地方數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的差異性分析
——基于“資源－動力”模型的混合實(shí)證研究

顧平安，張 強(qiáng)

一、問題的提出

作為政府治理的重要場域，加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、不斷提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力，是適應(yīng)新一輪科技革命和政府變革趨勢的必然要求，也是創(chuàng)新政府治理理念、優(yōu)化政府服務(wù)模式、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)字技術(shù)在政府管理服務(wù)中的廣泛應(yīng)用，先后出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建立政務(wù)服務(wù)效能提升常態(tài)化工作機(jī)制的意見》等一系列重要文件，全面部署以數(shù)字化驅(qū)動治理方式變革和服務(wù)能力提升，我國政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入發(fā)展的快車道。

但是，囿于基礎(chǔ)資源條件、發(fā)展環(huán)境等因素的影響，我國地方政府的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力存在明顯差異，有的地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入鞏固提升的高水平階段，有的地區(qū)卻相對滯后?！妒〖壵椭攸c(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報(bào)告（2022）》顯示，區(qū)域發(fā)展不平衡的問題在政府?dāng)?shù)字化改革進(jìn)程中仍未得到有效解決，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的情況長期存在，與政府治理現(xiàn)代化要求存在著較大差距。［1］如何從學(xué)理層面對數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的地方性差異進(jìn)行解釋，發(fā)現(xiàn)其背后的影響因素及復(fù)雜機(jī)制，是當(dāng)前政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的一項(xiàng)重要課題。筆者基于“資源－動力”模型，以31個(gè)省級政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力為研究對象，綜合運(yùn)用回歸分析、模糊集定性比較分析和案例分析的混合式研究方法，對這一問題進(jìn)行理論揭示。

二、文獻(xiàn)回顧

地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力差異性產(chǎn)生的因果機(jī)制是政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型場景下技術(shù)應(yīng)用與組織績效關(guān)系的典型議題。哪些因素導(dǎo)致了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力地方性差異的產(chǎn)生，這些因素又是如何影響數(shù)字技術(shù)在政務(wù)服務(wù)中的應(yīng)用？早期的研究觀點(diǎn)認(rèn)為，政府服務(wù)能力的提升與信息技術(shù)的應(yīng)用呈顯著的正相關(guān)。如果政府組織采用了信息技術(shù)，服務(wù)績效就會隨之提高。［2］這些研究成果側(cè)重于描述技術(shù)應(yīng)用與治理效能之間的線性關(guān)系，對技術(shù)應(yīng)用所處的復(fù)雜組織環(huán)境及制度安排等情境因素欠缺考量。隨著技術(shù)應(yīng)用不斷拓展以及研究深入，學(xué)者們逐步認(rèn)識到，技術(shù)賦能的作用機(jī)制必須建立在一定的制度基礎(chǔ)與發(fā)展環(huán)境之上［3］，進(jìn)而將制度要素和環(huán)境要素引入到技術(shù)與組織的互動機(jī)制中來，用以解釋信息技術(shù)在外界環(huán)境及內(nèi)在制度約束下無法帶來高績效的“黑箱”，并發(fā)展出“技術(shù)－組織－環(huán)境”［4］“社會－技術(shù)”［5］“需求－壓力－支持”［6］等分析框架。另外，還有學(xué)者關(guān)注到了組織結(jié)構(gòu)和制度安排背后不同行動者的互動策略對治理效能所帶來的影響［7］。現(xiàn)階段，學(xué)者們在技術(shù)應(yīng)用與治理效能的關(guān)系議題上已經(jīng)達(dá)成了一種共識，即將數(shù)字技術(shù)“遷移”到政府領(lǐng)域并不代表著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成功，也并不必然帶來政府服務(wù)能力的提升，單純的技術(shù)決定論只是一種“虛擬的美麗”［8］。

上述研究成果為理解數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力地方性差異提供了理論參考，但仍有可以繼續(xù)探討的問題。一方面，在已有的理論分析框架中，影響數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的主要因素選取因研究者的知識背景和理論視角不同而存在差異，尚未形成具有說服力的研究成果；另一方面，在實(shí)證分析方法應(yīng)用上，既有的研究或是驗(yàn)證單一因素的凈效應(yīng)，或是采用定性比較分析法進(jìn)行條件組態(tài)分析，研究方法的單一性導(dǎo)致對地方數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力地方性差異的因果鏈條識別不足，進(jìn)而影響數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力復(fù)雜因果機(jī)制的研究深度和結(jié)論解釋力。

三、理論視角與模型構(gòu)建

實(shí)踐表明，與其他社會現(xiàn)象因果機(jī)制的普遍面向相同，地方數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的差異也是組織內(nèi)外部多重因素的共同作用的結(jié)果。從內(nèi)部視角來看，政府內(nèi)部資源稟賦是數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的基礎(chǔ)條件和關(guān)鍵要素，決定地方數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的初始條件；從外部視角來看，地方政府承受的外源性動力也在不斷調(diào)適著地方數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的發(fā)展進(jìn)程。政府內(nèi)部資源稟賦和外源性動力相互作用、交疊效應(yīng)，共同形塑了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的地方性差異。基于此，本文建構(gòu)了一個(gè)整合性的“資源－動力”分析模型。

（一）內(nèi)部資源稟賦：數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的基本前提

資源基礎(chǔ)理論認(rèn)為，組織是各種資源的集合體，組織之間的績效差異是持有資源不同的結(jié)果［9］，資源稟賦的異質(zhì)性直接導(dǎo)致組織間績效水平的差異［10］?；貧w到本文議題，學(xué)者們雖然在理解數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力影響因素這一問題上的切入點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)各有不同，但在政府擁有的資源稟賦是核心條件這一觀點(diǎn)上達(dá)成了共識［11］。資源基礎(chǔ)理論可以把地方政府的資源異質(zhì)性與數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的地方性差異有機(jī)聯(lián)系起來，資源差異決定了地方數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)初始條件的優(yōu)劣，有效政府資源的投入是實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化服務(wù)能力提升的重要因素。

資源類型復(fù)雜多樣，不同組織發(fā)展所依賴的資源要素各有差異，同一組織在不同發(fā)展時(shí)期所依賴的資源要素也不盡相同。資源基礎(chǔ)理論雖然為理解組織績效差異提供了可靠的理論視角，但是對組織資源的界定和分類等問題上卻進(jìn)行了留白。TOE框架將影響技術(shù)應(yīng)用效果的因素分為技術(shù)、組織和環(huán)境三類條件［12］，從資源視角來看，這三類條件同樣也代表著三種資源，即技術(shù)資源、組織資源與環(huán)境資源。當(dāng)然，任何理論或框架的應(yīng)用都要基于特定的研究情境，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)作為數(shù)字時(shí)代技術(shù)賦能政府治理的典型創(chuàng)新，無論是資源基礎(chǔ)理論還是TOE框架，都不能采用簡單的“拿來主義”，而要根據(jù)時(shí)代情境進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。數(shù)字時(shí)代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為與土地、勞動、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列的新型生產(chǎn)要素［13］，是數(shù)字化政務(wù)服務(wù)發(fā)展所依賴的重要資源和創(chuàng)新引擎。因此，本文將數(shù)據(jù)作為新型的政府資源，把影響數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的資源條件拓展為技術(shù)資源、組織資源、環(huán)境資源和數(shù)據(jù)資源四類。

（二）外源性動力：調(diào)適數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的發(fā)展進(jìn)程

除內(nèi)部資源稟賦之外，地方政府?dāng)?shù)字化服務(wù)能力建設(shè)還受到外源性動力的影響，其承受的來自各方的外部動力不斷調(diào)適著政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展進(jìn)程。需要說明的是，在社會科學(xué)語境中，動力是推動工作、事業(yè)等發(fā)展的各種力量總和，既可以是主動形態(tài)的注意力，也可以是被動形態(tài)的壓力。因此，本文所指的外源性動力包括來自地方政府外部的各種注意力和壓力。研究發(fā)現(xiàn)，上級關(guān)注、同儕競爭和公眾需求是影響地方政府?dāng)?shù)字化服務(wù)能力建設(shè)的三個(gè)最重要的外部動力。

首先，在官僚科層體制中，來自中央政府的注意力會直接影響地方政府的行為。［14］上級關(guān)注既包括改革試點(diǎn)、示范區(qū)建設(shè)、經(jīng)驗(yàn)推廣等鼓勵(lì)性政策，也有面向地方執(zhí)政主官的晉升、表彰等獎(jiǎng)勵(lì)性政策。中央政府對某地?cái)?shù)字化政務(wù)服務(wù)建設(shè)的政策支持力度越大，地方政府推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化改革的動力就會越充足，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的提升就越快。其次，同儕競爭也是理解我國地方政府行為的經(jīng)典判斷。［15］府際關(guān)系理論［16］和中國特色的晉升錦標(biāo)賽［17］實(shí)踐都清晰表明，地方政府間的橫向競爭對地方政府能力建設(shè)具有直接的促進(jìn)作用。第三，不斷滿足最廣大人民的美好生活需求，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的首要目標(biāo)。在數(shù)字時(shí)代，公民對便捷、高效的政務(wù)服務(wù)訴求日益增長，政府面對的社會公眾壓力越大，就越有可能通過創(chuàng)新改革來加快提升數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力。［18］

（三）“資源－動力”理論模型的提出

基于以上分析，本文立足于我國政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐情境，從政府內(nèi)部資源稟賦和外源性動力兩個(gè)視角出發(fā)，建構(gòu)了一個(gè)用以審視數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力地方性差異的“資源－動力”模型。該模型包含兩個(gè)維度的條件假設(shè)：一方面是以技術(shù)資源、組織資源、環(huán)境資源和數(shù)據(jù)資源為主要內(nèi)容的內(nèi)部資源稟賦假設(shè)，另一方面是以上級關(guān)注、同儕競爭和公眾需求為主要內(nèi)容的外源性動力假設(shè)。筆者結(jié)合文獻(xiàn)研究、參與式觀察以及調(diào)研訪談，設(shè)計(jì)了相應(yīng)研究變量，如圖1所示。

圖1 數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的“資源－動力”理論模型

四、研究設(shè)計(jì)

（一）分析策略與研究方法

本文選取31個(gè)省級政府的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力作為研究對象，綜合運(yùn)用回歸分析、模糊集定性比較分析和案例分析等方法，對數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素凈效應(yīng)、條件組態(tài)和典型案例進(jìn)行綜合分析，以盡可能完整地識別地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力形成的因果鏈條。首先，基于“資源－動力”模型，提出影響地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的前因變量，運(yùn)用回歸分析識別前因變量中具有顯著性特征的影響因素；其次，將通過回歸檢驗(yàn)的顯著變量納入模糊集定性比較分析，生成高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的條件組態(tài)，揭示不同地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的發(fā)展路徑和核心依賴條件；最后，基于政府內(nèi)部資源稟賦與外源性動力相互作用的交織邏輯，對數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的不同發(fā)展模式進(jìn)行類型學(xué)劃分，并選取典型案例進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)深描。

（二）變量選取與測量

⒈結(jié)果變量。以省級政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力作為結(jié)果變量，數(shù)據(jù)來源為中共中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報(bào)告（2022）》，該報(bào)告從“服務(wù)成效度、辦理成熟度、方式完備度、事項(xiàng)覆蓋度和指南準(zhǔn)確度”五個(gè)維度對省級政府一體化政務(wù)服務(wù)能力總體指數(shù)進(jìn)行了調(diào)查評估，本文以此作為地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的測算數(shù)值。

⒉條件變量。信息基礎(chǔ)設(shè)施資源。良好的信息基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的基礎(chǔ)。［19］當(dāng)前，隨著移動智能終端的廣泛普及，互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和移動網(wǎng)絡(luò)都已經(jīng)成為信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要組成部分。因此，選用人均互聯(lián)網(wǎng)端口數(shù)和人均移動電話基站數(shù)兩個(gè)指標(biāo)，使用線性歸一化計(jì)算方法對信息基礎(chǔ)設(shè)施資源進(jìn)行綜合測量，原始數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》。

政府注意力資源。依據(jù)有限決策理論，注意力分配是影響政策議程設(shè)定及政策執(zhí)行效果的重要因素。［20］在政府治理情境下，機(jī)構(gòu)設(shè)置是政府注意力分配的重要表現(xiàn)。在中央政府沒有對應(yīng)部門的情況下設(shè)置本地政府機(jī)構(gòu)，意味著對特定政策議題的注意力關(guān)注與傾斜。筆者對3 1個(gè)省級政府官方網(wǎng)站進(jìn)行逐個(gè)檢索，整理統(tǒng)計(jì)各省政務(wù)服務(wù)及數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，以機(jī)構(gòu)級別及性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦值，正廳級行政機(jī)關(guān)賦值為3，副廳級行政機(jī)關(guān)或正廳級事業(yè)單位賦值為2，副廳級事業(yè)單位賦值為1，并對兩個(gè)機(jī)構(gòu)的賦值進(jìn)行合并處理，以此作為政府注意力資源的測量數(shù)值。

財(cái)政供給資源。作為技術(shù)賦能政務(wù)服務(wù)的創(chuàng)新工程，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營等都需要大量的資金投入，其成效在很大程度上有賴于高水平的財(cái)政資源供給。高水平的財(cái)政保障是推動政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的重要因素。因此，選取人均一般公共預(yù)算支出作為衡量財(cái)政供給資源的測量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一個(gè)地區(qū)政府創(chuàng)新變革及服務(wù)能力建設(shè)的重要環(huán)境因素。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，其政府往往越有可能開展治理變革及新技術(shù)的創(chuàng)新應(yīng)用。［21］一般而言，人均地區(qū)生產(chǎn)總值越高的省份，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往越好。［22］因此，選取人均地區(qū)生產(chǎn)總值來衡量一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》。

技術(shù)人才資源。技術(shù)人才的儲備總量也是影響地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的重要環(huán)境因素。有研究表明，人才要素是影響電子政務(wù)服務(wù)能力的關(guān)鍵因素。［23］同時(shí)，除了信息化專業(yè)技術(shù)人才外，數(shù)字政府研究領(lǐng)域的專家學(xué)者也為政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供不可或缺的智力支持。因此，本文對技術(shù)人才資源的范圍進(jìn)行了拓展，選取信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量以及科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量兩個(gè)指標(biāo)對技術(shù)人才資源進(jìn)行綜合衡量，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》。

數(shù)據(jù)要素資源。政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一場以數(shù)據(jù)為核心的政府變革。［24］數(shù)據(jù)資源越豐富、數(shù)據(jù)治理能力越強(qiáng)，地方政府接納新技術(shù)、拓展新應(yīng)用和新業(yè)態(tài)的能力也越強(qiáng)，政府?dāng)?shù)字化服務(wù)能力也就越高。［25］中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院（CCID）發(fā)布的《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估報(bào)告（2022）》從基礎(chǔ)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和融合應(yīng)用三個(gè)維度建構(gòu)了大數(shù)據(jù)發(fā)展總體指數(shù)的一級指標(biāo)，利用無量綱化和加權(quán)平均法對全國31個(gè)省級行政區(qū)的大數(shù)據(jù)發(fā)展水平進(jìn)行了測算評估。［26］本文以此作為地方政府?dāng)?shù)據(jù)要素資源的衡量指標(biāo)。

上級關(guān)注。作為驅(qū)動地方政府創(chuàng)新變革的重要工具，政策試點(diǎn)的選擇是中央政府推動地方治理變革的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)。［27］本文選取中央政府確定的各省份試點(diǎn)情況對上級關(guān)注度進(jìn)行測量，數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院及省級政府官方網(wǎng)站、新媒體公眾號、北大法寶等權(quán)威公開資料。

同儕競爭。面對共同的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)型任務(wù)，地方政府會受到來自于同級政府之間橫向競爭的壓力。本文以空間上毗鄰省份的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力均值作為同儕競爭的測量指標(biāo)，如果毗鄰省份的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力越高，則意味著該地可能面臨越高的同儕競爭壓力。數(shù)據(jù)來源于中共中央黨校（國家行政學(xué)院）電子政務(wù)研究中心發(fā)布的《省級政府和重點(diǎn)城市一體化政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報(bào)告（2022）》。

公眾需求。政務(wù)服務(wù)的價(jià)值在于向公民提供便捷、高效的辦事服務(wù)，社會公眾對數(shù)字化政務(wù)服務(wù)需求的強(qiáng)弱直接影響政府?dāng)?shù)字化服務(wù)能力建設(shè)。［28］以政務(wù)服務(wù)均等化、普惠化為發(fā)展目標(biāo)，保障社會公眾有均等機(jī)會獲取和享受高質(zhì)量的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)，是服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。本文選取常住人口數(shù)指標(biāo)對公眾需求壓力進(jìn)行測量，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2022》。各變量測量及數(shù)據(jù)來源如表1所示。

表1 變量測量與數(shù)據(jù)來源

五、實(shí)證分析結(jié)果

（一）基于回歸模型的單因素凈效應(yīng)分析

本文使用多元線性回歸檢驗(yàn)各條件變量的顯著性水平。以各省數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力為結(jié)果變量，逐步納入“資源－動力”框架下的各條件變量，最終形成3個(gè)回歸模型。模型1用來檢驗(yàn)技術(shù)和組織兩類資源條件的影響水平，模型2用來檢驗(yàn)環(huán)境和數(shù)據(jù)兩類資源條件的影響水平，模型3用來檢驗(yàn)外源性動力的影響水平。為避免因多重共線性導(dǎo)致回歸結(jié)果誤差，在分析之前首先將各變量帶入回歸模型進(jìn)行了多重共性檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)各變量方差膨脹因子（VIF）均小于10，表示各變量間不存在多重共線性問題，可以進(jìn)行模型估計(jì)?；貧w分析結(jié)果如表2所示。

模型1探討了資源維度下的信息基礎(chǔ)設(shè)施資源、政府注意力資源和財(cái)政供給資源3個(gè)變量對地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響。結(jié)果顯示，3個(gè)變量均通過了顯著性檢驗(yàn)，且回歸系數(shù)為正，驗(yàn)證了這3個(gè)資源條件與地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，表明技術(shù)資源和組織資源是影響地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的重要因素，即如果一個(gè)地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施越完善，政府重視程度越高，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的財(cái)政供給越高，那么其數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力就越高。

模型2探討了資源維度下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源、技術(shù)人才資源和數(shù)據(jù)要素資源3個(gè)變量對地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響。結(jié)果顯示，技術(shù)人才資源和數(shù)據(jù)要素資源通過了顯著性檢驗(yàn)，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源的顯著作用未得到支持。進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然是地方公共服務(wù)建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)，但對于數(shù)字化政務(wù)服務(wù)這類中央統(tǒng)一部署推動的特定政府改革議題而言，中央政府的政策驅(qū)動和政府自身注意力分配對于提高地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響更為直接和有效，這個(gè)結(jié)果也有效解釋了我國數(shù)字化政務(wù)服務(wù)發(fā)展中的一個(gè)現(xiàn)象，即貴州、寧夏等欠發(fā)達(dá)省份同樣有著較高水平的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力。

模型3探討了外源性動力維度下的上級關(guān)注、同儕競爭和公眾需求3個(gè)變量對地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響。結(jié)果顯示，上級關(guān)注和公眾需求對于地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的顯著正向作用通過了檢驗(yàn)，但同儕競爭的作用并不顯著，只是揭示了可能的影響方向。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化改革初期，在標(biāo)桿效應(yīng)刺激下，地方政府的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐和領(lǐng)先行動會對其他地區(qū)產(chǎn)生帶動作用。但是，隨著技術(shù)應(yīng)用的不斷演變和數(shù)字化政務(wù)服務(wù)改革的不斷深入，政府推進(jìn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力更多來自于自身發(fā)展的考量，相鄰地區(qū)的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力對本地政府的影響呈現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減現(xiàn)象，同儕競爭的影響也變得沒有改革初期那樣顯著。［29］

綜上，地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力取決于政府內(nèi)部資源稟賦和外源性動力條件的共同影響。具體而言，政府內(nèi)部資源稟賦維度下的信息基礎(chǔ)設(shè)施資源、政府注意力資源、財(cái)政供給資源、技術(shù)人才資源和數(shù)據(jù)要素資源，外源性動力維度下的上級關(guān)注和公眾需求，是影響地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的顯著因素。

（二）基于組態(tài)視角的跨案例比較分析

⒈變量校準(zhǔn)。作為定性比較分析的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，校準(zhǔn)是給樣本案例賦予集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程。［30］基于數(shù)據(jù)分布態(tài)勢和特征，本文采用直接校準(zhǔn)法，選取75%、50%和25%分位數(shù)作為校準(zhǔn)錨點(diǎn)，分別代表完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬，并結(jié)合實(shí)際對轉(zhuǎn)化之后的模糊值進(jìn)行合理調(diào)整。同時(shí)，為避免因模糊集隸屬分?jǐn)?shù)為0．5而導(dǎo)致案例難以歸類并不被納入分析的情形出現(xiàn)，綜合各條件變量在觀察案例中的具體情形，對隸屬分?jǐn)?shù)0．5以±0．001的方式處理。數(shù)據(jù)運(yùn)用fsQCA3．0軟件進(jìn)行校準(zhǔn)處理，得出各變量校準(zhǔn)結(jié)果，如表3所示。

⒉必要條件分析。必要性分析是探討結(jié)果集合在多大程度上構(gòu)成條件集合的子集，目的是為了識別哪些條件（包含其非集）可以作為結(jié)果的必要條件，是條件組態(tài)分析的前置和基礎(chǔ)。［31］單個(gè)條件的必要性主要通過一致性和覆蓋度來衡量，結(jié)果見表4。其中，“～”是集合論關(guān)系符號，表示邏輯非，如“～公眾需求”表示低公眾需求。

表4 條件變量的必要性分析

如表4所示，所有條件變量的一致性均低于臨界值0．9，表明各條件均無法單獨(dú)構(gòu)成數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的必要條件。但數(shù)據(jù)要素資源在結(jié)果存在（高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力），以及～數(shù)據(jù)要素資源在結(jié)果非集（低水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力）的必要性分析中，一致性和覆蓋度均位居首位，一定程度上說明了數(shù)據(jù)要素資源在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要作用。必要條件分析結(jié)果顯示了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力影響因素的的復(fù)雜性和多重性，任何一個(gè)條件都不能單獨(dú)構(gòu)成數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的必要條件，需要從組態(tài)視角探究政府內(nèi)部資源與外源性動力在數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)中的交疊效應(yīng)。

⒊條件組態(tài)分析。與必要條件分析不同，條件組態(tài)分析關(guān)注“多個(gè)”而非“單個(gè)”條件形成的集合，即哪些條件間的相互作用并在何種程度上可以導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生，這是定性比較分析的特點(diǎn)和優(yōu)勢所在。表5展示的是運(yùn)用fsQCA3．0軟件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后得到的條件組態(tài)分析結(jié)果。

表5 高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的組態(tài)分析

如表5所示，共得到7條用以解釋高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的條件組態(tài)，且所有條件組態(tài)的一致性水平均高于可以接受的最低標(biāo)準(zhǔn)0．75［32］，表明實(shí)證分析有效。單個(gè)條件組態(tài)的一致性均高于0．8，表明7個(gè)條件組態(tài)均是高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的充分條件。解的一致性為0．942175，表明在滿足這7個(gè)條件組態(tài)的所有案例中，有近95%的呈現(xiàn)了高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力。解的覆蓋度為0．675902，表明這7個(gè)條件組態(tài)可以解釋近68%的高水平案例。結(jié)果表明，在地方異質(zhì)性條件背景下，地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的發(fā)展路徑是多元而非唯一的，不同地區(qū)可以采用“殊途”的方式實(shí)現(xiàn)高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力結(jié)果上的“同歸”。同時(shí)，數(shù)據(jù)要素資源在6條發(fā)展路徑中作為核心條件出現(xiàn)，表明數(shù)據(jù)要素資源是數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的核心條件；政府注意力資源和上級關(guān)注在3條發(fā)展路徑中同樣作為核心條件存在，與已有研究產(chǎn)生呼應(yīng)。［33］

（三）基于類型學(xué)劃分的地方經(jīng)驗(yàn)表達(dá)

以上條件組態(tài)分析驗(yàn)證了地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的多元發(fā)展路徑，這些不同的發(fā)展路徑是否存在著某些普遍的規(guī)律？既有研究多在條件組態(tài)基礎(chǔ)上進(jìn)行主觀歸納，并未在不同發(fā)展路徑中抽離出普遍面向，影響了研究結(jié)論的適用邊界。本文發(fā)現(xiàn)，作為數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的內(nèi)外部影響因素，政府資源稟賦和外源性動力在不同地區(qū)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的形塑過程中所起的作用并非是固定的，二者不同的交織邏輯生成了地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的差異化發(fā)展模式?；诖?，本文通過將內(nèi)部資源與外部動力交叉組合，建構(gòu)出一個(gè)用以審視數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力差異化發(fā)展模式的類型學(xué)矩陣，在此基礎(chǔ)上將7個(gè)條件組態(tài)歸納為4種不同發(fā)展模式：“資源－動力”雙向驅(qū)動型、資源驅(qū)動型、動力驅(qū)動型和數(shù)據(jù)驅(qū)動型，如表6所示。

表6 “資源－動力”模型下的地方差異化發(fā)展模式

1．雙向驅(qū)動型，對應(yīng)組態(tài)S5和S6。在該模式中，地方政府不僅擁有良好的技術(shù)、組織、環(huán)境及數(shù)據(jù)等客觀資源稟賦，同時(shí)受到來自中央政府的縱向動力傳導(dǎo)和社會公眾的需求拉動，共同推動著地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)建設(shè)，Z省是代表性案例。在資源稟賦方面，Z省地處中國東南沿海長江三角區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，信息基礎(chǔ)設(shè)施水平高，集聚了眾多互聯(lián)網(wǎng)頭部企業(yè)和技術(shù)人才，大數(shù)據(jù)發(fā)展水平長期處于引領(lǐng)地位。在外源動力方面，由于該省政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新實(shí)踐和示范效應(yīng)，中央政府先后將其確定為“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”試點(diǎn)省份和電子政務(wù)綜合試點(diǎn)省份。在內(nèi)部資源優(yōu)勢和外源性動力的交互作用下，該省形成了具有本地特色的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的提升機(jī)制，數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力長期處于國內(nèi)領(lǐng)先地位。在雙向驅(qū)動型的發(fā)展模式中，資源邏輯和動力邏輯雙向用力、相輔相成，共同形塑了地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的生成機(jī)制。

2．資源驅(qū)動型，對應(yīng)組態(tài)S3。在該模式中，資源邏輯優(yōu)于動力邏輯。具體來說，如果地方政府在信息基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)政供給、技術(shù)人才等方面具有雄厚基礎(chǔ)和顯著優(yōu)勢，那么，優(yōu)渥的內(nèi)部資源將成為政務(wù)服務(wù)數(shù)字化發(fā)展的核心條件，外源性動力主要發(fā)揮的是錦上添花的作用，該模式主要存在于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。相較于雙向驅(qū)動型，該模式主要依賴于地方政府資源稟賦的持續(xù)性支持，D市是代表性案例。D市是我國4個(gè)直轄市之一，與Z省相比，該地在區(qū)位環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)等方面的條件更好。D市地處長江入?？?，是國務(wù)院批復(fù)確定的中國國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新中心，也是國內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)中心和重要的國際金融中心城市，2021年經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模位居全球城市第四。政府強(qiáng)大的財(cái)力支持本地高水平信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才資源集聚，政府內(nèi)部資源稟賦為其推動政務(wù)服務(wù)數(shù)字化能力建設(shè)創(chuàng)新提供了充分保障，在國內(nèi)率先實(shí)施了政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”并持續(xù)深化。在資源驅(qū)動型的發(fā)展模式中，政府內(nèi)部資源稟賦的強(qiáng)大優(yōu)勢定義著本地政務(wù)服務(wù)數(shù)字化創(chuàng)新變革的驅(qū)動機(jī)制，推動了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力不斷提升。

3．動力驅(qū)動型，對應(yīng)組態(tài)S4和S7。在該模式中，動力邏輯優(yōu)于資源邏輯。具體來講，在客觀資源稟賦不足的條件下，地方政府為回應(yīng)來自上級政府的縱向壓力傳導(dǎo)，通過注意力分配提高政策議題的關(guān)注度和優(yōu)先性，成為一種行之有效的策略。類似情況通常發(fā)生在中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，G省是典型代表。G省地處云貴高原，多山地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對薄弱，從區(qū)位環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)來看，都不具備形成高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的優(yōu)勢。政府重視并主導(dǎo)、爭取中央支持和發(fā)展數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)三者聯(lián)動的改革路徑，成為該省實(shí)現(xiàn)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力快速提升的破題之法。首先，G省政府在全國率先將“互聯(lián)網(wǎng)＋”政務(wù)服務(wù)作為重點(diǎn)工作來推動，依托省級政務(wù)云，以網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)為引領(lǐng)，較早開始一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)；其次，該省積極爭取國家大數(shù)據(jù)中心落戶，成為國家“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”試點(diǎn)省份，以本級政府的注意力傾斜和爭取中央政府支持來不斷突破政府內(nèi)部資源不足造成的發(fā)展制約；再次，以數(shù)據(jù)驅(qū)動服務(wù)能力提升是該省的另一重要特征，該省在全國較早建設(shè)了省級數(shù)據(jù)平臺“云上G”，以數(shù)據(jù)的開放共享及整合利用深挖大數(shù)據(jù)政用價(jià)值，推動數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的快速提升。原國家行政學(xué)院電子政務(wù)研究中心的調(diào)查評估顯示，2016年該省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力就躍升至第2位，并自此保持長期領(lǐng)先。動力驅(qū)動型反映了在客觀資源稟賦不足以推動政務(wù)服務(wù)數(shù)字化變革有效開展時(shí)，政府主觀能動的改革意愿會促使其通過注意力分配及爭取上級政府支持來實(shí)現(xiàn)數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的快速提升。

4．?dāng)?shù)據(jù)驅(qū)動型，對應(yīng)組態(tài)S1和S2。相較于前三種模式，該模式既不具備資源稟賦上的明顯優(yōu)勢，同時(shí)也缺少來自中央政府的政策動力支持。為回應(yīng)公眾日益增長的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)訴求，以數(shù)據(jù)賦能推動政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級便成為有效的發(fā)展策略，S省是典型代表。同樣作為西部省份，S省與G省的基礎(chǔ)條件較為相似，均面臨技術(shù)、財(cái)政等客觀資源相對匱乏的問題。有別于G省的中央強(qiáng)力驅(qū)動，S省獲得的中央政策支持相對較小，全省僅有3個(gè)地級市成為“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”信息惠民試點(diǎn)，與G省被整體納入“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”建設(shè)示范區(qū)的支持程度相差甚遠(yuǎn)。S省的外源性動力主要來自于社會公眾的數(shù)字化服務(wù)訴求，但觀察發(fā)現(xiàn)，公眾需求的社會壓力滲透遠(yuǎn)不及中央政府支持的縱向傳導(dǎo)來的直接。為更好地回應(yīng)社會公眾的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)需求，S省精準(zhǔn)選取數(shù)據(jù)驅(qū)動政務(wù)服務(wù)的發(fā)展路徑，較早設(shè)立省政府直屬的正廳級大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)籌地方大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略制定和規(guī)劃實(shí)施，高度重視以數(shù)據(jù)驅(qū)動服務(wù)能力提升?！吨袊髷?shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估報(bào)告（2022）》顯示，2021年S省大數(shù)據(jù)發(fā)展水平就處于第一梯隊(duì)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢凸顯。數(shù)據(jù)驅(qū)動型發(fā)展模式表明，在傳統(tǒng)資源有限的條件下，政府可以通過數(shù)據(jù)資源的高效利用彌合其他資源的不足，以數(shù)據(jù)整合及開放共享釋放政務(wù)服務(wù)體系和系統(tǒng)平臺的潛在效能，依托數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的賦能作用推動數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的快速發(fā)展。

六、結(jié)語

本文關(guān)注我國數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力發(fā)展不平衡這一現(xiàn)實(shí)矛盾，通過構(gòu)建“資源－動力”模型，從內(nèi)部資源稟賦和外源性動力兩個(gè)維度，對地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響因素及作用機(jī)制進(jìn)行了混合實(shí)證分析，驗(yàn)證了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力地方性差異產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力取決于內(nèi)部資源稟賦和外源性動力的共同影響，政府內(nèi)部資源是數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力建設(shè)的基本前提，外源性動力依托資源稟賦的中介作用不斷調(diào)適數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的發(fā)展進(jìn)程。具體而言，內(nèi)部資源稟賦維度下的信息基礎(chǔ)設(shè)施資源、政府注意力資源、財(cái)政供給資源、技術(shù)人才資源和數(shù)據(jù)要素資源，外源性動力維度下的上級關(guān)注和公眾需求，是影響地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的重要因素。第二，地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的發(fā)展路徑是多元而非唯一的，內(nèi)部資源稟賦和外源性動力的相互作用和交疊效應(yīng)形塑了數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的地方差異性結(jié)果。在地方政府內(nèi)部資源稟賦和外源動力異質(zhì)性條件下，存在7個(gè)差異化的高水平數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力條件組態(tài)，以“殊途同歸”的方式推動了地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的提升。在所有的內(nèi)部資源稟賦和外源性動力條件中，數(shù)據(jù)要素資源、政府注意力資源和上級關(guān)注對于提高地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力起著更加重要和直接的作用。第三，在數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的形塑過程中，政府資源稟賦和外源性動力的相對作用因地域不同而有所區(qū)別且動態(tài)變化，由此形成了差異化的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力發(fā)展模式。根據(jù)政府內(nèi)部資源稟賦和外源性動力的不同交織邏輯，地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的差異化發(fā)展路徑可以劃分為“資源－動力”雙向驅(qū)動型、資源驅(qū)動型、動力驅(qū)動型和數(shù)據(jù)驅(qū)動型四種發(fā)展模式，資源和動力交織邏輯的動態(tài)變化導(dǎo)致了地方政府在不同發(fā)展模式間的轉(zhuǎn)場。

本文的邊際理論貢獻(xiàn)集中在以下3個(gè)方面：一是構(gòu)建了基于中國制度情境的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力整合性分析框架，即“資源－動力”模型；二是建立了資源和動力交織邏輯下的數(shù)字化政務(wù)服務(wù)能力發(fā)展模式類型學(xué)分析矩陣，拓展了“資源－動力”模型的理論適用邊界；三是采用混合式研究方法，將單因素凈效應(yīng)分析、條件組態(tài)分析和案例深描相結(jié)合，完善了地方政府?dāng)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的因果分析鏈條。

同時(shí)，本文還存在一定局限。一是雖然文中條件變量來自于文獻(xiàn)研究、參與式觀察及調(diào)研訪談等多種途徑的綜合考量，但是仍不能完全覆蓋政府內(nèi)部資源和外源性動力中的重要因素；二是文中采用的變量測量手段雖然已經(jīng)過文獻(xiàn)驗(yàn)證，但由于研究條件限制，選取的代理變量可能并不能完全表征各條件變量的應(yīng)有內(nèi)容，變量賦值和校準(zhǔn)也可能存在不合理之處；三是囿于定性比較分析方法對時(shí)間因素的考察限制，研究使用的是截面數(shù)據(jù)，政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為一個(gè)動態(tài)發(fā)展的改革實(shí)踐，缺乏時(shí)間因素的觀察，還不能揭示不同條件的出場順序?qū)?shù)字化政務(wù)服務(wù)能力的影響問題，限制了研究結(jié)論在時(shí)序維度上的解釋力度。以上問題有待于在后續(xù)的研究中不斷完善，以不斷提高分析框架的理論適用性和解釋力。