城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系思考

譚晨輝

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510290

1 控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要性

控制性詳細(xì)規(guī)劃有著城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與修建規(guī)劃中的詳細(xì)連接作用，其規(guī)劃不僅是可以對全局的控制做出相應(yīng)的要求，還能對很多局部建設(shè)進(jìn)行細(xì)節(jié)規(guī)劃，不僅能夠?qū)Τ青l(xiāng)建設(shè)的總規(guī)劃起到延伸作用，還能對實(shí)際的建設(shè)用地提出更多科學(xué)的、有效的指導(dǎo)性編制準(zhǔn)則。城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的完善，能夠有效幫助相關(guān)部門更加合理地規(guī)劃好城鄉(xiāng)的空間、土地資源以及房產(chǎn)建設(shè)等。通過對城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)行合理規(guī)劃，才能更好地提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作質(zhì)量和建設(shè)效率，最大限度地降低建設(shè)耗時(shí)周期[1]。

2 控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)體系內(nèi)容

2.1 指標(biāo)體系整體內(nèi)容

城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的指標(biāo)體系內(nèi)容主要包括了城鄉(xiāng)用地性質(zhì)、用地面積、建筑密度與限高、綠化面積，等等。針對不同地區(qū)和模塊，控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系能夠?qū)ζ渥龀龈哚槍π浴⒏敿?xì)的要求和規(guī)劃來對其建設(shè)進(jìn)行控制。城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展，許多新區(qū)尚未被開發(fā)，其規(guī)劃設(shè)計(jì)受現(xiàn)實(shí)條件的限制較小，相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)人員應(yīng)盡可能地制定出更加科學(xué)而完善的詳細(xì)規(guī)劃來促進(jìn)其新區(qū)的開發(fā)，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施以及基礎(chǔ)配套生活設(shè)施的設(shè)計(jì)方案。

相較而言，老城區(qū)提前做過相應(yīng)的規(guī)劃，并且已經(jīng)有居民居住，其土地資源、生活設(shè)施等都已經(jīng)落地，想要重新對其進(jìn)行控制性的詳細(xì)規(guī)劃，需要考慮到現(xiàn)實(shí)情況，其規(guī)劃受限制較大，改造難度也很大，而且在規(guī)劃改造的過程中，很容易與當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生糾紛和矛盾。因此，在對老城區(qū)進(jìn)行規(guī)劃改造時(shí)，應(yīng)要加強(qiáng)對當(dāng)?shù)鼐用竦囊龑?dǎo)，以平和的態(tài)度來溝通，在遵循規(guī)劃設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，盡可能地尊重居民的建議。

只有加強(qiáng)城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的研究，才能更全面地保證公眾的利益不受侵害。不論是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是其他土地資源使用，都需要有一套科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹笜?biāo)體系規(guī)劃，以此來平衡區(qū)域內(nèi)的居民利益以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體利益。

2.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃細(xì)化內(nèi)容

建筑限高是對地塊區(qū)域內(nèi)建筑搭建的高度限制，不能超過規(guī)定的限高范圍。一般而言，建筑限高會根據(jù)當(dāng)?shù)氐某鞘芯坝^規(guī)劃、建筑形態(tài)、土層結(jié)構(gòu)情況來進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，此外還要綜合考慮到前后左右周圍的建筑間距、高度等綜合現(xiàn)場因素。

為了確保城市的合理運(yùn)作，一般而言，建筑的最高限制是以飛機(jī)場、氣象臺、電臺等相關(guān)建筑為要求標(biāo)準(zhǔn)，此外如果城市當(dāng)?shù)赜泄盼幕ㄖv史文化街區(qū)等的文化景觀保護(hù)要求時(shí)，也會影響到其周圍建筑的限高。因此，控制性詳細(xì)規(guī)劃的建筑限高需要根據(jù)城市不同區(qū)域的建筑情況、城市剪影、城市整體風(fēng)貌等情況來進(jìn)行調(diào)整。除了美觀的需求之外，建筑的高度還需要考慮到周圍建筑的日照時(shí)間、消防需求等。在綜合各種因素之下，新建筑的建立不能超過建筑高度控制視線范圍[2]。

3 城鄉(xiāng)控規(guī)指標(biāo)體系中存在問題

3.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系缺乏兼容性

控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系在規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，其建設(shè)用地使用性質(zhì)分類的劃分主要是以城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為主。雖然這種模式下能夠有效節(jié)省標(biāo)準(zhǔn)劃分的統(tǒng)一效率，促進(jìn)其規(guī)范化發(fā)展，但這種建設(shè)用地的分類模式較為傳統(tǒng)，缺乏靈活性。不同城鄉(xiāng)的實(shí)際情況不同，其城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)并不一定適用于所有城鄉(xiāng)建設(shè)情況，因而很多城鄉(xiāng)在建設(shè)過程中，其控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系缺乏兼容性，難以在實(shí)際的建設(shè)過程中真正起到作用，難以滿足其建設(shè)用地的實(shí)際分類需求。

3.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系內(nèi)容存在問題

3.2.1 內(nèi)容缺乏科學(xué)性?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的前期研究非常重要，前期研究中的工作也較為煩瑣，但只有提高前期研究的工作質(zhì)量，后期的控制性規(guī)劃才能更加科學(xué)完善。而前期的研究工作中又包括了各種實(shí)地考察后資料的搜集，比如城鄉(xiāng)開發(fā)當(dāng)?shù)氐耐恋厥褂矛F(xiàn)狀、各種工程建筑分布現(xiàn)狀、城市文化特色建筑分布、公共區(qū)域服務(wù)設(shè)施建設(shè)等，這些都需要在前期研究工作中重點(diǎn)了解。

但就目前而言，控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的建設(shè)并不具備完善的前期研究工作，很多地區(qū)的建設(shè)甚至只是簡單搜集實(shí)地的情況和資料，并未對其資料信息進(jìn)行深入的挖掘和分析，導(dǎo)致很多前期研究工作并不充分，缺乏科學(xué)性和全面性。也正是因?yàn)榍捌谘芯抗ぷ髻|(zhì)量的不足，導(dǎo)致后期的控制性規(guī)劃工作缺乏更翔實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)參考，其規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容自然也難以全面，科學(xué)性也難以得到有效保障。

3.2.2 規(guī)定性指標(biāo)缺乏靈活性?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃指標(biāo)體系又被詳細(xì)劃分為規(guī)定性指標(biāo)體系以及指導(dǎo)性指標(biāo)體系。這兩種體系分別負(fù)責(zé)著不同的規(guī)劃內(nèi)容，有著非常重要的參考作用，許多城鄉(xiāng)建設(shè)工作都是參照這兩類指標(biāo)體系來展開工作的。但在實(shí)際的工作中，由于其指標(biāo)缺乏靈活性，很難真正契合建設(shè)工作的實(shí)際需求。比如土地使用強(qiáng)度的控制需要根據(jù)控制環(huán)境的容量來確定，以此來確保其土地開發(fā)能夠真正發(fā)揮出其資源價(jià)值。規(guī)定性指標(biāo)的土地容積率下限是為了確保土地資源能夠更好地被開發(fā)利用，而控制上限則是為了滿足可持續(xù)發(fā)展需求。

但目前而言，規(guī)定性指標(biāo)只規(guī)定了上限，指標(biāo)下限缺乏明確的引導(dǎo)和規(guī)劃，導(dǎo)致在實(shí)際的城鄉(xiāng)建設(shè)工作中，規(guī)劃人員更多的是重視其上限指標(biāo)，忽視了其下限。

3.2.3 指標(biāo)體系內(nèi)容過于范式化。城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系內(nèi)容主要強(qiáng)調(diào)其管理作用，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)開發(fā)，提高操作的簡便性，但也正是因?yàn)槿藛T過于強(qiáng)調(diào)其管理，導(dǎo)致指標(biāo)體系內(nèi)容過于范式化，其實(shí)際的作用反而被忽視，相關(guān)部門人員將更多的注意力放在了體系內(nèi)容的建設(shè)上。城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的建立本身就是為了更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)，通過規(guī)定指標(biāo)來促進(jìn)建設(shè)工作的高效化、集約化發(fā)展，但由于人員更加重視其內(nèi)容，反而導(dǎo)致其體系內(nèi)容過于書面化，缺乏實(shí)用性。

3.3 指標(biāo)控制重視程度不同

在城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系中，其內(nèi)容主要是對土地使用強(qiáng)度以及相關(guān)配套設(shè)施的控制，而其他指標(biāo)則作為實(shí)際操作的指導(dǎo)性指標(biāo)。指導(dǎo)性指標(biāo)包括但不限于城市建筑的色彩、外形、人口、崗位數(shù)量等。城市實(shí)際能容納的人數(shù)以及就業(yè)崗位需要進(jìn)行相應(yīng)的平衡，這些關(guān)乎城市的可持續(xù)發(fā)展，有著非常重要的作用。但在實(shí)際的城鄉(xiāng)建設(shè)工作中，很多部門人員對其體系中不同指標(biāo)體系的重視程度各不相同，很多部門在實(shí)際建設(shè)中過于重視細(xì)節(jié)上的指標(biāo)分類、土地使用等，而城市中因傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的大量失業(yè)人群的安排卻不夠重視，導(dǎo)致其人口激增問題始終得不到有效解決[3]。

4 城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的優(yōu)化建議

4.1 明確控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的控制目標(biāo)

根據(jù)我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)容可以得知，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，需要始終將社會的公共利益放在首要位置上，明確城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)。在明確城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先安排好各種基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)和平面化自拍。將城鄉(xiāng)建設(shè)下?lián)艿馁Y金優(yōu)先投放于居民生活的基礎(chǔ)設(shè)施以及公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施中去，優(yōu)先保障社會公共利益。因此，在城鄉(xiāng)建設(shè)中保障公共設(shè)施利益，是城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系中需要首先明確的控制目標(biāo)。其指標(biāo)體系需要為整個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)的利益服務(wù)，致力于維護(hù)整個(gè)建設(shè)區(qū)域的利益平衡，確保其區(qū)域能夠更穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。

這要求相關(guān)部門不能只重視某一塊區(qū)域的公共利益，需要立足于更高更全面的角度來平衡公共配套設(shè)施以及人口數(shù)量，提高目標(biāo)的全面性，不能只局限于某一塊地區(qū)的利益平衡。不管是哪一個(gè)區(qū)域都難以做到完全的公共利益平衡，因?yàn)槠胶馐且粋€(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展數(shù)值，人口的增加、崗位的增加、企業(yè)的發(fā)展等都在動(dòng)態(tài)變化著，因此需要城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系制定更加全面而長遠(yuǎn)的控制目標(biāo)，以此來規(guī)范建設(shè)工作。

4.2 優(yōu)化控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系

要優(yōu)化控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系，就要完善其規(guī)定性指標(biāo)，確保其指標(biāo)能夠在實(shí)際的應(yīng)用中發(fā)揮出巨大的作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為此，相關(guān)部門人員需要在原有的指標(biāo)體系中增加新的指標(biāo)，確保其體系能夠適應(yīng)現(xiàn)代化的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展，真正發(fā)揮出城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)范控制與引導(dǎo)作用。以下將對一些重要指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析：

4.2.1 嚴(yán)格控制空地率。空地率是被普遍認(rèn)可的一項(xiàng)控制指標(biāo)，是指城市中空開的土地空間和城市總用地的比例。通過加強(qiáng)空地率的控制，城市的開敞空間能夠被很好地控制住，控制目標(biāo)也會更加清晰明了，動(dòng)工時(shí)人員也能有明確的數(shù)據(jù)來進(jìn)行參考。為了提高指標(biāo)體系管控的嚴(yán)謹(jǐn)性和控制力度，需要用空地率來代替建筑密度，以此來提高指標(biāo)的科學(xué)性?？盏芈实目刂茖Τ鞘薪ㄔO(shè)有著非常重要的作用，不僅會影響到城市居民的生活質(zhì)量，還會影響到城市的健康與可持續(xù)性的發(fā)展。

因?yàn)榭盏芈市枰休d城市的大量綠化地、公共戶外休息場所等，這些都在很大程度上影響著居民的生活質(zhì)量，較好的城市綠化以及豐富的公共戶外休息場所能夠在很大程度上滿足人們對休閑娛樂生活的精神需求。因此，想要優(yōu)化城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系，就要嚴(yán)格控制建設(shè)的空地率。

4.2.2 空容比與綠容比?？杖荼扰c綠容比是與城市建設(shè)生態(tài)環(huán)境有著密切相關(guān)的指標(biāo)，能直接反映城市當(dāng)?shù)氐囊司映潭??？杖荼戎饕侵缚盏芈逝c容積率的比，而綠容比則主要指綠地率與容積率的比。不論是哪一個(gè)數(shù)值，都與城鄉(xiāng)建設(shè)的總面積有著直接的關(guān)聯(lián)?？偨ㄖ娣e與城市人口密度相關(guān)，當(dāng)?shù)貐^(qū)人均建筑面積處于相對穩(wěn)定的數(shù)值時(shí)，相關(guān)人員可以利用這兩種數(shù)值來計(jì)算出人均空地面積以及綠地面積。隨著城鄉(xiāng)的開發(fā)建設(shè)，需要更加精準(zhǔn)科學(xué)的計(jì)算數(shù)據(jù)來作為參考依據(jù)，以此來提高城鄉(xiāng)建設(shè)開發(fā)的規(guī)劃方案質(zhì)量。

4.3 提高城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的科學(xué)性

要提高城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的科學(xué)性，就需要提高其預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性。因?yàn)槠湟?guī)劃工作本身就具有一定的前瞻性，需要對城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)工作進(jìn)行相應(yīng)的前瞻性控制。而目前而言，提高其預(yù)測科學(xué)性的方式有兩種，一種是專業(yè)技術(shù)人員或者專家的主觀預(yù)測，另一種則是模擬型的預(yù)測?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃指標(biāo)體系若缺乏規(guī)范的預(yù)測方法會導(dǎo)致其結(jié)果的科學(xué)性不足，進(jìn)而影響其準(zhǔn)確性和體系指標(biāo)的有效性，使其體系難以在實(shí)際的應(yīng)用中發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，相關(guān)部門人員需要引入科學(xué)的預(yù)測方法，借助專家和現(xiàn)代信息技術(shù)精準(zhǔn)的模擬測試來提高其控規(guī)成果的科學(xué)性。

4.4 加強(qiáng)專項(xiàng)研究工作

我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，其分區(qū)規(guī)劃已經(jīng)漸漸難以跟上我國實(shí)際的城鄉(xiāng)開發(fā)發(fā)展。因此迫切需要專業(yè)人員加強(qiáng)對相關(guān)工作的研究，提高專項(xiàng)分區(qū)規(guī)劃內(nèi)容的有效性和適用性。

除了分區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃之外，還需要優(yōu)化城市設(shè)計(jì)工作。很多城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系的落實(shí)都并未對城市總體設(shè)計(jì)規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的研究。因此，更需要相關(guān)人員加強(qiáng)對城市設(shè)計(jì)工作的重視，加強(qiáng)對城市設(shè)計(jì)的專項(xiàng)研究，提高設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性，通過提高城市設(shè)計(jì)方案的質(zhì)量來加強(qiáng)專項(xiàng)研究工作，優(yōu)化城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系內(nèi)容。

5 結(jié)束語

城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃對于我國而言，重要性不言而喻。尤其是隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，傳統(tǒng)的規(guī)劃體系難以適應(yīng)現(xiàn)代化的高速發(fā)展，迫切地需要進(jìn)行優(yōu)化?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為我國眾多規(guī)劃體系的核心之一，對城市建設(shè)、人口、教育、居住等多個(gè)層面都有著非常重要的影響。相關(guān)人員必須要針對城鄉(xiāng)控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行深入探索，挖掘新路徑，找到更適用于現(xiàn)代化城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展體系，才能真正有效地推動(dòng)我國的城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展。