國家治理視域下中央地方關(guān)系的政策機(jī)理與趨向

王陽亮，蔣心悅

一、問題的提出

中央地方關(guān)系是國家治理體系的縱向體制安排，廣泛影響著政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)的運(yùn)行，中央和地方兩個積極性的發(fā)揮是中國經(jīng)濟(jì)社會取得經(jīng)濟(jì)增長與社會穩(wěn)定奇跡的重要因素。中央地方關(guān)系框架中的體制機(jī)制性安排決定了各級政府在資源配置中的權(quán)責(zé)分配與行動空間，直接影響著制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。

在政治學(xué)、財政學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，以往研究從不同學(xué)科、不同層次、不同視角對中央地方關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)、制度結(jié)構(gòu)以及地方政府的行動進(jìn)行了分析。政治學(xué)、財政學(xué)領(lǐng)域的研究大多從國家視角出發(fā)，側(cè)重在中觀層面討論政府間關(guān)系的體制機(jī)制運(yùn)行特點(diǎn)與規(guī)律，論述中央權(quán)威之于國家治理的重要性。中央地方關(guān)系涉及到府際關(guān)系、政社關(guān)系與政府職能轉(zhuǎn)變等重要問題。有學(xué)者認(rèn)為，改革開放與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，深刻地改變了政府與社會的關(guān)系，深刻地改變了中國的國土結(jié)構(gòu)，深刻地打破了既有行政區(qū)劃從計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)下來的區(qū)域關(guān)系、府際關(guān)系和行政邏輯。府際關(guān)系的重構(gòu)和優(yōu)化，是國家治理的重要戰(zhàn)略選擇。［1］也有學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)有力的中央權(quán)威是中國發(fā)展道路的核心特征，中央通過強(qiáng)有力的權(quán)威破除了轉(zhuǎn)型過程中的利益藩籬，成功進(jìn)行了頂層設(shè)計，構(gòu)筑了適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)的新型國家治理體系。［2］還有學(xué)者認(rèn)為，包容性財政體制兼顧了地方活力與中央駕馭能力，是中國能夠兼顧經(jīng)濟(jì)快速增長和市場化改革雙重目標(biāo)的重要制度邏輯。［3］管理學(xué)領(lǐng)域的研究側(cè)重從組織角度、從政策執(zhí)行角度看待中央地方關(guān)系框架下地方政府以及政府官員的行為，認(rèn)為晉升錦標(biāo)賽是具有中國特色的激勵地方官員推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式。［4］

中央地方關(guān)系是鏈接國家治理體系各部分并使之有效運(yùn)行的最為重要的體制架構(gòu)。國家治理是龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到制度、體制、機(jī)制等不同層次的結(jié)構(gòu)以及資源、組織和個體等有機(jī)要素。國家治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐探索中內(nèi)生性的戰(zhàn)略目標(biāo)。國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，為更好認(rèn)識中央地方關(guān)系的機(jī)理和趨向提供了更廣闊的視角。在國家治理視域下看待中央地方關(guān)系體制，需要從國家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)層面來把握中央地方關(guān)系的機(jī)理和前提。

二、國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央地方關(guān)系調(diào)整

中央地方關(guān)系的動態(tài)調(diào)整是國家治理體系的基本問題，牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度建設(shè)的方方面面。新時代，中央地方關(guān)系圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略布局，在政治上堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，深入開展反腐敗斗爭，從嚴(yán)考核監(jiān)督干部，確保黨中央重大決策部署落實(shí)到位；在經(jīng)濟(jì)上深化財稅體制改革，推動行政權(quán)力下放；在民生上與政府職能轉(zhuǎn)變的舉措緊密結(jié)合，以公共服務(wù)供給、滿足人民群眾日益增長的對美好生活的追求為導(dǎo)向，簡政放權(quán)，將縱向上的改革舉措落實(shí)到國家治理的基層單元，將國家治理體系的中心向基層治理下沉。

第一，黨的政治建設(shè)和組織建設(shè)是新時期中央地方關(guān)系調(diào)整的牽引機(jī)制。黨的十八大以來，黨中央通過黨內(nèi)的政治建設(shè)，教育引導(dǎo)全體黨員干部嚴(yán)守政治紀(jì)律，確保全黨令行禁止，推動各級黨組織和廣大黨員始終在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，從根本上強(qiáng)化了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時，大力加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉制度建設(shè)，針對黨內(nèi)存在的種種問題和弊端，推動全面從嚴(yán)治黨，改進(jìn)黨風(fēng)、政風(fēng)。黨的十九大以來，政治巡視作為黨章規(guī)定的重要制度，從黨內(nèi)監(jiān)督上切實(shí)強(qiáng)化了中央對于地方領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理，強(qiáng)化了中央的人事管理權(quán)，在地方政府層面加強(qiáng)了中央權(quán)威。新一輪機(jī)構(gòu)改革后的黨政體制實(shí)現(xiàn)了黨對干部的全流程管理，通過明確“誰執(zhí)行”“怎么執(zhí)行”的問題以糾正地方政府的偏差。［5］

第二，財稅體制改革作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是中央地方關(guān)系調(diào)整方面的戰(zhàn)略重點(diǎn)。只有同時發(fā)揮中央和地方兩個積極性，而非只有一個積極性，才能極大增強(qiáng)黨和國家的生機(jī)活力，從而提升國家治理效能。中央和地方兩個積極性特別是地方積極性的發(fā)揮，當(dāng)然須以科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代中央和地方財政關(guān)系為前提。［6］新時代，財稅體制改革在控制地方主義破壞性和調(diào)動地方積極性方面的舉措主要有兩個：一是以集中化措施控制地方財政風(fēng)險。黨的十八大以來，中央進(jìn)一步加強(qiáng)了對地方財政風(fēng)險的管控，針對地方財政存在的弊病特別是土地財政問題采取了一系列財權(quán)集中化的舉措，如通過土地出讓金大審計、非稅收入征管集中化確保中央全面且實(shí)時地掌握地方的土地財政信息。二是從支出性事權(quán)的劃定入手明確了中央事權(quán)、央地共同事權(quán)和地方性事權(quán)的范圍，以此作為重塑央地關(guān)系的突破口。在強(qiáng)化中央對于地方財政控制能力的同時，中央政府依據(jù)財權(quán)與事權(quán)相匹配原則加大基本公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付水平，推動事權(quán)劃分改革，在公共服務(wù)和社會管理方面進(jìn)行了一定程度的放權(quán)改革。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，財政事權(quán)是一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。［7］事權(quán)劃分改革從總體上適度加強(qiáng)了中央事權(quán)，按照事權(quán)屬性，涉及國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)總量平衡和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全域要素流動等領(lǐng)域的事權(quán)必須要完整地集中到中央，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一；社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)則確定為地方的財政事權(quán)。同時，中央提出在健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的體制機(jī)制過程中賦予地方更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項下放給地方。

第三，賦予地方自主性的放權(quán)改革主要表現(xiàn)為中央及省級政府向地方政府下放經(jīng)濟(jì)社會管理事權(quán)。簡政放權(quán)以“放管服”改革中的行政審批權(quán)改革為主線，行政審批權(quán)是各級政府之間互相制約的結(jié)構(gòu)性要素，對縱向政府關(guān)系以及組織基礎(chǔ)有較大的影響?？傮w上看，行政審批權(quán)改革取得了顯著成效，在政府與市場關(guān)系、政府間關(guān)系的調(diào)整方面起到了積極作用，行政審批和許可的事項大幅縮減。中央層面，國務(wù)院以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，先后大幅取消和下放行政審批事項，協(xié)同推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。地方層面，行政審批改革突出“下沉”的特征，跨層級的縱向簡政放權(quán)使行政審批權(quán)限下放到基層街鄉(xiāng)一級。與審批權(quán)下放并行，基本公共服務(wù)的供給責(zé)任和事權(quán)也下沉到基層政府，有關(guān)居民生活、社會治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢的基本公共服務(wù)職能下移。同時，監(jiān)督管理及執(zhí)法的權(quán)力也下沉到基層政府，且強(qiáng)化了基層政府貫徹執(zhí)行國家政策和上級政府政策的責(zé)任。

三、國家建設(shè)與治理：中央地方關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理

中央地方關(guān)系是國家政治運(yùn)行的神經(jīng)，其貫穿于國家建設(shè)和國家治理的發(fā)展脈絡(luò)，關(guān)系到國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)運(yùn)行的方方面面?；厮輫椰F(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程，不同時期中央地方關(guān)系的設(shè)計和調(diào)整是根據(jù)特定的社會經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行探索的。我國的中央地方關(guān)系安排雖在一定程度上借鑒了蘇聯(lián)的政治體制，但更多是基于建設(shè)、改革實(shí)踐的自主性、內(nèi)生性來設(shè)計的。宏觀上，中央地方關(guān)系的建構(gòu)和調(diào)整方向始終服務(wù)于國家戰(zhàn)略，一方面要確保中央權(quán)威和資源配置能力，另一方面要平衡地方發(fā)展的積極性與地方主義的保守性、破壞性，以實(shí)現(xiàn)國家建設(shè)和國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)。在國家建設(shè)與治理的不同時期，中央決定資源分配的方向、手段有著不一樣的特點(diǎn)，反映著不同時期黨的路線方針政策、國家不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）國家現(xiàn)代化是中央地方關(guān)系調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)

中央地方關(guān)系是縱向不同層次行政主體間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，是支撐國家結(jié)構(gòu)的基本關(guān)系。中華人民共和國成立以來，中央地方關(guān)系的總體脈絡(luò)是權(quán)力向中央集中。中央權(quán)威來源于黨在國家政治生活中的核心地位。政黨驅(qū)動國家現(xiàn)代化建設(shè)的邏輯［8］決定了中央地方關(guān)系的體制從根本上服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)。

實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化始終是中國共產(chǎn)黨人從事國家建設(shè)、改革和發(fā)展的奮斗目標(biāo)，中央地方關(guān)系在不同歷史時期的形成和調(diào)整也與國家現(xiàn)代化建設(shè)的需要緊密相關(guān)。早在1954年，黨就把農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)四個現(xiàn)代化正式確定為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。中國現(xiàn)代化的實(shí)踐體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會和技術(shù)等方面，包括了經(jīng)濟(jì)上GDP持續(xù)高速增長、社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展、人口的地區(qū)流動和階層流動，信息技術(shù)快速發(fā)展以及重大技術(shù)上自主創(chuàng)新保障國家安全等。國家治理現(xiàn)代化的提出，也就是在四個現(xiàn)代化基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)建立一套相對成熟的政治、經(jīng)濟(jì)、管理領(lǐng)域的體制、機(jī)制，使縱向和橫向的機(jī)構(gòu)體系高效運(yùn)行，從根本上保障社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的總體戰(zhàn)略付諸實(shí)施。

中央地方關(guān)系是政治體制和國家治理體系的重要部分，這一對關(guān)系的變化顯示出中國政治體制運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律，其一是體現(xiàn)中央層面上黨的領(lǐng)導(dǎo)對推動現(xiàn)代化的主導(dǎo)性作用，其二是映射出現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對政治體制運(yùn)行與調(diào)整的影響，可以概括地劃分為從國家建設(shè)到國家治理的兩個維度。從國家建設(shè)到國家治理是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的連續(xù)性主線，國家建設(shè)和國家治理有著共同的中心化和系統(tǒng)干預(yù)的特點(diǎn)，但又有不同的需求和取向。國家建設(shè)與治理都需要中央層面高度的干預(yù)能力，只是在干預(yù)目的上國家建設(shè)側(cè)重于保供給，而國家治理側(cè)重于調(diào)分配。從時點(diǎn)看，20世紀(jì)80年代末期，中央針對地區(qū)差距的政策標(biāo)志著中央和地方關(guān)系的發(fā)展開始從保供給向調(diào)分配的轉(zhuǎn)換，這一轉(zhuǎn)換最終通過調(diào)整財政收入與分配關(guān)系的稅制改革得以實(shí)現(xiàn)。

就國家現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)工程而言，國家建設(shè)與國家治理的制度演進(jìn)是一個連續(xù)體。從國家建設(shè)到國家治理，中央地方關(guān)系始終都需要保持中央對社會系統(tǒng)的控制和干預(yù)。換言之，無論在哪一個主題下，中央地方關(guān)系都是以確立和維護(hù)中央權(quán)威為根本的，通過中國共產(chǎn)黨高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨的組織建設(shè)和思想建設(shè)以及黨的組織廣泛而深入地進(jìn)入社會生活各個領(lǐng)域，確保中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的中心地位，形成中央地方之間對社會資源的“集中提?。俜峙洹保?］的模式。這種模式取決于一定時期有限的社會資源總量與社會物質(zhì)文化需求快速增長之間的矛盾，也受到國際環(huán)境中的外部壓力影響。中央地方關(guān)系是一套動態(tài)調(diào)整的政策體系，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的資源與風(fēng)險對整個社會系統(tǒng)進(jìn)行縱向干預(yù)，同時這種干預(yù)直接作用在資源的流向上，把有限資源用在推動現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)工程、重大戰(zhàn)役上。與之并行，通過黨的思想理論建設(shè)、政治建設(shè)以及社會主義教育的政治動員和社會動員，中央地方關(guān)系在實(shí)踐中不僅是一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系，還是一種被廣泛認(rèn)同的社會觀念與意識，體現(xiàn)為社會公眾對中央政策的贊許性支持和對中央的高度信任。

（二）嵌入社會結(jié)構(gòu)變遷的中央地方關(guān)系

從現(xiàn)代化的角度看，中央地方關(guān)系的演進(jìn)不僅反映出政治領(lǐng)域不同層級行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系的配置，更在深層次上映射出社會結(jié)構(gòu)變化。從根本上說，國家建設(shè)向國家治理的更新迭代是由社會生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展與調(diào)整所決定的。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的要素流動與利益分化，疊加不同時期國際上外部環(huán)境條件變化，推動著中央地方關(guān)系建構(gòu)的主題從國家建設(shè)邁向國家治理。

從社會結(jié)構(gòu)變遷的角度看，國家治理之于中央地方關(guān)系調(diào)整的內(nèi)涵主要有兩個方面：一是國家治理所面向的經(jīng)濟(jì)社會條件以流動性為顯著特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革形成了資源、要素流動和產(chǎn)業(yè)集聚，帶來了體制內(nèi)外、城鄉(xiāng)之間的人口流動（見圖1、圖2）以及由流動帶來的公共服務(wù)供給和社會保障問題。社會流動性從根本上使地方各層級政府收入和支出水平逐漸差異化，最終促使中央地方關(guān)系的走向從“保供給”向“調(diào)分配”轉(zhuǎn)換，尤其是通過上級政府轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)財力分化，保障地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)托底標(biāo)準(zhǔn)水平的基本公共服務(wù)供給均等。二是國家治理所面對的是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及社會成員利益分化不斷加深的格局?？陀^上，社會利益分化是在一定的社會主義經(jīng)濟(jì)積累與外部壓力下降的情況下發(fā)生的。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，這從根本上決定了資源要素流動、集聚的取向。然而，作為工具的市場機(jī)制及其適用范圍本身也是有限的，市場機(jī)制并不能夠解決全部的社會問題，甚至其本身就是造成社會不平等現(xiàn)象的原因，是侵蝕社會規(guī)范價值的風(fēng)險之源。制約市場價值觀和市場邏輯的負(fù)面影響所指向的是建立政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，從而形成良好的市場秩序和社會規(guī)范。由此，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的中央地方關(guān)系就是要強(qiáng)調(diào)中央政府的調(diào)控功能，以實(shí)現(xiàn)社會主義制度的本質(zhì)和優(yōu)勢。

圖1 改革開放以來城鎮(zhèn)體制內(nèi)外就業(yè)人員所占比例的變化①數(shù)據(jù)來源《中國勞動統(tǒng)計年鑒2019》《中國勞動統(tǒng)計年鑒2021》，其中公有制單位就業(yè)人員總數(shù)按照城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中國有單位和集體單位就業(yè)人員的總和估算。

圖2 1998－2021年城鄉(xiāng)人口所占比例的變化

對照改革開放前后的中央地方關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和積累性角度能夠看出不同的社會經(jīng)濟(jì)條件之下的系統(tǒng)目標(biāo)轉(zhuǎn)換與體制機(jī)制調(diào)整的特點(diǎn)。改革開放以前，計劃經(jīng)濟(jì)體制之下的地方政府主要以執(zhí)行中央的計劃和任務(wù)為主，各級政府在財權(quán)和事權(quán)上根據(jù)統(tǒng)一計劃指令而匹配，地區(qū)間發(fā)展相對均衡。由此，在現(xiàn)代化建設(shè)的共同目標(biāo)下，中央到地方再到社會成員的利益結(jié)構(gòu)有了一致性，形成了強(qiáng)化積累、保障物資供應(yīng)的體制。這一時期，中央通過政治動員實(shí)現(xiàn)了全黨全社會以現(xiàn)代化建設(shè)為意志目標(biāo)的內(nèi)部凝聚，通過資源調(diào)配和動員完成了工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)備轉(zhuǎn)移，這為中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展打下了基礎(chǔ)，一定程度上促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。改革開放初期，經(jīng)濟(jì)體制改革對于政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整主要是向企業(yè)下放權(quán)力；對于條塊關(guān)系的調(diào)整主要是中央各部門對人財物、產(chǎn)供銷所掌握的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行下放。這一時期，放權(quán)的目的是促進(jìn)資源有效利用和勞動力的參與，也就是動員人民群眾參加社會主義建設(shè)。隨著放權(quán)的進(jìn)行，地方政府所承擔(dān)的管理事務(wù)和職責(zé)持續(xù)增加，以發(fā)展為導(dǎo)向的政策激勵地方政府推動各類基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)項目，積極擴(kuò)張地方財政。由于資源稟賦和政策優(yōu)惠不同，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平逐漸分化，在東中西部、省內(nèi)不同層級的地區(qū)間開始出現(xiàn)資源、人才虹吸效應(yīng)，地方保護(hù)主義有所抬頭。從20世紀(jì)90年代開始，我國逐步從物資短缺轉(zhuǎn)變成物資相對充裕，以往計劃性分配生產(chǎn)生活資料的機(jī)制被取消。人口流動和城市化進(jìn)程在市場機(jī)制推動下呈現(xiàn)出集中化的趨勢，即公共資源、公共服務(wù)不斷向城市集中、向發(fā)達(dá)地區(qū)集中。這就需要中央對社會資源分配的干預(yù)從原有相對集中化的“保供給”轉(zhuǎn)向以資源均衡、縮小差距為導(dǎo)向的“調(diào)分配”，通過中央集中財力再分配以克服地方利益結(jié)構(gòu)的局限。由此，國家治理的內(nèi)在涵義也就是強(qiáng)調(diào)在國家建設(shè)和積累達(dá)到一定的水平時以體制機(jī)制調(diào)整分配結(jié)構(gòu)的必要性，其顯著標(biāo)志就是20世紀(jì)90年代的分稅制改革。

（三）中央與地方權(quán)責(zé)配置的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，中央地方關(guān)系主要涉及財權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理（審批）權(quán)，其有效運(yùn)行得益于內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的兩個規(guī)則：一是始終堅持財權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)向中央集中，二是持續(xù)下放管理權(quán)抑制中央各部門的官僚主義并調(diào)動地方的積極性和能動因素。

從中央地方關(guān)系調(diào)整的長周期看，財權(quán)、人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)始終是向中央集中的過程。20世紀(jì)50年代的放權(quán)改革與80年代的放權(quán)改革中財權(quán)經(jīng)過短暫的下放而收回，總體上呈現(xiàn)出財權(quán)、稅權(quán)向中央不斷集中的趨勢，確保了中央財力在“保供給”乃至“調(diào)分配”上的客觀需要。盡管財權(quán)、稅權(quán)向中央不斷集中，但地方及企業(yè)必須的機(jī)動財力在政策范圍內(nèi)依然保持彈性。在財稅體制完善的同時，中央的人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)是調(diào)動地方積極性的重要手段，中央對地方的控制建立在黨管干部原則基礎(chǔ)上，體現(xiàn)于干部政績考核、干部任用、干部監(jiān)督和干部教育等各方面。黨的十八大以來，我國切實(shí)強(qiáng)化了中央的人事管理權(quán)，中央對于地方領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理也鞏固了中央權(quán)威。

對比而言，行政管理權(quán)力則是一個持續(xù)下放的過程。自計劃經(jīng)濟(jì)體制建立開始，我國就提出了中央不能過分集權(quán)的原則。因此，基于國家經(jīng)濟(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需要，如何進(jìn)行行政管理權(quán)力下放始終是中央層面關(guān)注的重要問題。尤其是改革開放以來，中央地方關(guān)系的調(diào)整主要從管理職能上探索放權(quán)改革，即以職責(zé)的下放來推動完善地方政府行政管理的職能，劃分中央和地方政府的事權(quán)范圍，這也是社會主義行政體制發(fā)展和完善的線索?？傮w上看，從完成社會主義改造開始，中央層面始終在探索放權(quán)的方式和方法，其間雖然經(jīng)歷了一些波折，但這種調(diào)動地方以及社會積極性的思路一以貫之。就改革開放以來的行政體制改革而言，政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、調(diào)動中央和地方兩個積極性所用到的主要政策工具就是行政管理性的放權(quán)，劃分央地職責(zé)，強(qiáng)化屬地責(zé)任。

行政放權(quán)改革是優(yōu)化政府職責(zé)體系，調(diào)節(jié)政府與市場、政府與社會的關(guān)系，提高治理效能，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。改革開放之前，行政放權(quán)的意圖是在統(tǒng)一計劃下建立政府內(nèi)部分級管理、層層負(fù)責(zé)的制度，在國家計劃之下下放行政管理權(quán)限，使經(jīng)濟(jì)管理體制內(nèi)部的地方政府及企業(yè)能夠在國家計劃的指導(dǎo)下有一定的自主權(quán)。改革開放以后，一些企業(yè)從體制內(nèi)轉(zhuǎn)移出來，同時也出現(xiàn)了大量新增的市場主體，由此行政放權(quán)不僅是體制內(nèi)部不同行政層級之間的權(quán)力調(diào)整，還疊加了政府向社會簡政放權(quán)，以期在地方政府職能轉(zhuǎn)換中培育社會主體，使多元的社會主體參與到調(diào)節(jié)分配的治理過程之中。體制內(nèi)部自上而下的放權(quán)和政府向社會的放權(quán)機(jī)制是調(diào)動地方和市場主體積極性的必要機(jī)制，也是理解行政體制改革的重要基點(diǎn)。以社會保障體系為例：經(jīng)濟(jì)體制改革后，企業(yè)改制，大量人員流出體制，沖擊了原有“單位福利”為代表的傳統(tǒng)社會保障制度。由此，各地開始了諸多自發(fā)探索，以解決職工退休和國企脫困的社會保障問題。這一時期，企業(yè)等市場主體開始與政府互相協(xié)作，治理主體多元格局開始顯現(xiàn)。其后，在中央指導(dǎo)下，通過地方試點(diǎn)逐步積累經(jīng)驗并提升統(tǒng)籌層次完善現(xiàn)代社會保障制度，以更好地發(fā)揮社會保障體系預(yù)防貧困、減少不平等的作用，使全體國民共享發(fā)展成果。［10］

（四）權(quán)責(zé)配置成效與內(nèi)在張力

要實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》所提出的到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，其背后的制度保障在于合理配置中央與地方的財力和支出責(zé)任并形成協(xié)同有效的平衡機(jī)制。改革開放以來，中央的宏觀調(diào)控與統(tǒng)籌的能力不斷加強(qiáng)，中央稅收返還和補(bǔ)助在中央財政支出中的比重逐年上升（見圖3）。大規(guī)模的中央對地方轉(zhuǎn)移支付調(diào)整了區(qū)域財力分布（見圖4），在托底基本公共服務(wù)和健全社會保障方面發(fā)揮著不可替代的作用；轉(zhuǎn)移支付制度推動實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)間相對均等（見圖5），逐步完善了農(nóng)村的社會保障體系。

圖3 1999－2021年中央稅收返還和補(bǔ)助總在中央財政支出中的比重變化

圖4 1994－2020年東中西部四省人均一般公共預(yù)算支出的變化①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局，整理自CEIC數(shù)據(jù)庫。人均一般公共預(yù)算支出衡量中央轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)后地方實(shí)際財力水平，東中西部四省的人均一般公共預(yù)算支出水平趨近。（單位：萬元）

圖5 1997－2019年城鄉(xiāng)人均轉(zhuǎn)移性收入差值增長率的變化②數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局，整理自CEIC數(shù)據(jù)庫。城鄉(xiāng)人均轉(zhuǎn)移性收入差值增長率衡量財政體制中社會保障支出的調(diào)節(jié)作用。城鄉(xiāng)人均轉(zhuǎn)移性收入差距趨于縮小。

隨著人口流動、城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程加速，政府簡政放權(quán)改革不斷深化。放權(quán)改革在一定程度上調(diào)動了地方積極性，促進(jìn)了地方服務(wù)型政府建設(shè)，但是財權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中與行政管理權(quán)分散的復(fù)合型體制在運(yùn)行中也存在一些張力。如財權(quán)與事權(quán)逆向運(yùn)動在國家行政體制改革中的共性問題：20世紀(jì)80年代以來，單一制國家行政體制改革在運(yùn)行過程中往往沒有賦予地方以對等的收入與支出權(quán)。［11］從改革結(jié)果看仍然是持續(xù)將事務(wù)和責(zé)任移交給地方，并沒有伴隨相稱的資源轉(zhuǎn)移，地方負(fù)擔(dān)日益增加。［12］再如財權(quán)下放改革后各層次政府間的協(xié)同問題：以往研究發(fā)現(xiàn)省級以下政府間關(guān)系調(diào)整存在的主要問題仍然是權(quán)力如何分配，特別是市縣兩級政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。盡管財政體制改革后縮減了管理的層次和層級，但并沒有明顯地提高行政效率。在實(shí)際運(yùn)行中，省－市－縣三級行政管理體制并未發(fā)生根本性變化，但層次間的關(guān)系更為復(fù)雜，如何妥善協(xié)調(diào)市級、縣級關(guān)系成為一個迫切的問題。

四、中央地方關(guān)系調(diào)整的政策趨向

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”，同時提出“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”。充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，要切實(shí)從體制和機(jī)制上理順中央和地方關(guān)系中各層次政府的職責(zé)分工，合理劃分央地財權(quán)和事權(quán)，既要發(fā)揮中央政府在國家治理體系中的再分配作用，又要充分調(diào)動地方積極性，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。

（一）合理配置省級政府以下的事權(quán)和財權(quán)

事權(quán)不僅決定著財力分配，而且事權(quán)劃分本身就需要克服科層體制的慣性。單一制中央集權(quán)體制下，地方政府對于事權(quán)分配的影響能力較小，相關(guān)制度也偏重原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)。以往，地方政府事權(quán)都是向上對口，同時還包括一部分上級交辦的任務(wù)。放權(quán)改革以來，省級以下政府的事權(quán)往往會向基層政府下沉，不僅需要基層政府制定負(fù)面清單，更深層次上還需以基層治理和公共服務(wù)的需求為導(dǎo)向來確定省級以下政府間的差異性事權(quán)，擴(kuò)充市、縣（區(qū)）兩級政府的指導(dǎo)功能。

向地方政府下放行政管理權(quán)還需應(yīng)對地方財政能力的問題。目前，基層大都存在基本民生保障支出、運(yùn)轉(zhuǎn)性支出和經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出三類需求同時大規(guī)模剛性增長的情況，這種增長具有基本制度要求和基本經(jīng)濟(jì)社會格局變動雙重驅(qū)動特征，公共產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)上移引發(fā)單位公共產(chǎn)品供給成本上升從而導(dǎo)致支出急劇膨脹。［13］從發(fā)展趨勢上看，地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任不斷增長且支出規(guī)模遠(yuǎn)超自有財力規(guī)模，財政收支缺口呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的跡象。與此同時，地方政府對于轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度較大，還有些地區(qū)地方政府存在一定的債務(wù)風(fēng)險。［14］對此，在財稅體制改革過程中應(yīng)統(tǒng)籌推動轉(zhuǎn)移支付制度的改革，充分考量各層級政府財政收入結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步鞏固中央和省級政府的轉(zhuǎn)移支付能力，規(guī)范市一級和縣市級收入劃分，增強(qiáng)縣級財政面向農(nóng)村提供公共服務(wù)的能力。針對行政放權(quán)中遇到的條塊之間的協(xié)調(diào)問題，要探索地方政府間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，［15］對于跨域的公共服務(wù)供給和社會管理問題提供協(xié)商平臺。

（二）建立政府間的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制

政府間職責(zé)發(fā)生爭議一方面是由國家治理的復(fù)雜性所決定，另一方面也與現(xiàn)行對于地方政府事權(quán)的相關(guān)規(guī)定較為模糊龐雜有關(guān)。在行政管理權(quán)方面，中央地方之間權(quán)限劃分的依據(jù)較為繁雜，既有憲法、組織法、行政實(shí)體法，也有國務(wù)院的行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，還有黨中央及其部門的黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文。［16］其中爭議既有制度未盡說明的原因，也有不同時期規(guī)定前后存在矛盾以及不同部門之間、制度文本之間相互“打架”的現(xiàn)象。因此，中央地方關(guān)系運(yùn)行不僅要遵照制度規(guī)范，也需要兼顧原則性和靈活性的政策機(jī)制去調(diào)節(jié)。

這類問題在其他國家同樣存在。英、日等國的慣常做法是通過司法途徑建立央地關(guān)系的仲裁機(jī)制。例如，以獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的司法機(jī)構(gòu)來擔(dān)當(dāng)央地糾紛的仲裁者，通過調(diào)解或判例來豐富央地關(guān)系運(yùn)行的規(guī)則，平衡央地之間的利益博弈。［17］這種類型的仲裁機(jī)制也適用于橫向部門之間的政策爭議或者跨區(qū)域問題的治理。以日本為例，中央政府在總務(wù)省設(shè)立了中央與地方糾紛處理委員會，負(fù)責(zé)處理中央政府與地方政府的糾紛，同時還在都道府縣與市村町之間建立了自治糾紛處理委員制度。［18］

在我國，不同層級政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制主要依賴于行政手段，上一級政府始終處于強(qiáng)勢地位，地方政府尤其是屬地街鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級往往因缺乏與上一級政府協(xié)商的機(jī)制而難以為決策提供參考。筆者認(rèn)為，除了構(gòu)建司法性仲裁機(jī)制，還需要在行政體制內(nèi)部創(chuàng)設(shè)基層逆向調(diào)動上級部門政策、資源的彈性化、協(xié)商性機(jī)制。當(dāng)前，已有一些地方開始了有益探索。如北京創(chuàng)建了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，為基層政府下情上達(dá)提供了途徑，通過上下級政府間的互動讓基層政府參與到上級政府的決策中，以此整合各層次政府的政策訴求。

（三）以公共服務(wù)為中心，切實(shí)增強(qiáng)地方政府的治理能力

基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)共同富裕的重要保障，是體現(xiàn)制度優(yōu)勢、在發(fā)展中保障和改善民生、提高人民生活品質(zhì)的重中之重。黨的十八大以來，基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。新時代，推進(jìn)實(shí)施基本公共服務(wù)均等化仍然迫切需要中央和省級政府加大統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域均衡和共同富裕實(shí)現(xiàn)。

調(diào)動地方政府的積極性，提升地方政府治理能力，需要從根本上轉(zhuǎn)變唯GDP的導(dǎo)向，進(jìn)一步鼓勵地方政府圍繞公共服務(wù)和人民群眾急難愁盼問題提高政府效能，減少行政成本，推進(jìn)治理創(chuàng)新。一方面，關(guān)注新技術(shù)對公共服務(wù)供給體系效率提升的作用。面對下沉到地方的權(quán)責(zé)，新技術(shù)應(yīng)用是未來改進(jìn)公共服務(wù)、提高行政效率的重要手段，應(yīng)通過優(yōu)化信息共享和信息傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)行政管理體制扁平化和行政流程精細(xì)化管理。另一方面，要進(jìn)一步為地方政府減負(fù)，特別是要把基層不具有承接能力的事權(quán)剝離出去，使基層干部集中精力聚焦公共服務(wù)，回應(yīng)社會需求。在基層干部隊伍建設(shè)方面，應(yīng)完善干部選拔晉升、容錯機(jī)制，鼓勵并支持基層干部結(jié)合實(shí)際大膽探索，先行先試。