》不合法，法院認(rèn)為“該文件并不違反其上位法的相關(guān)規(guī)定，再審申請(qǐng)人的申請(qǐng)理由不成立”。單以“不違反上位法”或者“與上位法不沖突”標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)范性文件合法的案件有10件，占到啟動(dòng)樣本數(shù)量的43．5%。

⒉單制定程序合法。如在“張某增、廣東省梅州市梅江區(qū)人民政府資源行政管理案［（2019）最高法行申815號(hào)］”中，原告張某增請(qǐng)求法院確定“梅江區(qū)政府作出的規(guī)范性文件《梅江區(qū)征收集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和房屋征收補(bǔ)償安置辦法》違法”。法院認(rèn)為“梅江區(qū)政府出臺(tái)該辦法前，已由梅州市政府辦公室等多部門舉行聽(tīng)證會(huì)等程序，收集、聽(tīng)取各方利益訴求的意見(jiàn)、建議，并報(bào)經(jīng)梅州市政府審批同意，該辦法才最終得以實(shí)施，制定程序合法”。以單審查制定程序認(rèn)定合法的案件有2件，占到啟動(dòng)樣本數(shù)量的8．7%。

⒊不違反上位法＋制定程序合法。我國(guó)各省大多以地方政府規(guī)章的形式對(duì)規(guī)范性文件的制定程序作出規(guī)范，法院審查“制定程序”合法性，即審查其制定程序是否遵循了本省地方政府規(guī)章的具體規(guī)定。［7］如在“后某年訴云南省大理市人民政府案［（2017）最高法行申6831號(hào)］”中，法院對(duì)規(guī)范性文件《大理市城區(qū)改建提升實(shí)施辦法（試行）》進(jìn)行合法性審查時(shí)提到“條文內(nèi)容并不存在違反上位法規(guī)定擴(kuò)大了公共利益范圍的情形。同時(shí)該規(guī)范性文件進(jìn)行了備案審查，取得規(guī)范性文件登記回執(zhí)，并發(fā)布公告，制定程序并不違反相關(guān)規(guī)定”。以“不違反上位法＋制定程序合法”標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)范性文件合法的案件有5件，占到啟動(dòng)樣本數(shù)量的21．7%。

⒋不違反上位法＋制定主體合法。如在“畢某偉訴遼寧省昌圖縣人民政府案［（2018）最高法行申8943號(hào)］”中，法院確定規(guī)范性文件合法時(shí)提到“昌圖縣政府有權(quán)結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，就被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)安置出臺(tái)具體實(shí)施意見(jiàn)。該規(guī)范性文件與上位法81號(hào)文件規(guī)定并不沖突”。以“不違反上位法＋制定主體合法”標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)范性文件合法的案件有1件，占到啟動(dòng)樣本數(shù)量的4．3%。

5．不違反上位法＋制定程序合法＋制定主體合法。法院審查“制定主體”合法性，即判斷其是否在有職權(quán)的情況下制定或者是在上位法授權(quán)的范圍內(nèi)制定。如在“曠某建訴湖南省衡陽(yáng)市南岳區(qū)人民政府案［（2017）最高法行申6432號(hào)］”中，原告請(qǐng)求法院一并審查《東片區(qū)項(xiàng)目拆遷安置方案》合法性，法院在判決中提到“該文件的制定主體和發(fā)布程序合法，且內(nèi)容不存在與法律、法規(guī)相抵觸的情形，本院予以認(rèn)可”。以該標(biāo)準(zhǔn)確定規(guī)范性文件合法的案件有5件，占到啟動(dòng)樣本數(shù)量的21．7%。

綜上，我國(guó)規(guī)范性文件附帶審查制度自2015年運(yùn)行以來(lái)取得了一定的成效。法院能夠根據(jù)程序要件否定規(guī)范性文件進(jìn)入實(shí)體審查程序，始終保持嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的依法行政。值得注意的是，本文篩選的案例中，有235件規(guī)范性文件因各個(gè)程序要件的限制并未啟動(dòng)實(shí)體審理的程序，而在啟動(dòng)實(shí)體審理的23件案例中，規(guī)范性文件被認(rèn)定不合法的僅有1件。這與法院附帶審查規(guī)范性文件旨在“根本上解決行政爭(zhēng)議”［8］的初衷存在差異。

二、規(guī)范性文件附帶審查制度涉及的問(wèn)題

（一）對(duì)“正當(dāng)理由”的保守理解

《行政訴訟法解釋》第一百四十六條規(guī)定，原告在提起行政訴訟之后可以再提出規(guī)范性文件附帶審查的情形包括兩種：其一，“在第一審開(kāi)庭審理前提出”。即原告在提交行政訴訟起訴狀之后，發(fā)現(xiàn)自己提起訴訟的行政行為存有行政機(jī)關(guān)未予明確的規(guī)范性文件依據(jù)時(shí)，可在一審開(kāi)庭審理前提出附帶審查請(qǐng)求。［9］其二，“有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出”。第一種情況相對(duì)清晰，問(wèn)題是如何解釋第二種情況中的“正當(dāng)理由”，應(yīng)包括哪些情況，是否可以具體化。在司法實(shí)踐中，法院通常以“被上訴人答辯狀已提及規(guī)范性文件的適用”“被告提供給原告的證據(jù)中已提及規(guī)范性文件的適用”以及“原告與被告在被訴行政行為審理的過(guò)程中進(jìn)行了適用規(guī)范性文件的交流”等理由，認(rèn)為原告在一審開(kāi)庭審理前知道或者應(yīng)當(dāng)知道被訴行政行為依據(jù)規(guī)范性文件作出，卻仍在一審開(kāi)庭審理后提出的，視為“無(wú)正當(dāng)理由”。如在“屈某杰與屈某訴桓仁滿族自治縣水務(wù)局行政強(qiáng)制執(zhí)行案［（2018）遼05行終49號(hào)］”中，原告在一審?fù)徶刑岢龈綆彶橐?guī)范性文件的請(qǐng)求，法院認(rèn)為其表述“原告提出審查的規(guī)范性文件在庭前送達(dá)的被上訴人答辯狀中均已提及……其當(dāng)庭提出沒(méi)有正當(dāng)理由”不是正當(dāng)理由。相似表述還有（2019）遼02行終23號(hào)行政判決書。另在“何某秋訴湘潭縣國(guó)土資源局行政撤銷案［（2018）湘03行終150號(hào)］”中，法院認(rèn)定原告在法庭調(diào)查中提出附帶審查請(qǐng)求無(wú)正當(dāng)理由的表述為“被告與原告簽訂合同時(shí)，就告知了其所依據(jù)的規(guī)范性文件，原告在法庭調(diào)查中提出一并審查規(guī)范性文件，沒(méi)有正當(dāng)理由”。相似表述還有（2016）粵71行終1302號(hào)行政判決書。

《行政訴訟法解釋》并未對(duì)“正當(dāng)理由”作出具體規(guī)定。在司法實(shí)踐中，法院對(duì)“正當(dāng)理由”的審查依賴其自由裁量權(quán)，而產(chǎn)生“地方法院對(duì)于‘正當(dāng)理由’等期限議題過(guò)于保守的解釋，以及放棄司法裁量的行為傾向”的問(wèn)題。［10］可理解為，法院多以原告未在一審開(kāi)庭審理前提出規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求為由，直接判斷“無(wú)正當(dāng)理由”，從而跳過(guò)對(duì)原告“無(wú)正當(dāng)理由”的裁量。如在“盧某英訴龍巖市永定區(qū)住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局案［（2017）閩08行終94號(hào)］”中，法院認(rèn)為“上訴人是在一審法庭辯論階段對(duì)規(guī)范性文件提出合法性審查的要求，法院未進(jìn)行合法性審查，符合司法解釋的規(guī)定”。

（二）采用“直接適用”的“依據(jù)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

附帶審查中的“附帶”一詞，要求以存在一個(gè)正在進(jìn)行且已經(jīng)進(jìn)入實(shí)體審理的依據(jù)規(guī)范性文件作出的行政訴訟為前提。具體而言，第一，當(dāng)事人不可單獨(dú)提起規(guī)范性文件附帶審查訴訟請(qǐng)求，需有主要訴訟行為作為“依附物”，法院對(duì)于當(dāng)事人單獨(dú)提起的規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求不予審查。如在“田某明、趙某奎等訴吉林省通榆縣人民政府案［（2016）最高法行申329號(hào)］”中，法院指出“田某明等5人未針對(duì)直接影響其權(quán)利義務(wù)的可訴行政行為提起訴訟，單獨(dú)對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件——7號(hào)文件提起行政訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍”。第二，主訴行政行為需成立，或者說(shuō)需符合受案范圍。當(dāng)主訴行政行為不成立之時(shí)，附帶審查請(qǐng)求自無(wú)進(jìn)行之必要。如在“黑山縣太和煤礦訴遼寧省錦州市黑山縣人民政府案［（2019）最高法行申13997號(hào)］”中，法院認(rèn)為“黑山縣太和煤礦提起的行政訴訟不符合行政訴訟法的法定起訴條件，已無(wú)一并審查規(guī)范性文件之必要”。第三，原告提起行政訴訟涉及的行政行為需要以附帶審查之規(guī)范性文件為依據(jù)，法院才可附帶審查。值得注意的是如何解釋這里的“依據(jù)”，“非直接依據(jù)”的規(guī)范性文件不能進(jìn)入合法性審查環(huán)節(jié)是否正當(dāng)。

規(guī)范性文件附帶審查的司法實(shí)踐中，法院對(duì)于原告提起訴訟的行政行為與要求附帶審查的規(guī)范性文件之間的關(guān)聯(lián)性認(rèn)定采取“直接適用”的標(biāo)準(zhǔn)。如在“嚴(yán)某國(guó)訴浙江省寧波市鄞州區(qū)人民政府案［（2019）最高法行申132號(hào)］”中，原告請(qǐng)求一并對(duì)3份規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，法院認(rèn)為“由于被訴房屋拆遷裁決中僅適用了5號(hào)《通知》，并未直接適用51號(hào)《通知》和59號(hào)《通知》，故不予審查”。又如在“王某貴訴陜西省漢中市漢臺(tái)區(qū)人民政府案［（2019）最高法行申12313號(hào)］”中，法院認(rèn)為“49號(hào)《通知》中‘按照有關(guān)規(guī)定’‘由有關(guān)單位依法組織拆除’等用語(yǔ)模糊，難以形成直接授權(quán)，故不能認(rèn)定再審被申請(qǐng)人強(qiáng)制拆除再審申請(qǐng)人的房屋確系以該條規(guī)定為依據(jù)”。類似案件還有（2018）最高法行申63號(hào)行政裁定書、（2017）最高法行申6419號(hào)行政裁定書等。此外，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)作為被訴行政行為“參考”的規(guī)范性文件也不予審查，如在“全某昌訴大冶市人民政府城鄉(xiāng)建設(shè)案［（2017）最高法行申5924號(hào)］”中，法院認(rèn)為“規(guī)范性文件《工作方案》只是規(guī)定了征收補(bǔ)償?shù)膮⒖紭?biāo)準(zhǔn)，具體補(bǔ)償數(shù)額并不一定與該參考標(biāo)準(zhǔn)一致，故該方案對(duì)協(xié)議的內(nèi)容以及簽訂程序不構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響，不屬于協(xié)議所依據(jù)的規(guī)范性文件”。這種采用“直接適用”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定原告提起訴訟的行政行為與要求附帶審查的規(guī)范性文件之間關(guān)聯(lián)性，致使許多規(guī)范性文件無(wú)法進(jìn)入司法審查實(shí)體程序。

（三）不統(tǒng)一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)

筆者篩選的258件最高院規(guī)范性文件附帶審查案例中，僅有23個(gè)案例中的規(guī)范性文件進(jìn)入了司法審查實(shí)體程序。在這23個(gè)案例的法院裁判文書中，規(guī)范性文件合法性的審核標(biāo)準(zhǔn)主要有5種組合。有些規(guī)范性文件單以審查“不違反上位法”即可宣告合法，有些規(guī)范性文件則需要審查制定主體、制定程序等多項(xiàng)內(nèi)容才能確定合法，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)多樣且不統(tǒng)一的態(tài)勢(shì)。結(jié)合《行政訴訟法解釋》第一百四十八條，法院認(rèn)定規(guī)范性文件不合法的判斷要素主要有以下7種，法院審查后發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件符合其中一項(xiàng)的，即可認(rèn)定為不合法。

表1 規(guī)范性文件不合法的判斷要素

這里存在兩個(gè)問(wèn)題，一是法院需要審理哪些維度才能確定一部規(guī)范性文件合法?！缎姓V訟法解釋》對(duì)此問(wèn)題未予明確，僅以“可以”一詞指出法院要從法律依據(jù)、制定程序合法以及制定主體職權(quán)等方面展開(kāi)一并審查程序。這也是當(dāng)前法院對(duì)于合法的規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的主要原因。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，這其實(shí)涉及到法院對(duì)于規(guī)范性文件的審查范圍問(wèn)題。當(dāng)事人對(duì)法院提出規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求往往是其某項(xiàng)具體條款侵犯了當(dāng)事人合法權(quán)益，而法院是否僅需要對(duì)具體行政行為依據(jù)的某項(xiàng)條款作出合法性審查，還是針對(duì)整部規(guī)范性文件作出全面的合法性審查，對(duì)此并沒(méi)有明確的規(guī)定。二是司法實(shí)踐中規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)往往只采用合法性的單一審查標(biāo)準(zhǔn)，很少將合理性審查標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用到司法審查過(guò)程中。實(shí)踐中“不合理”的規(guī)范性文件多有存在，因明顯不當(dāng)、顯失公平而引發(fā)的纏訪、鬧訪、濫訴、反復(fù)訴等是影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在筆者收集的23個(gè)規(guī)范性文件進(jìn)入實(shí)體審查的案例中，僅有1例采用了合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。即在“周某華訴唐山市人民政府案［（2018）最高法行申6336號(hào)］”中，最高院認(rèn)可原審法院對(duì)103號(hào)文件的合法性審查，增加“為切實(shí)改善唐山市中心區(qū)客運(yùn)交通秩序和市容環(huán)境，保障市民交通出行安全，唐山市政府決定清理取締中心區(qū)范圍內(nèi)的殘疾人客運(yùn)三輪車符合公共利益需要”的表述，從規(guī)范性文件制定的背景及意義方面作出了合理性審查。

需要注意的是，考慮規(guī)范性文件的“保障依法行政、支撐改革創(chuàng)新、服務(wù)民眾需求”［11］的三重功能，部分規(guī)范性文件的制定并未有緊密的、直接的上位法依據(jù)。例如“趙某山訴內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府案［（2016）最高法行申1645號(hào)］”中，法院認(rèn)為“關(guān)于《赤峰市房屋征收與補(bǔ)償暫行規(guī)定》的合法性，在內(nèi)蒙古自治區(qū)未制定房屋征收與補(bǔ)償相關(guān)的具體辦法前提下，赤峰市政府根據(jù)赤峰地區(qū)的具體情況，制定與上位法不相沖突的有關(guān)規(guī)定，使房屋征收與補(bǔ)償工作更具操作性，符合實(shí)際情況”。出現(xiàn)這種情況時(shí)，法院對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容的上位法依據(jù)審查應(yīng)參考更高級(jí)別的上位法。

綜上，法院對(duì)“正當(dāng)理由”的保守理解以及“直接適用”的“依據(jù)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)限縮了規(guī)范性文件進(jìn)入附帶審查的入口，而不統(tǒng)一的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)一定程度上放寬了出口?！叭肟谙蘅s”與“出口放寬”是規(guī)范性文件“進(jìn)入司法審查程序數(shù)量少，認(rèn)定不合法數(shù)量少”的重要原因，需要考慮改變這種“嚴(yán)進(jìn)寬出”的現(xiàn)有情況，使其達(dá)到“寬進(jìn)嚴(yán)出”的狀態(tài)。

三、規(guī)范性文件附帶審查制度的優(yōu)化進(jìn)路

（一）拓寬對(duì)“正當(dāng)理由”的理解

有學(xué)者認(rèn)為需要科以法院釋明義務(wù)以解決“正當(dāng)理由”的模糊語(yǔ)隨意問(wèn)題。［12］有學(xué)者建議把原告有正當(dāng)理由提出附帶審查請(qǐng)求的法定期限延長(zhǎng)到法庭辯論結(jié)束前。［13］［14］有學(xué)者認(rèn)為因規(guī)范性文件附帶審查制度具有消極被動(dòng)性、司法權(quán)對(duì)于抽象行政行為監(jiān)督不徹底以及規(guī)范性文件適用被訴行政行為的客觀性，故對(duì)“正當(dāng)理由”需要“拓展性或者寬泛性的理解”。［15］當(dāng)前研究多對(duì)為何需要拓寬“正當(dāng)理由”的理解做出解釋，但就如何拓寬很少闡述，筆者接續(xù)探討。首先，為什么要以“正當(dāng)理由”延長(zhǎng)規(guī)范性文件附帶審查的法定提出期限。當(dāng)事人提起規(guī)范性文件附帶審查的法定時(shí)限應(yīng)滿足“在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)”與“一并請(qǐng)求”兩項(xiàng)要件。前者要求附帶審查規(guī)范性文件的訴訟請(qǐng)求在當(dāng)事人向法院提交行政起訴狀之時(shí)應(yīng)予明確；后者強(qiáng)調(diào)原告不可單獨(dú)提出附帶審查訴訟請(qǐng)求。這兩個(gè)要件不僅要求當(dāng)事人在法定期限內(nèi)提出附帶審查訴訟請(qǐng)求，還需要自我判斷該規(guī)范性文件是被訴行政行為所依據(jù)的，有學(xué)者認(rèn)為，這是《行政訴訟法》第五十三條暗含的前提條件。［16］可以確定的是，單以《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件附帶審查的法定期限難以保證當(dāng)事人的合法權(quán)益。如在規(guī)范性文件附帶審查的全國(guó)首案“安徽華源醫(yī)藥公司訴國(guó)家工商總局商標(biāo)局商標(biāo)行政糾紛案［（2016）京行終2345號(hào)］”中，第二次開(kāi)庭中被告提出其所作行政行為還依據(jù)了其他原告起訴時(shí)并未明示的規(guī)范性文件，此時(shí)原告請(qǐng)求就新提出的規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查的要求，法院予以準(zhǔn)許。［17］法院應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人了解到被訴行政行為依據(jù)的途徑以及可能性，或者說(shuō)“需要考慮訴訟開(kāi)始之后賦予原告對(duì)規(guī)范性文件一并審查請(qǐng)求權(quán)的必要性”［18］。其次，“正當(dāng)理由”并無(wú)正式的法律規(guī)定。最高院行政審判庭認(rèn)為“正當(dāng)理由”理解可以從兩個(gè)方面來(lái)考慮。一是阻卻理由的合理性，當(dāng)事人延遲提出規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求的理由應(yīng)符合生活經(jīng)驗(yàn)和邏輯規(guī)律；二是阻卻理由與當(dāng)事人延遲提出訴求的緊密關(guān)聯(lián)性。［19］最后，原告知曉自己起訴的行政行為有規(guī)范性文件作為“依據(jù)”的途徑有三種。一是規(guī)范性文件的適用在被告答辯狀中被提及；二是規(guī)范性文件的適用在被告提供給原告的證據(jù)中被提及；三是被告在一審法庭調(diào)查或法庭辯論過(guò)程中，為支持自己的觀點(diǎn)，首次承認(rèn)新的規(guī)范性文件可作為被訴行政行為的“依據(jù)”。前兩種情況的出現(xiàn)，意味著原告一審開(kāi)庭審理前已經(jīng)知道規(guī)范性文件存在及適用，這種情況下原告未在法定期限內(nèi)提出附帶審查訴請(qǐng)的，法院可認(rèn)為其“無(wú)正當(dāng)理由”。第三種情況是原告在法庭調(diào)查或者法庭辯論的過(guò)程中得知規(guī)范性文件與被訴行政行為的聯(lián)系。如在“婁某華、婁某訴臺(tái)州市黃巖區(qū)人民政府案［（2019）浙行終1699號(hào)］”中，法院認(rèn)為“被上訴人在一審?fù)徶幸衙鞔_59號(hào)文件系被訴拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂的依據(jù)之一，兩上訴人未在法定期限內(nèi)提出對(duì)該文件相關(guān)條款一并審查的請(qǐng)求”。該案一審中，原告僅就101號(hào)文件提出附帶審查請(qǐng)求，一審法院認(rèn)為其不是被訴行政行為作出的依據(jù)。被告在一審?fù)徶行鲁姓J(rèn)59號(hào)文件為被訴行政行為的依據(jù)，此時(shí)應(yīng)注意原告對(duì)該規(guī)范性文件的適用處于庭審中知曉的狀態(tài)，增加附帶審查的請(qǐng)求在未有法院釋明的情況下可能被忽略。在“胡某娟訴江西省國(guó)土資源廳案［（2018）贛71行終16號(hào)］”中，原告在一審法庭辯論及最后陳述階段提出附帶審查請(qǐng)求，法院未予準(zhǔn)許，原告上訴時(shí)再提出附帶審查的理由為“上訴人當(dāng)日連續(xù)開(kāi)庭三場(chǎng)，自上午九點(diǎn)半開(kāi)始連續(xù)開(kāi)庭至中午十二點(diǎn)四十，下午一點(diǎn)半又接著開(kāi)庭，中間僅休息一會(huì)，上訴人并非法律專業(yè)人士，也不具備高學(xué)歷”。另考慮被告逾期提供證據(jù)以及因不可抗力延期提供證據(jù)的情況，被告存有在法庭辯論階段首次提出某規(guī)范性文件作為被訴行政行為新“依據(jù)”的可能性。

因此，拓寬“正當(dāng)理由”的理解應(yīng)考慮原告知道被訴行政行為與規(guī)范性文件有聯(lián)系的途徑。其一，考慮被告逾期提供及延期提供證據(jù)的可能性，原告可能在法庭辯論階段才能知道規(guī)范性文件“依據(jù)”的存在，完成與被告的“信息對(duì)稱”，故有“正當(dāng)理由”提出附帶審查規(guī)范性文件的法定期限應(yīng)延長(zhǎng)至法庭辯論結(jié)束前。其二，被告在法庭調(diào)查或者法庭辯論階段提出新的規(guī)范性文件“依據(jù)”，原告未提出附帶審查請(qǐng)求的，法院應(yīng)及時(shí)釋明。原告通過(guò)法官提醒知道被訴行政行為的新“依據(jù)”，放棄附帶審查請(qǐng)求后再次提出的，視為“無(wú)正當(dāng)理由”。其三，面對(duì)新出現(xiàn)的規(guī)范性文件依據(jù)，法院未在法庭調(diào)查中釋明的，應(yīng)結(jié)合原告、法定代理人或者訴訟代理人的綜合情況，考慮原告一方“有正當(dāng)理由”再次提出附帶審查請(qǐng)求的合理性。

（二）放寬“依據(jù)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

“直接適用”的“依據(jù)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在理論界與實(shí)務(wù)界上獲得廣泛認(rèn)同。最高人民法院發(fā)布的規(guī)范性文件附帶審查典型案例中傾向于“直接適用”的“依據(jù)”認(rèn)定。［20］有學(xué)者對(duì)此觀點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化解釋，“行政規(guī)范性文件與行政決定有所牽連，但其關(guān)聯(lián)強(qiáng)度尚不足以直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，或者說(shuō)并未直接參與形成利害關(guān)系的，不屬于附帶審查范圍之列”［21］。類似觀點(diǎn)還有“規(guī)范性文件本身如果不對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，或者僅規(guī)定與相對(duì)人無(wú)利害關(guān)系的程序性內(nèi)容，該規(guī)范性文件便不是被訴行政行為的依據(jù)”［22］。上述觀點(diǎn)以“規(guī)范性文件是否實(shí)際影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)”作為“被訴行政行為是否直接適用”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件與被訴行政行為有關(guān)聯(lián)，但只規(guī)定了不能直接影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，屬于“非直接適用”，無(wú)需進(jìn)行附帶審查。上述觀點(diǎn)具有一定的局限性，應(yīng)當(dāng)以相對(duì)寬松的標(biāo)準(zhǔn)審查“依據(jù)”，理由有二：其一，從附帶審查制度“源頭上化解具體違法行政行為”的設(shè)立初衷來(lái)看，寬松的“依據(jù)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可使“間接適用”規(guī)范性文件也能進(jìn)入到附帶審查的實(shí)體程序，可以發(fā)現(xiàn)更多規(guī)范性文件的不合法問(wèn)題。規(guī)范性文件是行政執(zhí)法中大量存在的執(zhí)法依據(jù)。從表現(xiàn)上看，行政爭(zhēng)議來(lái)源于行政行為的違法，但實(shí)際的原因或許是行為依據(jù)不合法。為避免“規(guī)范性文件治國(guó)”以及執(zhí)法人員“只知有文件、不知有法律”的亂象，［23］相比于立法機(jī)關(guān)備案審查監(jiān)督存有的備而不審、人手不夠、單一書面審查的問(wèn)題以及行政復(fù)議監(jiān)督因自我監(jiān)督性質(zhì)導(dǎo)致的權(quán)威性不夠的問(wèn)題，司法附帶審查制度具有法院作為第三方的公正性以及結(jié)合具體案情的實(shí)踐性優(yōu)點(diǎn)，從而被寄予監(jiān)督規(guī)范性文件的合法性，在源頭上實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的厚望。［24］［25］因此，附帶審查制度設(shè)立的主要目的是“從根本上減少具體違法行政行為”［26］，在此基礎(chǔ)上，兼顧化解行政爭(zhēng)議，解決公民權(quán)利救濟(jì)的問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，附帶審查本意在于對(duì)不合法的規(guī)范性文件進(jìn)行糾正從而保護(hù)大多數(shù)人的合法權(quán)益，而行政爭(zhēng)議的具體情況更像是一種“實(shí)踐參考”，輔以發(fā)現(xiàn)、理解規(guī)范性文件的不合法之處，脫離文本審查的局限性。從這個(gè)角度說(shuō)，不管規(guī)范性文件作為被訴行政行為的直接還是間接依據(jù)，其只要在各方面具有支持不合法具體行政行為的“嫌疑”，就應(yīng)該被列入附帶審查的范圍。其二，采用“直接適用”的“依據(jù)”認(rèn)定方式會(huì)導(dǎo)致制定機(jī)關(guān)采用某種方式規(guī)避審查。一種情況是有權(quán)制定規(guī)章的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，可以用“規(guī)章的解釋”來(lái)逃避法院的附帶審查。規(guī)范性文件如以規(guī)章為上位法依據(jù)作出，不可避免的具有“細(xì)化規(guī)章條款”的解釋功能。當(dāng)法院對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查時(shí)，制定機(jī)關(guān)可以用該規(guī)范性文件實(shí)屬規(guī)章的解釋來(lái)免于審查。另一種情況是被訴行政行為非單依據(jù)某一規(guī)范性文件作出。行政行為作出時(shí)，規(guī)范性文件有時(shí)僅作為“參考”或者“格式依據(jù)”，有時(shí)與上位法共同羅列作為“依據(jù)”，淡化其“直接適用”的關(guān)系。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件與被訴行政行為的關(guān)系可能并非緊密的直接聯(lián)系，但是前者在一定程度上支持了后者的合法性，此時(shí)法院以“非直接適用”的理由不予審查，給行政機(jī)構(gòu)逃避附帶審查留有空間。

在筆者收集的258份附帶審查案例中，規(guī)范性文件進(jìn)入合法性審查的有23件，被法院認(rèn)定為不合法的規(guī)范性文件僅有1件，占比4．3%。這個(gè)數(shù)字需要考慮中國(guó)現(xiàn)代化法治建設(shè)的成效，同時(shí)也應(yīng)注意到嚴(yán)格的“依據(jù)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)致使篩選進(jìn)附帶審查實(shí)體程序的“網(wǎng)眼變小”?？紤]到附帶審查制度的規(guī)范性文件監(jiān)督，源頭上化解行政爭(zhēng)議的初衷，何不考慮“放大網(wǎng)眼”，讓更多的規(guī)范性文件進(jìn)入到司法審查程序。具體來(lái)說(shuō)，其一，單獨(dú)提起的以及主要訴訟不成立的規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求不符合“附帶性”的要求，法院不予審查；其二，規(guī)范性文件與被訴行政行為合法性存有一定的關(guān)聯(lián)，如程序性依據(jù)、參考性依據(jù)或者其他“間接依據(jù)”，可寬松認(rèn)定為“依據(jù)”。正如有學(xué)者認(rèn)為只要規(guī)范性文件起碼在形式上能為行政行為職權(quán)、內(nèi)容、程序、形式等某一或某幾個(gè)方面要素的合法性提供支持，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為行政行為的依據(jù)。［27］［28］

（三）優(yōu)化規(guī)范性文件的合法性認(rèn)定

⒈全面審查。法院對(duì)于規(guī)范性文件合法性審查范圍，部分案例僅針對(duì)被訴行政行為依據(jù)的條款或者原告的訴訟請(qǐng)求采取具體審查，有些則采用考慮多方面要素的全面審查方式。具體審查是指法院對(duì)原告訴訟請(qǐng)求中提出的規(guī)范性文件具體條款異議進(jìn)行合法性審查，原告未提出的，法院不予審理。具體審查從“依據(jù)”發(fā)揮的實(shí)質(zhì)作用來(lái)界定，并且對(duì)應(yīng)原告的“一并請(qǐng)求”的范圍，以訴訟結(jié)構(gòu)“不告不理”為基礎(chǔ)。［29］“徐某英訴山東省五蓮縣社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)處案［（2016）魯11行終9號(hào)］”是具體審查的司法實(shí)踐案例。［30］部分學(xué)者也認(rèn)為法院認(rèn)定規(guī)范性文件合法需要遵循有限審查的原則。［31］［32］全面審查是指法院在被訴行政行為依據(jù)的條款或者原告訴訟請(qǐng)求之外全面審查規(guī)范性文件的其他合法性要素。在 “樓某良等訴福建省三明市三元區(qū)人民政府案［（2020）最高法行申3540號(hào)］”中，原告提出的再審請(qǐng)求有二，三元區(qū)政府不具有制定81號(hào)文件的權(quán)限以及81號(hào)文件內(nèi)容中關(guān)于“補(bǔ)差”的部分違反了上位法規(guī)定。法院在說(shuō)理部分就三元區(qū)政府制定81號(hào)文件的權(quán)限以及關(guān)于“補(bǔ)差”內(nèi)容是否違反上位法做出了闡述，另在原告訴請(qǐng)之外全面審查了81號(hào)文件制定程序的合法性。需要注意的是，有學(xué)者認(rèn)為具體審查與全面審查均具有其合理性，二者“本質(zhì)上并無(wú)正確與否之分，主要分歧在于價(jià)值選擇上，而這需要在積累足夠經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由頂層設(shè)計(jì)確定符合實(shí)踐需要的審查模式”［33］。

法院應(yīng)全面審查規(guī)范性文件合法性，理由有二：第一，《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)“依法行使職權(quán)”進(jìn)行監(jiān)督，并采取全面審查原則。具體來(lái)說(shuō)，“行政訴訟法規(guī)定的監(jiān)督是全方位的監(jiān)督，不受原告訴訟請(qǐng)求和理由的限制”［34］。當(dāng)事人對(duì)規(guī)范性文件提出附帶審查，是認(rèn)為規(guī)范性文件的適用對(duì)被訴具體行政行為合法提供了支持，而其本身并不合法。在當(dāng)前法院無(wú)法直接審查抽象行政行為的背景下，當(dāng)事人通過(guò)基礎(chǔ)的行政行為訴訟一并審查規(guī)范性文件可直接否定具體行政行為的合法性。因此，全面審查具體行政行為適用的規(guī)范性文件并確定合法性，可為之提供權(quán)威的、有力的合法性支持。正如有學(xué)者所言“法院要對(duì)被訴行政行為進(jìn)行全面審查，那么，附帶審查的行政規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)遵守全面審查原則，而不限于狹義上的依據(jù)條款，這是行政訴訟全面審查原則的必然要求”［35］。第二，全面審查可減少對(duì)于同一部規(guī)范性文件的重復(fù)起訴，節(jié)約司法資源。法院如僅對(duì)被訴行政行為依據(jù)的具體條款或者原告提出訴訟請(qǐng)求作出合法性審查，難免造成附帶審查結(jié)果是“部分合法”的結(jié)論。有學(xué)者提出，“規(guī)范性文件附帶審查無(wú)法禁止后訴不同案件的提出”［36］。誠(chéng)然，《行政訴訟法》有“一事不再理”的規(guī)定，然而前一案件中規(guī)范性文件部分條款或者某個(gè)維度合法產(chǎn)生的既判力，不能阻止下一個(gè)案件對(duì)其余部分提起訴訟的可能性。相較于主張全面審查浪費(fèi)司法資源的論述，通過(guò)前案的全面審查，作出規(guī)范性文件合法與否的裁判，禁止后續(xù)更多的類似案件發(fā)生應(yīng)該是一種更好節(jié)約司法資源的方式。

⒉將“合理性審查”引入附帶審查實(shí)踐。規(guī)范性文件司法審查基準(zhǔn)包括合法性與合理性兩種。合理性審查基準(zhǔn)是補(bǔ)充基準(zhǔn)，即運(yùn)用比例原則、合理、適當(dāng)?shù)葮?biāo)準(zhǔn)對(duì)具有普遍約束力的規(guī)范性文件予以審查。規(guī)范性文件一般是為現(xiàn)實(shí)行政管理的需要而上位法無(wú)規(guī)定或者規(guī)定較為抽象的情況下制定的，部分規(guī)范性文件還有著積累立法經(jīng)驗(yàn)的作用。因此，法院僅對(duì)規(guī)范性文件的形式合法性審查不能滿足其適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活需要、積累立法經(jīng)驗(yàn)的彈性功能，應(yīng)將合理性審核基準(zhǔn)引入規(guī)范性文件附帶審查的實(shí)踐中。

我國(guó)相關(guān)法律并無(wú)具體條款對(duì)于規(guī)范性文件的“合理性審查”提供支持，但是對(duì)其不合理時(shí)的負(fù)面影響有所涉及。如《行政訴訟法》規(guī)定了對(duì)于“明顯不當(dāng)”的行政行為，法院可以判決該行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第三十條也規(guī)定各級(jí)人民政府做出的決定、命令，如果存在“不適當(dāng)?shù)那樾巍保瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷。在司法實(shí)踐中，合理性審查一方面在于規(guī)范性文件制定的背景、目的與意義；另一方面在于規(guī)范性文件中的內(nèi)容是否結(jié)合了對(duì)于社會(huì)現(xiàn)狀的思考。如在“徐某、葉某訴浙江省松陽(yáng)縣人民政府案［（2020）浙行終1384號(hào)］”中，關(guān)于補(bǔ)償安置方式問(wèn)題，葉某認(rèn)為其應(yīng)該得到貨幣補(bǔ)償而非實(shí)物補(bǔ)償。法院認(rèn)為從實(shí)踐看，貨幣安置和實(shí)物安置等各有利弊，國(guó)務(wù)院相關(guān)文件精神強(qiáng)調(diào)的也是遵從因地制宜原則選取安置方式。案例中松陽(yáng)縣政府對(duì)安置方式的選擇作出了合理說(shuō)明，對(duì)于《移民安置報(bào)告》的目的、意義以及該文件是否符合國(guó)家政策精神進(jìn)行了合理性審查。在“逯某與濟(jì)南市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)局醫(yī)療保險(xiǎn)行政審批案［（2015）濟(jì)行終字第113號(hào)］”中，法院在確認(rèn)市人社局58號(hào)文件第八條規(guī)定的適當(dāng)性時(shí)，對(duì)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的背景、目的及意義作出說(shuō)明，同時(shí)認(rèn)為該文件第八條中關(guān)于最低繳費(fèi)年限的規(guī)定體現(xiàn)公平、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則，也與濟(jì)南市醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)的社會(huì)現(xiàn)狀相符合。法院在確認(rèn)市人社局58號(hào)文件第八條合法性的同時(shí)又確認(rèn)了其適當(dāng)性。規(guī)范性文件合理性審核基準(zhǔn)應(yīng)該運(yùn)用正當(dāng)原則與比例原則來(lái)構(gòu)建。正當(dāng)原則考慮的是規(guī)范性文件的內(nèi)容是否正當(dāng)?！罢?dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)要求至少符合一般人民群眾的道德要求，不能違反公序良俗。比例原則考慮規(guī)范性文件的目的、手段以及二者之間的適配度，如果規(guī)范性文件為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的某種共同利益而采取了對(duì)行政相對(duì)人侵害最小化的行政手段，則該規(guī)范性文件具有合理性。同時(shí)這里采取的“侵害最小化”的行政手段是指對(duì)行政相對(duì)人損害的行政手段應(yīng)該小于“普遍損害”。“普遍損害”的標(biāo)準(zhǔn)可以參考其他規(guī)范性文件為了達(dá)成類似的共同利益而采取的損害行政相對(duì)人的行政手段（見(jiàn)表2）。

表2 合理性審查基準(zhǔn)的構(gòu)建