國(guó)家治理視域下中央地方關(guān)系的政策機(jī)理與趨向

王陽(yáng)亮，蔣心悅

一、問(wèn)題的提出

中央地方關(guān)系是國(guó)家治理體系的縱向體制安排，廣泛影響著政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)的運(yùn)行，中央和地方兩個(gè)積極性的發(fā)揮是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)穩(wěn)定奇跡的重要因素。中央地方關(guān)系框架中的體制機(jī)制性安排決定了各級(jí)政府在資源配置中的權(quán)責(zé)分配與行動(dòng)空間，直接影響著制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化。

在政治學(xué)、財(cái)政學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域，以往研究從不同學(xué)科、不同層次、不同視角對(duì)中央地方關(guān)系的發(fā)展脈絡(luò)、制度結(jié)構(gòu)以及地方政府的行動(dòng)進(jìn)行了分析。政治學(xué)、財(cái)政學(xué)領(lǐng)域的研究大多從國(guó)家視角出發(fā)，側(cè)重在中觀層面討論政府間關(guān)系的體制機(jī)制運(yùn)行特點(diǎn)與規(guī)律，論述中央權(quán)威之于國(guó)家治理的重要性。中央地方關(guān)系涉及到府際關(guān)系、政社關(guān)系與政府職能轉(zhuǎn)變等重要問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為，改革開(kāi)放與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，深刻地改變了政府與社會(huì)的關(guān)系，深刻地改變了中國(guó)的國(guó)土結(jié)構(gòu)，深刻地打破了既有行政區(qū)劃從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來(lái)的區(qū)域關(guān)系、府際關(guān)系和行政邏輯。府際關(guān)系的重構(gòu)和優(yōu)化，是國(guó)家治理的重要戰(zhàn)略選擇。［1］也有學(xué)者認(rèn)為，強(qiáng)有力的中央權(quán)威是中國(guó)發(fā)展道路的核心特征，中央通過(guò)強(qiáng)有力的權(quán)威破除了轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利益藩籬，成功進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)筑了適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新型國(guó)家治理體系。［2］還有學(xué)者認(rèn)為，包容性財(cái)政體制兼顧了地方活力與中央駕馭能力，是中國(guó)能夠兼顧經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和市場(chǎng)化改革雙重目標(biāo)的重要制度邏輯。［3］管理學(xué)領(lǐng)域的研究側(cè)重從組織角度、從政策執(zhí)行角度看待中央地方關(guān)系框架下地方政府以及政府官員的行為，認(rèn)為晉升錦標(biāo)賽是具有中國(guó)特色的激勵(lì)地方官員推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方式。［4］

中央地方關(guān)系是鏈接國(guó)家治理體系各部分并使之有效運(yùn)行的最為重要的體制架構(gòu)。國(guó)家治理是龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到制度、體制、機(jī)制等不同層次的結(jié)構(gòu)以及資源、組織和個(gè)體等有機(jī)要素。國(guó)家治理現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐探索中內(nèi)生性的戰(zhàn)略目標(biāo)。國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，為更好認(rèn)識(shí)中央地方關(guān)系的機(jī)理和趨向提供了更廣闊的視角。在國(guó)家治理視域下看待中央地方關(guān)系體制，需要從國(guó)家現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)層面來(lái)把握中央地方關(guān)系的機(jī)理和前提。

二、國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的中央地方關(guān)系調(diào)整

中央地方關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整是國(guó)家治理體系的基本問(wèn)題，牽涉到政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度建設(shè)的方方面面。新時(shí)代，中央地方關(guān)系圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略布局，在政治上堅(jiān)持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，從嚴(yán)考核監(jiān)督干部，確保黨中央重大決策部署落實(shí)到位；在經(jīng)濟(jì)上深化財(cái)稅體制改革，推動(dòng)行政權(quán)力下放；在民生上與政府職能轉(zhuǎn)變的舉措緊密結(jié)合，以公共服務(wù)供給、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的追求為導(dǎo)向，簡(jiǎn)政放權(quán)，將縱向上的改革舉措落實(shí)到國(guó)家治理的基層單元，將國(guó)家治理體系的中心向基層治理下沉。

第一，黨的政治建設(shè)和組織建設(shè)是新時(shí)期中央地方關(guān)系調(diào)整的牽引機(jī)制。黨的十八大以來(lái)，黨中央通過(guò)黨內(nèi)的政治建設(shè)，教育引導(dǎo)全體黨員干部嚴(yán)守政治紀(jì)律，確保全黨令行禁止，推動(dòng)各級(jí)黨組織和廣大黨員始終在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，從根本上強(qiáng)化了中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，大力加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉制度建設(shè)，針對(duì)黨內(nèi)存在的種種問(wèn)題和弊端，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨，改進(jìn)黨風(fēng)、政風(fēng)。黨的十九大以來(lái)，政治巡視作為黨章規(guī)定的重要制度，從黨內(nèi)監(jiān)督上切實(shí)強(qiáng)化了中央對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理，強(qiáng)化了中央的人事管理權(quán)，在地方政府層面加強(qiáng)了中央權(quán)威。新一輪機(jī)構(gòu)改革后的黨政體制實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)干部的全流程管理，通過(guò)明確“誰(shuí)執(zhí)行”“怎么執(zhí)行”的問(wèn)題以糾正地方政府的偏差。［5］

第二，財(cái)稅體制改革作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是中央地方關(guān)系調(diào)整方面的戰(zhàn)略重點(diǎn)。只有同時(shí)發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，而非只有一個(gè)積極性，才能極大增強(qiáng)黨和國(guó)家的生機(jī)活力，從而提升國(guó)家治理效能。中央和地方兩個(gè)積極性特別是地方積極性的發(fā)揮，當(dāng)然須以科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代中央和地方財(cái)政關(guān)系為前提。［6］新時(shí)代，財(cái)稅體制改革在控制地方主義破壞性和調(diào)動(dòng)地方積極性方面的舉措主要有兩個(gè)：一是以集中化措施控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八大以來(lái)，中央進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管控，針對(duì)地方財(cái)政存在的弊病特別是土地財(cái)政問(wèn)題采取了一系列財(cái)權(quán)集中化的舉措，如通過(guò)土地出讓金大審計(jì)、非稅收入征管集中化確保中央全面且實(shí)時(shí)地掌握地方的土地財(cái)政信息。二是從支出性事權(quán)的劃定入手明確了中央事權(quán)、央地共同事權(quán)和地方性事權(quán)的范圍，以此作為重塑央地關(guān)系的突破口。在強(qiáng)化中央對(duì)于地方財(cái)政控制能力的同時(shí)，中央政府依據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配原則加大基本公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付水平，推動(dòng)事權(quán)劃分改革，在公共服務(wù)和社會(huì)管理方面進(jìn)行了一定程度的放權(quán)改革。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政事權(quán)是一級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。［7］事權(quán)劃分改革從總體上適度加強(qiáng)了中央事權(quán)，按照事權(quán)屬性，涉及國(guó)家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)總量平衡和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全域要素流動(dòng)等領(lǐng)域的事權(quán)必須要完整地集中到中央，確保法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一；社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)則確定為地方的財(cái)政事權(quán)。同時(shí)，中央提出在健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的體制機(jī)制過(guò)程中賦予地方更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方。

第三，賦予地方自主性的放權(quán)改革主要表現(xiàn)為中央及省級(jí)政府向地方政府下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)以“放管服”改革中的行政審批權(quán)改革為主線，行政審批權(quán)是各級(jí)政府之間互相制約的結(jié)構(gòu)性要素，對(duì)縱向政府關(guān)系以及組織基礎(chǔ)有較大的影響?？傮w上看，行政審批權(quán)改革取得了顯著成效，在政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府間關(guān)系的調(diào)整方面起到了積極作用，行政審批和許可的事項(xiàng)大幅縮減。中央層面，國(guó)務(wù)院以職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向，先后大幅取消和下放行政審批事項(xiàng)，協(xié)同推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。地方層面，行政審批改革突出“下沉”的特征，跨層級(jí)的縱向簡(jiǎn)政放權(quán)使行政審批權(quán)限下放到基層街鄉(xiāng)一級(jí)。與審批權(quán)下放并行，基本公共服務(wù)的供給責(zé)任和事權(quán)也下沉到基層政府，有關(guān)居民生活、社會(huì)治安、城鄉(xiāng)建設(shè)、公共設(shè)施管理等適宜由基層政府發(fā)揮信息、管理優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)職能下移。同時(shí)，監(jiān)督管理及執(zhí)法的權(quán)力也下沉到基層政府，且強(qiáng)化了基層政府貫徹執(zhí)行國(guó)家政策和上級(jí)政府政策的責(zé)任。

三、國(guó)家建設(shè)與治理：中央地方關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理

中央地方關(guān)系是國(guó)家政治運(yùn)行的神經(jīng)，其貫穿于國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理的發(fā)展脈絡(luò)，關(guān)系到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行的方方面面?；厮輫?guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程，不同時(shí)期中央地方關(guān)系的設(shè)計(jì)和調(diào)整是根據(jù)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行探索的。我國(guó)的中央地方關(guān)系安排雖在一定程度上借鑒了蘇聯(lián)的政治體制，但更多是基于建設(shè)、改革實(shí)踐的自主性、內(nèi)生性來(lái)設(shè)計(jì)的。宏觀上，中央地方關(guān)系的建構(gòu)和調(diào)整方向始終服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，一方面要確保中央權(quán)威和資源配置能力，另一方面要平衡地方發(fā)展的積極性與地方主義的保守性、破壞性，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)。在國(guó)家建設(shè)與治理的不同時(shí)期，中央決定資源分配的方向、手段有著不一樣的特點(diǎn)，反映著不同時(shí)期黨的路線方針政策、國(guó)家不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）國(guó)家現(xiàn)代化是中央地方關(guān)系調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)

中央地方關(guān)系是縱向不同層次行政主體間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，是支撐國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本關(guān)系。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中央地方關(guān)系的總體脈絡(luò)是權(quán)力向中央集中。中央權(quán)威來(lái)源于黨在國(guó)家政治生活中的核心地位。政黨驅(qū)動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的邏輯［8］決定了中央地方關(guān)系的體制從根本上服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)。

實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化始終是中國(guó)共產(chǎn)黨人從事國(guó)家建設(shè)、改革和發(fā)展的奮斗目標(biāo)，中央地方關(guān)系在不同歷史時(shí)期的形成和調(diào)整也與國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的需要緊密相關(guān)。早在1954年，黨就把農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)四個(gè)現(xiàn)代化正式確定為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。中國(guó)現(xiàn)代化的實(shí)踐體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和技術(shù)等方面，包括了經(jīng)濟(jì)上GDP持續(xù)高速增長(zhǎng)、社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展、人口的地區(qū)流動(dòng)和階層流動(dòng)，信息技術(shù)快速發(fā)展以及重大技術(shù)上自主創(chuàng)新保障國(guó)家安全等。國(guó)家治理現(xiàn)代化的提出，也就是在四個(gè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)建立一套相對(duì)成熟的政治、經(jīng)濟(jì)、管理領(lǐng)域的體制、機(jī)制，使縱向和橫向的機(jī)構(gòu)體系高效運(yùn)行，從根本上保障社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的總體戰(zhàn)略付諸實(shí)施。

中央地方關(guān)系是政治體制和國(guó)家治理體系的重要部分，這一對(duì)關(guān)系的變化顯示出中國(guó)政治體制運(yùn)行的特點(diǎn)和規(guī)律，其一是體現(xiàn)中央層面上黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)推動(dòng)現(xiàn)代化的主導(dǎo)性作用，其二是映射出現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)政治體制運(yùn)行與調(diào)整的影響，可以概括地劃分為從國(guó)家建設(shè)到國(guó)家治理的兩個(gè)維度。從國(guó)家建設(shè)到國(guó)家治理是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的連續(xù)性主線，國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理有著共同的中心化和系統(tǒng)干預(yù)的特點(diǎn)，但又有不同的需求和取向。國(guó)家建設(shè)與治理都需要中央層面高度的干預(yù)能力，只是在干預(yù)目的上國(guó)家建設(shè)側(cè)重于保供給，而國(guó)家治理側(cè)重于調(diào)分配。從時(shí)點(diǎn)看，20世紀(jì)80年代末期，中央針對(duì)地區(qū)差距的政策標(biāo)志著中央和地方關(guān)系的發(fā)展開(kāi)始從保供給向調(diào)分配的轉(zhuǎn)換，這一轉(zhuǎn)換最終通過(guò)調(diào)整財(cái)政收入與分配關(guān)系的稅制改革得以實(shí)現(xiàn)。

就國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的系統(tǒng)工程而言，國(guó)家建設(shè)與國(guó)家治理的制度演進(jìn)是一個(gè)連續(xù)體。從國(guó)家建設(shè)到國(guó)家治理，中央地方關(guān)系始終都需要保持中央對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的控制和干預(yù)。換言之，無(wú)論在哪一個(gè)主題下，中央地方關(guān)系都是以確立和維護(hù)中央權(quán)威為根本的，通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨的組織建設(shè)和思想建設(shè)以及黨的組織廣泛而深入地進(jìn)入社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，確保中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的中心地位，形成中央地方之間對(duì)社會(huì)資源的“集中提?。俜峙洹保?］的模式。這種模式取決于一定時(shí)期有限的社會(huì)資源總量與社會(huì)物質(zhì)文化需求快速增長(zhǎng)之間的矛盾，也受到國(guó)際環(huán)境中的外部壓力影響。中央地方關(guān)系是一套動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策體系，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的資源與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行縱向干預(yù)，同時(shí)這種干預(yù)直接作用在資源的流向上，把有限資源用在推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)工程、重大戰(zhàn)役上。與之并行，通過(guò)黨的思想理論建設(shè)、政治建設(shè)以及社會(huì)主義教育的政治動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員，中央地方關(guān)系在實(shí)踐中不僅是一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系，還是一種被廣泛認(rèn)同的社會(huì)觀念與意識(shí)，體現(xiàn)為社會(huì)公眾對(duì)中央政策的贊許性支持和對(duì)中央的高度信任。

（二）嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的中央地方關(guān)系

從現(xiàn)代化的角度看，中央地方關(guān)系的演進(jìn)不僅反映出政治領(lǐng)域不同層級(jí)行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系的配置，更在深層次上映射出社會(huì)結(jié)構(gòu)變化。從根本上說(shuō)，國(guó)家建設(shè)向國(guó)家治理的更新迭代是由社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展與調(diào)整所決定的。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的要素流動(dòng)與利益分化，疊加不同時(shí)期國(guó)際上外部環(huán)境條件變化，推動(dòng)著中央地方關(guān)系建構(gòu)的主題從國(guó)家建設(shè)邁向國(guó)家治理。

從社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的角度看，國(guó)家治理之于中央地方關(guān)系調(diào)整的內(nèi)涵主要有兩個(gè)方面：一是國(guó)家治理所面向的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件以流動(dòng)性為顯著特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)體制改革形成了資源、要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)集聚，帶來(lái)了體制內(nèi)外、城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)（見(jiàn)圖1、圖2）以及由流動(dòng)帶來(lái)的公共服務(wù)供給和社會(huì)保障問(wèn)題。社會(huì)流動(dòng)性從根本上使地方各層級(jí)政府收入和支出水平逐漸差異化，最終促使中央地方關(guān)系的走向從“保供給”向“調(diào)分配”轉(zhuǎn)換，尤其是通過(guò)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)力分化，保障地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)托底標(biāo)準(zhǔn)水平的基本公共服務(wù)供給均等。二是國(guó)家治理所面對(duì)的是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及社會(huì)成員利益分化不斷加深的格局?？陀^上，社會(huì)利益分化是在一定的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)積累與外部壓力下降的情況下發(fā)生的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，這從根本上決定了資源要素流動(dòng)、集聚的取向。然而，作為工具的市場(chǎng)機(jī)制及其適用范圍本身也是有限的，市場(chǎng)機(jī)制并不能夠解決全部的社會(huì)問(wèn)題，甚至其本身就是造成社會(huì)不平等現(xiàn)象的原因，是侵蝕社會(huì)規(guī)范價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)之源。制約市場(chǎng)價(jià)值觀和市場(chǎng)邏輯的負(fù)面影響所指向的是建立政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管體制，從而形成良好的市場(chǎng)秩序和社會(huì)規(guī)范。由此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中央地方關(guān)系就是要強(qiáng)調(diào)中央政府的調(diào)控功能，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度的本質(zhì)和優(yōu)勢(shì)。

圖1 改革開(kāi)放以來(lái)城鎮(zhèn)體制內(nèi)外就業(yè)人員所占比例的變化①數(shù)據(jù)來(lái)源《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2019》《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，其中公有制單位就業(yè)人員總數(shù)按照城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員中國(guó)有單位和集體單位就業(yè)人員的總和估算。

圖2 1998－2021年城鄉(xiāng)人口所占比例的變化

對(duì)照改革開(kāi)放前后的中央地方關(guān)系，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和積累性角度能夠看出不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件之下的系統(tǒng)目標(biāo)轉(zhuǎn)換與體制機(jī)制調(diào)整的特點(diǎn)。改革開(kāi)放以前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下的地方政府主要以執(zhí)行中央的計(jì)劃和任務(wù)為主，各級(jí)政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上根據(jù)統(tǒng)一計(jì)劃指令而匹配，地區(qū)間發(fā)展相對(duì)均衡。由此，在現(xiàn)代化建設(shè)的共同目標(biāo)下，中央到地方再到社會(huì)成員的利益結(jié)構(gòu)有了一致性，形成了強(qiáng)化積累、保障物資供應(yīng)的體制。這一時(shí)期，中央通過(guò)政治動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了全黨全社會(huì)以現(xiàn)代化建設(shè)為意志目標(biāo)的內(nèi)部凝聚，通過(guò)資源調(diào)配和動(dòng)員完成了工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)備轉(zhuǎn)移，這為中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展打下了基礎(chǔ)，一定程度上促進(jìn)了區(qū)域均衡發(fā)展。改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)于政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整主要是向企業(yè)下放權(quán)力；對(duì)于條塊關(guān)系的調(diào)整主要是中央各部門(mén)對(duì)人財(cái)物、產(chǎn)供銷所掌握的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限進(jìn)行下放。這一時(shí)期，放權(quán)的目的是促進(jìn)資源有效利用和勞動(dòng)力的參與，也就是動(dòng)員人民群眾參加社會(huì)主義建設(shè)。隨著放權(quán)的進(jìn)行，地方政府所承擔(dān)的管理事務(wù)和職責(zé)持續(xù)增加，以發(fā)展為導(dǎo)向的政策激勵(lì)地方政府推動(dòng)各類基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)項(xiàng)目，積極擴(kuò)張地方財(cái)政。由于資源稟賦和政策優(yōu)惠不同，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐漸分化，在東中西部、省內(nèi)不同層級(jí)的地區(qū)間開(kāi)始出現(xiàn)資源、人才虹吸效應(yīng)，地方保護(hù)主義有所抬頭。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)逐步從物資短缺轉(zhuǎn)變成物資相對(duì)充裕，以往計(jì)劃性分配生產(chǎn)生活資料的機(jī)制被取消。人口流動(dòng)和城市化進(jìn)程在市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)下呈現(xiàn)出集中化的趨勢(shì)，即公共資源、公共服務(wù)不斷向城市集中、向發(fā)達(dá)地區(qū)集中。這就需要中央對(duì)社會(huì)資源分配的干預(yù)從原有相對(duì)集中化的“保供給”轉(zhuǎn)向以資源均衡、縮小差距為導(dǎo)向的“調(diào)分配”，通過(guò)中央集中財(cái)力再分配以克服地方利益結(jié)構(gòu)的局限。由此，國(guó)家治理的內(nèi)在涵義也就是強(qiáng)調(diào)在國(guó)家建設(shè)和積累達(dá)到一定的水平時(shí)以體制機(jī)制調(diào)整分配結(jié)構(gòu)的必要性，其顯著標(biāo)志就是20世紀(jì)90年代的分稅制改革。

（三）中央與地方權(quán)責(zé)配置的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

從權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，中央地方關(guān)系主要涉及財(cái)權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理（審批）權(quán)，其有效運(yùn)行得益于內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的兩個(gè)規(guī)則：一是始終堅(jiān)持財(cái)權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)向中央集中，二是持續(xù)下放管理權(quán)抑制中央各部門(mén)的官僚主義并調(diào)動(dòng)地方的積極性和能動(dòng)因素。

從中央地方關(guān)系調(diào)整的長(zhǎng)周期看，財(cái)權(quán)、人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)始終是向中央集中的過(guò)程。20世紀(jì)50年代的放權(quán)改革與80年代的放權(quán)改革中財(cái)權(quán)經(jīng)過(guò)短暫的下放而收回，總體上呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)、稅權(quán)向中央不斷集中的趨勢(shì)，確保了中央財(cái)力在“保供給”乃至“調(diào)分配”上的客觀需要。盡管財(cái)權(quán)、稅權(quán)向中央不斷集中，但地方及企業(yè)必須的機(jī)動(dòng)財(cái)力在政策范圍內(nèi)依然保持彈性。在財(cái)稅體制完善的同時(shí)，中央的人事權(quán)和監(jiān)督權(quán)是調(diào)動(dòng)地方積極性的重要手段，中央對(duì)地方的控制建立在黨管干部原則基礎(chǔ)上，體現(xiàn)于干部政績(jī)考核、干部任用、干部監(jiān)督和干部教育等各方面。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)切實(shí)強(qiáng)化了中央的人事管理權(quán)，中央對(duì)于地方領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和管理也鞏固了中央權(quán)威。

對(duì)比而言，行政管理權(quán)力則是一個(gè)持續(xù)下放的過(guò)程。自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立開(kāi)始，我國(guó)就提出了中央不能過(guò)分集權(quán)的原則。因此，基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)工作的現(xiàn)實(shí)需要，如何進(jìn)行行政管理權(quán)力下放始終是中央層面關(guān)注的重要問(wèn)題。尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中央地方關(guān)系的調(diào)整主要從管理職能上探索放權(quán)改革，即以職責(zé)的下放來(lái)推動(dòng)完善地方政府行政管理的職能，劃分中央和地方政府的事權(quán)范圍，這也是社會(huì)主義行政體制發(fā)展和完善的線索?？傮w上看，從完成社會(huì)主義改造開(kāi)始，中央層面始終在探索放權(quán)的方式和方法，其間雖然經(jīng)歷了一些波折，但這種調(diào)動(dòng)地方以及社會(huì)積極性的思路一以貫之。就改革開(kāi)放以來(lái)的行政體制改革而言，政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)政放權(quán)、調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性所用到的主要政策工具就是行政管理性的放權(quán)，劃分央地職責(zé)，強(qiáng)化屬地責(zé)任。

行政放權(quán)改革是優(yōu)化政府職責(zé)體系，調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，提高治理效能，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放之前，行政放權(quán)的意圖是在統(tǒng)一計(jì)劃下建立政府內(nèi)部分級(jí)管理、層層負(fù)責(zé)的制度，在國(guó)家計(jì)劃之下下放行政管理權(quán)限，使經(jīng)濟(jì)管理體制內(nèi)部的地方政府及企業(yè)能夠在國(guó)家計(jì)劃的指導(dǎo)下有一定的自主權(quán)。改革開(kāi)放以后，一些企業(yè)從體制內(nèi)轉(zhuǎn)移出來(lái)，同時(shí)也出現(xiàn)了大量新增的市場(chǎng)主體，由此行政放權(quán)不僅是體制內(nèi)部不同行政層級(jí)之間的權(quán)力調(diào)整，還疊加了政府向社會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)，以期在地方政府職能轉(zhuǎn)換中培育社會(huì)主體，使多元的社會(huì)主體參與到調(diào)節(jié)分配的治理過(guò)程之中。體制內(nèi)部自上而下的放權(quán)和政府向社會(huì)的放權(quán)機(jī)制是調(diào)動(dòng)地方和市場(chǎng)主體積極性的必要機(jī)制，也是理解行政體制改革的重要基點(diǎn)。以社會(huì)保障體系為例：經(jīng)濟(jì)體制改革后，企業(yè)改制，大量人員流出體制，沖擊了原有“單位福利”為代表的傳統(tǒng)社會(huì)保障制度。由此，各地開(kāi)始了諸多自發(fā)探索，以解決職工退休和國(guó)企脫困的社會(huì)保障問(wèn)題。這一時(shí)期，企業(yè)等市場(chǎng)主體開(kāi)始與政府互相協(xié)作，治理主體多元格局開(kāi)始顯現(xiàn)。其后，在中央指導(dǎo)下，通過(guò)地方試點(diǎn)逐步積累經(jīng)驗(yàn)并提升統(tǒng)籌層次完善現(xiàn)代社會(huì)保障制度，以更好地發(fā)揮社會(huì)保障體系預(yù)防貧困、減少不平等的作用，使全體國(guó)民共享發(fā)展成果。［10］

（四）權(quán)責(zé)配置成效與內(nèi)在張力

要實(shí)現(xiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》所提出的到二〇三五年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)，其背后的制度保障在于合理配置中央與地方的財(cái)力和支出責(zé)任并形成協(xié)同有效的平衡機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，中央的宏觀調(diào)控與統(tǒng)籌的能力不斷加強(qiáng)，中央稅收返還和補(bǔ)助在中央財(cái)政支出中的比重逐年上升（見(jiàn)圖3）。大規(guī)模的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付調(diào)整了區(qū)域財(cái)力分布（見(jiàn)圖4），在托底基本公共服務(wù)和健全社會(huì)保障方面發(fā)揮著不可替代的作用；轉(zhuǎn)移支付制度推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)間相對(duì)均等（見(jiàn)圖5），逐步完善了農(nóng)村的社會(huì)保障體系。

圖3 1999－2021年中央稅收返還和補(bǔ)助總在中央財(cái)政支出中的比重變化

圖4 1994－2020年?yáng)|中西部四省人均一般公共預(yù)算支出的變化①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，整理自CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)。人均一般公共預(yù)算支出衡量中央轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)后地方實(shí)際財(cái)力水平，東中西部四省的人均一般公共預(yù)算支出水平趨近。（單位：萬(wàn)元）

圖5 1997－2019年城鄉(xiāng)人均轉(zhuǎn)移性收入差值增長(zhǎng)率的變化②數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，整理自CEIC數(shù)據(jù)庫(kù)。城鄉(xiāng)人均轉(zhuǎn)移性收入差值增長(zhǎng)率衡量財(cái)政體制中社會(huì)保障支出的調(diào)節(jié)作用。城鄉(xiāng)人均轉(zhuǎn)移性收入差距趨于縮小。

隨著人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程加速，政府簡(jiǎn)政放權(quán)改革不斷深化。放權(quán)改革在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方積極性，促進(jìn)了地方服務(wù)型政府建設(shè)，但是財(cái)權(quán)、人事權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中與行政管理權(quán)分散的復(fù)合型體制在運(yùn)行中也存在一些張力。如財(cái)權(quán)與事權(quán)逆向運(yùn)動(dòng)在國(guó)家行政體制改革中的共性問(wèn)題：20世紀(jì)80年代以來(lái)，單一制國(guó)家行政體制改革在運(yùn)行過(guò)程中往往沒(méi)有賦予地方以對(duì)等的收入與支出權(quán)。［11］從改革結(jié)果看仍然是持續(xù)將事務(wù)和責(zé)任移交給地方，并沒(méi)有伴隨相稱的資源轉(zhuǎn)移，地方負(fù)擔(dān)日益增加。［12］再如財(cái)權(quán)下放改革后各層次政府間的協(xié)同問(wèn)題：以往研究發(fā)現(xiàn)省級(jí)以下政府間關(guān)系調(diào)整存在的主要問(wèn)題仍然是權(quán)力如何分配，特別是市縣兩級(jí)政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。盡管財(cái)政體制改革后縮減了管理的層次和層級(jí)，但并沒(méi)有明顯地提高行政效率。在實(shí)際運(yùn)行中，省－市－縣三級(jí)行政管理體制并未發(fā)生根本性變化，但層次間的關(guān)系更為復(fù)雜，如何妥善協(xié)調(diào)市級(jí)、縣級(jí)關(guān)系成為一個(gè)迫切的問(wèn)題。

四、中央地方關(guān)系調(diào)整的政策趨向

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)“理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一”，同時(shí)提出“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作”。充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，要切實(shí)從體制和機(jī)制上理順中央和地方關(guān)系中各層次政府的職責(zé)分工，合理劃分央地財(cái)權(quán)和事權(quán)，既要發(fā)揮中央政府在國(guó)家治理體系中的再分配作用，又要充分調(diào)動(dòng)地方積極性，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。

（一）合理配置省級(jí)政府以下的事權(quán)和財(cái)權(quán)

事權(quán)不僅決定著財(cái)力分配，而且事權(quán)劃分本身就需要克服科層體制的慣性。單一制中央集權(quán)體制下，地方政府對(duì)于事權(quán)分配的影響能力較小，相關(guān)制度也偏重原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)。以往，地方政府事權(quán)都是向上對(duì)口，同時(shí)還包括一部分上級(jí)交辦的任務(wù)。放權(quán)改革以來(lái)，省級(jí)以下政府的事權(quán)往往會(huì)向基層政府下沉，不僅需要基層政府制定負(fù)面清單，更深層次上還需以基層治理和公共服務(wù)的需求為導(dǎo)向來(lái)確定省級(jí)以下政府間的差異性事權(quán)，擴(kuò)充市、縣（區(qū)）兩級(jí)政府的指導(dǎo)功能。

向地方政府下放行政管理權(quán)還需應(yīng)對(duì)地方財(cái)政能力的問(wèn)題。目前，基層大都存在基本民生保障支出、運(yùn)轉(zhuǎn)性支出和經(jīng)濟(jì)調(diào)控支出三類需求同時(shí)大規(guī)模剛性增長(zhǎng)的情況，這種增長(zhǎng)具有基本制度要求和基本經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局變動(dòng)雙重驅(qū)動(dòng)特征，公共產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)上移引發(fā)單位公共產(chǎn)品供給成本上升從而導(dǎo)致支出急劇膨脹。［13］從發(fā)展趨勢(shì)上看，地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任不斷增長(zhǎng)且支出規(guī)模遠(yuǎn)超自有財(cái)力規(guī)模，財(cái)政收支缺口呈現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的跡象。與此同時(shí)，地方政府對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度較大，還有些地區(qū)地方政府存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。［14］對(duì)此，在財(cái)稅體制改革過(guò)程中應(yīng)統(tǒng)籌推動(dòng)轉(zhuǎn)移支付制度的改革，充分考量各層級(jí)政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步鞏固中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付能力，規(guī)范市一級(jí)和縣市級(jí)收入劃分，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政面向農(nóng)村提供公共服務(wù)的能力。針對(duì)行政放權(quán)中遇到的條塊之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，要探索地方政府間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，［15］對(duì)于跨域的公共服務(wù)供給和社會(huì)管理問(wèn)題提供協(xié)商平臺(tái)。

（二）建立政府間的協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制

政府間職責(zé)發(fā)生爭(zhēng)議一方面是由國(guó)家治理的復(fù)雜性所決定，另一方面也與現(xiàn)行對(duì)于地方政府事權(quán)的相關(guān)規(guī)定較為模糊龐雜有關(guān)。在行政管理權(quán)方面，中央地方之間權(quán)限劃分的依據(jù)較為繁雜，既有憲法、組織法、行政實(shí)體法，也有國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，還有黨中央及其部門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)文。［16］其中爭(zhēng)議既有制度未盡說(shuō)明的原因，也有不同時(shí)期規(guī)定前后存在矛盾以及不同部門(mén)之間、制度文本之間相互“打架”的現(xiàn)象。因此，中央地方關(guān)系運(yùn)行不僅要遵照制度規(guī)范，也需要兼顧原則性和靈活性的政策機(jī)制去調(diào)節(jié)。

這類問(wèn)題在其他國(guó)家同樣存在。英、日等國(guó)的慣常做法是通過(guò)司法途徑建立央地關(guān)系的仲裁機(jī)制。例如，以獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的司法機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)央地糾紛的仲裁者，通過(guò)調(diào)解或判例來(lái)豐富央地關(guān)系運(yùn)行的規(guī)則，平衡央地之間的利益博弈。［17］這種類型的仲裁機(jī)制也適用于橫向部門(mén)之間的政策爭(zhēng)議或者跨區(qū)域問(wèn)題的治理。以日本為例，中央政府在總務(wù)省設(shè)立了中央與地方糾紛處理委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理中央政府與地方政府的糾紛，同時(shí)還在都道府縣與市村町之間建立了自治糾紛處理委員制度。［18］

在我國(guó)，不同層級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制主要依賴于行政手段，上一級(jí)政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，地方政府尤其是屬地街鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)往往因缺乏與上一級(jí)政府協(xié)商的機(jī)制而難以為決策提供參考。筆者認(rèn)為，除了構(gòu)建司法性仲裁機(jī)制，還需要在行政體制內(nèi)部創(chuàng)設(shè)基層逆向調(diào)動(dòng)上級(jí)部門(mén)政策、資源的彈性化、協(xié)商性機(jī)制。當(dāng)前，已有一些地方開(kāi)始了有益探索。如北京創(chuàng)建了“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，為基層政府下情上達(dá)提供了途徑，通過(guò)上下級(jí)政府間的互動(dòng)讓基層政府參與到上級(jí)政府的決策中，以此整合各層次政府的政策訴求。

（三）以公共服務(wù)為中心，切實(shí)增強(qiáng)地方政府的治理能力

基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)共同富裕的重要保障，是體現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)、在發(fā)展中保障和改善民生、提高人民生活品質(zhì)的重中之重。黨的十八大以來(lái)，基本公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)大幅提高。新時(shí)代，推進(jìn)實(shí)施基本公共服務(wù)均等化仍然迫切需要中央和省級(jí)政府加大統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域均衡和共同富裕實(shí)現(xiàn)。

調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，提升地方政府治理能力，需要從根本上轉(zhuǎn)變唯GDP的導(dǎo)向，進(jìn)一步鼓勵(lì)地方政府圍繞公共服務(wù)和人民群眾急難愁盼問(wèn)題提高政府效能，減少行政成本，推進(jìn)治理創(chuàng)新。一方面，關(guān)注新技術(shù)對(duì)公共服務(wù)供給體系效率提升的作用。面對(duì)下沉到地方的權(quán)責(zé)，新技術(shù)應(yīng)用是未來(lái)改進(jìn)公共服務(wù)、提高行政效率的重要手段，應(yīng)通過(guò)優(yōu)化信息共享和信息傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)行政管理體制扁平化和行政流程精細(xì)化管理。另一方面，要進(jìn)一步為地方政府減負(fù)，特別是要把基層不具有承接能力的事權(quán)剝離出去，使基層干部集中精力聚焦公共服務(wù)，回應(yīng)社會(huì)需求。在基層干部隊(duì)伍建設(shè)方面，應(yīng)完善干部選拔晉升、容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)并支持基層干部結(jié)合實(shí)際大膽探索，先行先試。